新能源利用的政策機(jī)制研究

■王效珍

新能源作為一種非常規(guī)能源，在我國分布十分廣泛，各地資源都很豐富，非常適合就地開發(fā)，由于它對(duì)于環(huán)境的危害幾乎為零，屬于一種具有正外部效應(yīng)的公益性產(chǎn)業(yè)，在保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展方面能發(fā)揮了不可替代的作用。政府應(yīng)發(fā)揮其干預(yù)作用，積極建立健全與新能源產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的財(cái)政政策體系，促進(jìn)新能源在我國生根發(fā)芽。本文從我國新能源利用的政策機(jī)理出發(fā)，通過對(duì)新能源技術(shù)革新瓶頸和政策弊端進(jìn)行系統(tǒng)分析，闡述了技術(shù)革新視角下新能源利用的政策措施。

一、新能源利用的政策現(xiàn)狀

（一）補(bǔ)貼政策

財(cái)政補(bǔ)貼由于其最具靈活性且形式多變，是政府最常用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，有投資補(bǔ)貼、產(chǎn)品補(bǔ)貼、用戶補(bǔ)貼三種。投資補(bǔ)貼是指對(duì)可再生能源項(xiàng)目開發(fā)投資者直接補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼使投資者直接受益，在很大程度上刺激了資金接受者的生產(chǎn)積極性，形成能力提升、規(guī)模擴(kuò)大的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，但這些優(yōu)勢(shì)僅限于短期，長(zhǎng)期來看很容易對(duì)政府造成資金重負(fù)，不會(huì)有很好的效果。產(chǎn)品補(bǔ)貼，是對(duì)可再生能源設(shè)備產(chǎn)品的產(chǎn)量補(bǔ)貼。目前在美國、印度等國家使用較多，這種激勵(lì)措施直接作用于產(chǎn)品，降低了生產(chǎn)成本進(jìn)而提高產(chǎn)量，大大增加了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。用戶補(bǔ)貼是對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼，這并不是一個(gè)固定數(shù)額，它是由市場(chǎng)的發(fā)展和進(jìn)步情況決定的。

（二）稅收政策

目前我國對(duì)于新能源方面的激勵(lì)政策還不盡完善。國際上尤其是美國等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的國家來說，他們對(duì)于新能源的鼓勵(lì)主要體現(xiàn)在稅收上，之所以其稅收政策實(shí)施較順利，很大原因是因?yàn)榘研履茉炊愂照哌M(jìn)行制度化，收入法律條文的做法使其實(shí)施力度更強(qiáng)，可行性充分。而在我國，發(fā)達(dá)國家所進(jìn)行的無論是再投資退稅，或者延期納稅、投資退稅等基本不存在，稅收優(yōu)惠措施沒有做到形式多樣化，且缺少反向激勵(lì)。

（三）金融政策

首先，通過政府管制銀行信貸，在新能源領(lǐng)域引領(lǐng)政策性銀行等機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的信貸支持，并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)健全對(duì)此類產(chǎn)業(yè)的貸款優(yōu)惠政策，增加產(chǎn)業(yè)貸款。其次，從債券著手增加融資。通過降低債券發(fā)行利率，增加相關(guān)企業(yè)債券的發(fā)行種類，打破落后的制度枷鎖，因時(shí)制宜修改相關(guān)制度，充分利用風(fēng)險(xiǎn)投資基金的效用，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。第三，注重金融支持下可利用資金量的增加，更注重資金利用效力提高，廣泛用于創(chuàng)新技術(shù)研究，避免審批費(fèi)用冗雜等非經(jīng)濟(jì)性障礙的持續(xù)出現(xiàn)，保證新能源產(chǎn)業(yè)健康運(yùn)行。

二、新能源利用的政策弊端

（一）稅制規(guī)劃定位不準(zhǔn)確

在稅費(fèi)體系中，即使有很多稅收優(yōu)惠政策作用于某些固定能源的生產(chǎn)、投資或消費(fèi)活動(dòng)，但仍然沒有一個(gè)主體稅種直接作用于新能源，影響新能源政策的健康運(yùn)行。另外，在稅制體系方面的設(shè)計(jì)定位并不準(zhǔn)確，比如在能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)，存在資源稅功能定位不明確的問題，它以調(diào)節(jié)級(jí)差收入為主，這種無法體現(xiàn)資源稀缺特點(diǎn)和生態(tài)保護(hù)效益的稅制設(shè)計(jì)是有缺陷的。在能源消費(fèi)領(lǐng)域主體稅種的缺位，在能源環(huán)境方面稅制設(shè)計(jì)不準(zhǔn)確的定位，致使稅收在節(jié)能減排方面的優(yōu)化效果不盡明顯。

（二）財(cái)稅優(yōu)惠政策不健全

首先，政策使用沒有涉及加速折舊、稅收抵免等方面，減稅和免稅則涉及較多，使得該稅收優(yōu)惠政策無法充分發(fā)揮對(duì)新能源市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；其次，政策之間無法統(tǒng)籌兼顧，特別是在增值稅和所得稅等方面的政策碎片化導(dǎo)致新能源企業(yè)總體受益不一；最后，財(cái)稅優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)不完善，下級(jí)政府在政策使用方面盲目追隨上級(jí)，創(chuàng)新力度不足，缺少因時(shí)制宜的退出機(jī)制等，這些偏差都或多或少影響了我國相應(yīng)財(cái)政收支政策的效應(yīng)。

（三）政策配套機(jī)制不全面

財(cái)稅政策的順利實(shí)施，離不開配套機(jī)制的助力，目前我國這一輔助工具還沒有得到很好的規(guī)劃和利用。以可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策為例，我國實(shí)行將其收取的新能源電價(jià)收入用于可再生能源發(fā)電的資金補(bǔ)貼的制度，然而在實(shí)行過程中，電價(jià)的附加收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到新能源發(fā)電的資金補(bǔ)貼數(shù)額，對(duì)此，政府是可以通過加大對(duì)可再生能源發(fā)電的財(cái)政補(bǔ)貼或提高征收標(biāo)準(zhǔn)加收電價(jià)兩種途徑來緩解目前的僵局，但政府還沒有作出調(diào)整，目前由于滯后或者拖欠所產(chǎn)生的政策成本由企業(yè)負(fù)擔(dān)，加重了新能源產(chǎn)業(yè)的資金壓力。

（四）利益分配制度不合理

對(duì)于新能源征稅，政府有絕對(duì)的管理權(quán)和行使權(quán)，各級(jí)政府的權(quán)力大小也各不相同，省級(jí)政府在稅費(fèi)體系中占得比重較大，其征收的稅種多，如現(xiàn)行資源稅、所得稅等，稅費(fèi)總額大，包括兩權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等；而對(duì)于縣級(jí)來說，在承載著資源和環(huán)境巨大代價(jià)的同時(shí)，稅收收入嚴(yán)重失衡，這就在一定程度上促使縣級(jí)政府“另辟蹊徑”，增收類似在光伏產(chǎn)業(yè)中曾經(jīng)出現(xiàn)的開發(fā)費(fèi)用或土地成本費(fèi)用等不當(dāng)收入，而企業(yè)為取得相應(yīng)指標(biāo)，也“響應(yīng)”地方政府的要求，這就在很大程度上加重了新能源企業(yè)的稅負(fù)。

三、新能源利用的政策建議

（一）基于市場(chǎng)層面的政策建議

一是鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新。新能源產(chǎn)業(yè)應(yīng)該把新能源產(chǎn)業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)放在發(fā)展首位，以避免不利的情況出現(xiàn)，在原創(chuàng)核心技術(shù)的前提下要結(jié)合新的技術(shù)，這樣才能逐步發(fā)展新能源技術(shù)，發(fā)展新能源企業(yè)技術(shù)范式，這種模式才是改變中國新能源創(chuàng)新能力不足的一個(gè)可行發(fā)展模式。

二是加強(qiáng)企業(yè)之間的合作。政府應(yīng)該繼續(xù)加大政策和資金的支持，對(duì)監(jiān)管合作和運(yùn)行管理進(jìn)行加強(qiáng)，從而提高技術(shù)聯(lián)盟和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際效果；建立更多的可以促進(jìn)企業(yè)合作的項(xiàng)目，增進(jìn)企業(yè)間的相互磨合，促使企業(yè)共同進(jìn)步，以此使新能源在市場(chǎng)各主體間的合作技術(shù)和市場(chǎng)信息得到充分的發(fā)揮。

三是注重創(chuàng)新人才培養(yǎng)。應(yīng)該建立人才交流機(jī)制，通過交流發(fā)現(xiàn)自身的差距，通過交流開拓視野，提升能力水平，弘揚(yáng)相互合作、共同應(yīng)對(duì)的團(tuán)隊(duì)精神，建設(shè)專業(yè)技術(shù)人才梯隊(duì)。另外，要注重科技管理人才，能從宏觀制定有效戰(zhàn)略同樣重要。

四是創(chuàng)建有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。隨著世界經(jīng)濟(jì)體制的改革，使得國際市場(chǎng)出現(xiàn)了翻天覆地的變化，企業(yè)要想在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中謀得一席之地并健康地發(fā)展下去，就必須要提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)能力，而成本管理作為項(xiàng)目管理中的重要組成部分，成本一直以來都是新能源發(fā)展需要首要解決的問題，在企業(yè)有相互競(jìng)爭(zhēng)的條件下可以降低成本。

五是構(gòu)建綜合能源系統(tǒng)。綜合能源系統(tǒng)是指把某一地區(qū)的多種能源利用先進(jìn)的技術(shù)和管理模式整合起來，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)規(guī)劃、優(yōu)化、協(xié)同管理、相互響應(yīng)。這種新型的綜合能源系統(tǒng)，不僅可以提高能源使用效率，同時(shí)可以促進(jìn)能源的持續(xù)發(fā)展。綜合能源系統(tǒng)包括多能源互補(bǔ)與協(xié)調(diào)優(yōu)化。前者是指將各種能源系統(tǒng)結(jié)合起來，從而可以達(dá)到取長(zhǎng)補(bǔ)短的作用，后者則是指這些傳統(tǒng)能源和可再生能源之間的轉(zhuǎn)換利用，以提高能源利用的方法途徑。

（二）基于政府層面的政策建議

一是完善政府監(jiān)管機(jī)制。不斷加快新能源的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)代替常規(guī)能源已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而由于能源市場(chǎng)的特殊性，政府需要對(duì)其進(jìn)行一定的監(jiān)管，但有時(shí)市場(chǎng)可以進(jìn)行自主調(diào)節(jié)，因此政府在監(jiān)管時(shí)不能完全監(jiān)管，需要明確其監(jiān)管范圍。另外，應(yīng)當(dāng)容許社會(huì)行業(yè)組織共同對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，形成政府、消費(fèi)者和新能源生產(chǎn)企業(yè)三位一體的管理模式，從而使多元化的監(jiān)管體系得到很好應(yīng)用。

二是加強(qiáng)新能源技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)。制定一個(gè)全面的計(jì)劃以此來發(fā)展新能源技術(shù)創(chuàng)新也是我國對(duì)新能源迫切要求的保障，以此來實(shí)施新能源技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)立法標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步完善創(chuàng)新體系，通過自主創(chuàng)新與引進(jìn)、消化和吸收相結(jié)合，加快能源技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新，以促進(jìn)我國新能源企業(yè)的發(fā)展，完善創(chuàng)新體系的建設(shè)。

三是設(shè)立國家新能源研究機(jī)構(gòu)。我國新能源存在好多不足：比如專業(yè)化不足、缺少跨學(xué)科整合、研究力量分散，所以國家應(yīng)該設(shè)立一些新能源研究機(jī)構(gòu)以滿足從基礎(chǔ)研究、試驗(yàn)到測(cè)試驗(yàn)證的全過程。從而具備從基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、試驗(yàn)示范到監(jiān)測(cè)認(rèn)證全過程的試驗(yàn)?zāi)芰Γ呀鉀Q新能源產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、供給能力不足的問題，且以企業(yè)和高校這類的科研機(jī)構(gòu)也有資格進(jìn)入國家新能源研究機(jī)構(gòu)，這樣才更有利于自主創(chuàng)新。

四是完善產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制。一方面，對(duì)于發(fā)展較快的新能源而言，可以繼續(xù)使用之前的定價(jià)方案，即通過企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)降低成本，政府掌握最終的價(jià)格決定權(quán)；另一方面，對(duì)于一些使用不充分、資源不好的項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行分區(qū)域新能源標(biāo)桿的新能源價(jià)格，以此來鼓勵(lì)企業(yè)投資。此外，要想分擔(dān)新能源開發(fā)帶來的成本增加，我們應(yīng)該在可再生能源的附加水平上作出適當(dāng)調(diào)整。

五是落實(shí)好財(cái)政補(bǔ)貼政策。新能源產(chǎn)業(yè)與財(cái)政支持密切相關(guān)，財(cái)政支持力度與新能源的發(fā)展也是成正比的。首先政府可以通過多種渠道對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，可以鼓勵(lì)企業(yè)投資新能源領(lǐng)域，這也是逐漸減低新能源生產(chǎn)成本的一個(gè)途徑；其次通過逐年下調(diào)補(bǔ)貼數(shù)額來達(dá)到推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、工藝改進(jìn)，從而降低生產(chǎn)成本。

六是適時(shí)推廣稅收激勵(lì)政策。首先，在增值稅上，降低新能源企業(yè)的增值稅稅率，并對(duì)其產(chǎn)品實(shí)行與小水電相同的增值稅稅率；其次，對(duì)于企業(yè)所得稅，新能源可按照我國重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅率的低標(biāo)準(zhǔn)來征收所得稅，產(chǎn)品可加強(qiáng)其研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣力度，設(shè)置低稅率，設(shè)備費(fèi)用也可在允許范圍進(jìn)行抵免；再次，可免征個(gè)人積極投資新能源產(chǎn)業(yè)而獲取收入的個(gè)人所得稅，并適當(dāng)降低企業(yè)內(nèi)部人員尤其是技術(shù)人員的個(gè)人所得稅率；最后，我國自有設(shè)備相對(duì)落后，需要國外進(jìn)口設(shè)備的技術(shù)支持，對(duì)于進(jìn)口關(guān)稅，在一定數(shù)量范圍內(nèi)可實(shí)行全免，且對(duì)本土企業(yè)和同種業(yè)務(wù)類型的外資企業(yè)一視同仁，擁有與其相同的關(guān)稅優(yōu)惠。

七是優(yōu)化行政管理手段的應(yīng)用。新能源行業(yè)之所以發(fā)展受阻，一部分原因來自于政府，尤其是審批環(huán)節(jié)，大大削減了產(chǎn)業(yè)可利用資金。因此，政府應(yīng)當(dāng)取消項(xiàng)目審批制，改設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)制，減少對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)不必要的行政審批，只針對(duì)于國家經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目，使審批更加公開簡(jiǎn)約透明；持續(xù)關(guān)注市場(chǎng)分割或市場(chǎng)壟斷情況，適時(shí)引導(dǎo)市場(chǎng)建立合理競(jìng)價(jià)機(jī)制；重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境衛(wèi)生，積極進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，并根據(jù)其結(jié)果合理規(guī)劃，環(huán)境建設(shè)不能讓步于能源發(fā)展；產(chǎn)業(yè)間可以相互融合相互促進(jìn)，政府應(yīng)積極打破行業(yè)壁壘，適當(dāng)模糊產(chǎn)業(yè)界限，為實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，本著經(jīng)濟(jì)發(fā)展高效化的原則，提升產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率，避免新能源過度浪費(fèi)。