人口和城鎮化轉型背景下的太原市人口挑戰與應對策略*

馬 力 殷振軒 陸希剛 王 德 汪 杰

0 引言

近年來，我國人口發展趨勢的巨大轉變，使城市人口面臨著人口自然增長拐點和城鎮化拐點導致的雙重困境。

一方面，我國少子化和老齡化程度不斷加劇[1-3]，人口負增長拐點即將來臨。全國人口自然增長率從20世紀70年代的20‰以上跌到目前的0.34‰（2021年）。開放二胎政策以來，全國新出生兒童數量在短暫回升后繼續逐年減少，從2016年的1 786萬人下降到2020年新生人口的1 200萬人①。與此同時，老齡化程度和死亡人口逐漸增長。2016—2020年65歲及以上老年人口數量由1.50億增至1.91億，老齡化率由11.0%增到13.5%，死亡人口由977萬人增至998萬人。最近人口自然變化趨勢表明，相關研究預測2025—2030年出現的人口負增長拐點[4-6]將會提前到來。

另一方面，我國已進入城鎮化發展中后期，2020年常住人口城鎮化率達到63.9%，接近城鎮化曲線的減緩拐點[7]。然而，我國的人口流動性依然具有較大的上升空間，這意味著城市人口遷移動力將逐步從鄉城遷移轉向城際遷移[8-10]。隨著移民來源地從鄉村到城市的轉變，城市間人口競爭不斷加劇，城市的人口吸引力也逐漸從傳統的經濟因素（如就業、收入水平）向社會文化因素（如個人發展空間、公共服務以及文化氛圍等）要素拓展[11-12]，從而使城市人口集聚難度加大且不確定性增強。

城市人口規模及結構會對城市經濟發展、消費水平、運行效率等方面產生深遠影響[13-15]，其合理性是城市實現可持續發展的重要內容和保障[16]。因此，如何保持城市人口規模、實現合理的人口結構已成為城市發展需要重點關注的議題。反之，城市人口發展也受城市社會經濟條件和相關政策影響：在影響城市人口變化的三種主要過程中，除地域再分類因受空間拓展和行政建制約束而逐漸弱化外，自然變化和人口遷移構成了主要的方式[17-18]，而生育和人口遷移均對社會經濟環境和政策具有較強的敏感性。但是，基于趨勢外推的傳統人口規模預測難以反映目標訴求和政策影響，使城市擺脫面臨的發展困境。因此，作為國土空間總體規劃的重要支撐，人口規模研究在情景預判的基礎之上，還應基于目標與政策導向，積極探尋有利于城市發展的最優方案，起到戰略引領和剛性調控的作用[20-21]。

基于此，本文以太原市為例，探討城市人口規模研究的新思路，在整合不同口徑人口數據的基礎上，梳理人口發展的現狀和趨勢，采用隊列要素法推演太原市人口未來規模及其結構，研究旨在探討以下問題：第一，在不干預即保持原有自然增長和人口遷移趨勢的前提下，識別未來人口規模、結構面臨的重大問題；第二，在此基礎上，提出基于不同目標的人口規模及結構預期、實施路徑和行動策略，為干預城市人口發展趨勢、實現理想的人口發展愿景提供研究基礎。

1 太原市人口發展特征

1.1 人口規模及戶籍狀態

本文所指的太原市為政區意義上的市域，包括中心6區和外圍1市3縣。盡管城市建成區人口能更準確反映城市人口特征，但基于以下考慮以太原市域替代：第一，太原市域人口以太原城市為絕對主導，城市主體所在的6區人口占市域人口的85.4%；第二，太原城市的廣域拓展特征明顯，城市建成區尤其是新區建設拓展到中心6區以外的外圍市縣，難以準確界定，且市域人口和城市人口的較大重疊程度，使市域人口范圍的分析對主要研究結論影響很小；第三，通過選擇固定的市域而非變動頻繁、難以界定的建成區，可以有效避免地域再分類的影響，將研究聚焦于地域人口的自然變化和遷移特征。

太原市人口規模及其構成具有多種來源和口徑（圖1）。依據統計局1‰人口抽樣調查，2017年末太原市常住人口總計約438萬人；而依據公安統計數據，2017年太原市居住在社區并應納入公安登記的常住人口總計500萬，其中戶籍人口369萬，非戶籍常住人口131萬人。對比統計口徑與公安口徑的數據，可以發現：首先，公安口徑的常住口徑包括戶籍人口和非戶籍常住人口，并未排除約62萬人的太原市非常住戶籍人口；其次，每天在太原市活動、使用太原市公共服務設施的實際服務人口還包括大量半年以下暫住、旅游、商務等短期流動人口約42萬人，占太原市實際服務人口（480萬人）的8.8%。其中半年以下暫住人口約16萬人，旅游、商務等短期流動人口約26萬人。

與我國其他省會級城市相比，太原市戶籍人口流出率高達12.8%，遠大于上海市（約0.6%）和杭州市（約6%）等沿海省會級城市；同時，太原市短期流動人口占比不僅遠小于深圳市（約39%）、杭州市（約34%）等沿海省會級城市，也遠小于昆明市（約22%）、合肥市（20%）等內陸省會級城市。作為省會城市，太原市人口吸引力較弱，與我國重要省會級城市存在較大差距，體現了內陸城市、資源型城市和國企主導型產業的三重負面影響。

1.2 年齡結構和就業結構

從“六普”數據看，太原市常住人口年齡結構逐步由成年型向老年型過渡。2010年太原市未成年人（0—14歲）、成年人（15—64歲）和老年人（65歲及以上）人口之比為13.5:78.6:7.9，已步入老齡化社會（＞7%）和超級少子化社會（＜15%）。與2000年相比，太原市正處于勞動力供給的峰值區域，成年人占比上升5.2%，未成年人占比下降6.3%，老年人口占比上升1.1%，常住人口年齡結構處于逐步老化和快速少子化過程之中。盡管未來將面臨更嚴峻的老齡化危機，但當前階段的少子化問題更為嚴峻。與此同時，太原市人口年齡構成也有一個潛在優勢，即20—24歲的青年人口比例（13.97%）明顯高于山西省（8.9%）和全國（9.6%），這與太原市高校相對集中密切相關。從2020年“七普”數據看，盡管計劃生育政策松動使未成年人口比例有所提升（15.6%），但老齡化程度卻大大加深（10.6%）。

2017年，太原市三產就業比例接近于10:28:62。盡管第三產業就業人員占比較高，但超過70%的第三產業就業者從事生活性服務業，尤其是批發和零售業與住宿和餐飲業，分別占35.9%和9.1%，就業結構存在低端化的特征。同時，第二產業從業人員中，基于2013年經濟普查數據，煤炭相關產業的就業人口為20萬左右，占全市二產就業崗位的近1/3。太原在煤及主要相關產業從業人員比例依然較高，面臨經濟轉型結構型失業的風險和壓力。另外，從就業單位看，太原市非農產業就業人口多數集中在國有企業和機關單位，個體經濟和小微企業比例偏低。依據第三次經濟普查，2013年太原市小微企業從業人員48.82萬人，占全部企業法人單位從業人員35.94%，低于全國和中部省會城市40%的水平。

1.3 人口發展歷程

以歷次人口普查為“錨點”修正的常住人口發展歷程表明（圖2），改革開放后，太原市常住人口增長緩慢，先后經歷了“慢—較快—慢”三個發展階段。20世紀80年代，太原市常住人口年均增量約5.2萬人；1990—2010年間，隨著我國城鎮化水平的快速提高，太原市常住人口年均增量增加至8.0萬人，年均增速2.4%，但仍低于省會城市的平均水平；2010—2017年，隨著我國城鎮化水平增速的減緩，太原市常住人口年均增量呈下降趨勢，年均增量降至約2.5萬人，年均增速降至5.8‰。

2012—2017年的數據表明，與中部地區其他省會城市相比（圖3），太原市常住人口基數、年均增量和年均增速均排名末位，且與其余5市的差距日漸擴大。表明太原市在與中部其他省會城市相比，人口吸引力嚴重不足。即使從最新的“七普”數據看，太原市在2010—2020年年均增長11萬人左右，年均增長率達到23.5‰，年均增量在中部六省會城市中仍居于末位，略低于南昌（12.1萬人），遠低于合肥（19.1萬人）、武漢（25.4萬人）、長沙（30萬人）、鄭州（39.7萬人）。太原市2010—2017年自然增長率均值（5.5‰）與同期人口增長率（5.8‰）十分接近，表明太原市人口增長主要取決于自然增長。從人口增量構成看，2010—2017年年均出生人口為2.37萬人，占同期常住人口年均增量（2.5萬人）的94.8%，也表明常住人口增長絕大部分歸功于自然增長。這與全國大部分城市人口增長中自然增長的負效應形成巨大反差[18]。

2010年以來死亡率相對穩定且數值較低，基本在4.0‰~4.5‰之間，表明低自然增長率主要由歸因于低出生率。對出生率的進一步分析表明，鑒于成年人口比例和育齡婦女比例仍不斷上升過程中，低自然增長率主要歸因于低生育率，這也是導致少子化的主要原因。根據2010年“六普”資料，太原市的總和生育率僅為1.04，遠低于2.1的世代更替率（圖4）。

凈遷移對人口增長的效應十分有限，貢獻率不足5%。2010—2017年，除少數年份為凈遷入外，多數年份接近于0或凈遷出。2017現狀常住人口中有非戶籍人口130萬人，但戶籍人口流出者也達到60萬人以上，2017年戶籍遷入者3.74萬人，但戶籍遷出者達到3.92萬人。存量人口構成和戶籍遷移數據均表明，太原市的較多外來人口為前期發展累積的結果，2010年后的凈遷移效應很低。盡管“七普”數據修正了流動人口導致的增長，但其年均人口增量仍約為中部地區省會的1/2—1/3左右。

較低的人口吸引力，與太原市產業特征具有很大關系。國營重工業和體制內服務行業的主導地位，嚴重削弱了太原市的人口吸引力。根據公安局流動人口數據，7成流動人口來自省內，其中4成來自周邊4市（晉中、陽泉、忻州、呂梁）。2010年以來的較低人口凈遷移，似乎表明太原市傳統腹地的鄉村潛在移民“人口池”已經枯竭，而城市的人口吸引力尚不足以吸引周邊城市移民池人口。

2 人口發展面臨的問題和挑戰

2.1 方法和數據

人口是發展的基礎，會對城市經濟和社會發展產生重要影響，因此需要在研究人口發展特征的基礎上，進一步預判未來人口發展的可能。人口變化的根本原因在于現狀不同人口隊列的生育、死亡和遷移行為，隊列要素法將人口分解為性別和年齡組的若干隊列，并與人口主要變動因素結合，可以更精準進行人口預測，常用于不同情景下的人口數量和結構推導[22-24]。

鑒于當前太原市常住人口的規模主要由自然增長推動，在不加干預的情景下，其發展趨勢較為穩定，因此本文采用隊列要素法推演太原市無干預情景下的未來人口規模及其年齡結構的變化。以2010年太原市“六普”數據為基礎，以5歲為一段，將人口劃分為21個年齡段，結合不同年齡段的生育率、死亡率和凈遷移率，每5年模擬計算一次，得到各年齡段人口的變化，并采用中間差值得到其他年份的人口規模。推導以2020年、2030年和2035年為近、中、遠期。

隊列要素法所需的數據主要來自“六普”數據，包括：第一，基期的人口5齡組年齡性別隊列數據，采用2010年太原市“六普”數據；第二，隊列特征參數，包括各隊列的5年存活率、凈遷移率、育齡女性隊列的生育率、新生人口性別比等。均利用數據可得的“六普”數據資料計算得到；第三，擬導入的外來人口隊列構成，采用“六普”外來人口年齡性別構成數據。

2.2 推演結果

推演結果（圖5）顯示了未加干預情景下2035年太原人口將出現的一系列人口問題。首先，太原市常住人口規模將在2030年出現負增長，相應峰值人口455萬，此后，隨著少子化和老齡化趨勢的加劇，常住人口規模將呈下降的趨勢，2035年減少至450萬，且人口規模減少的速度逐漸加快。其次，老齡化和少子化持續快速增長。2022年，65歲及以上人口比例將達到14.63%，進入深度老齡化階段，2029年，老齡化率超過20%，進入超級老齡化，到2035年太原市老齡化率將達到26.58%，即四個人中就有一個老年人。未成年人比例進一步下降到10%以下。第三，老齡化和少子化將進一步降低人口紅利。2017年太原市人口總撫養比約為31%，處于人口紅利暴利期（＜44%），此后撫養比快速提升；2032年達到54%，人口紅利消失；2035年撫養比將達到58%，即將進入人口負債階段（59%）。

這些問題均會影響城市的健康發展，相互疊加更會致使城市發展活力逐漸減弱、創新能力不斷下降、消費水平逐漸降低，進一步導致產業轉型和設施建設的減速，最終嚴重制約城市社會經濟發展。此外，人口發展問題是一種累積結構性問題，一方面猶如慢性病一般并非突然爆發而是逐步積累和緩慢顯現的，另一方面具有巨大的慣性[25]，問題一旦顯現就很難在短期內調整和解決。因此，如不未雨綢繆及早處理，人口發展問題將會對城市發展產生巨大而持久的危害。

3 人口發展目標與行動策略

目前，太原市人口發展到了方向選擇的關鍵時期，延續目前人口發展情景，太原市將面臨前述的巨大人口危機，因此，需要通過有目的的干預來改變現有發展趨勢，以達成預期人口目標愿景。

3.1 人口發展目標

3.1.1 低目標：扭轉人口危機，促使城市良性發展

低目標為底線目標，期望通過以年輕成人為主導的外來人口遷入，緩解人口發展可能面臨的問題，避免陷入城市人口危機，為城市的發展提供足夠的人口支撐，實現城市的良性發展。結合太原市人口發展的實際情況，本文提出相應指標約束，來探究人口遷入規模目標。首先，需要保障在規劃期內人口規模不出現衰退，保障城市人口正向增長，使其和太原市的城市性質與城市地位相匹配；其次，還要保障結構的平衡，有充足的勞動力，較輕的撫養負擔，人口總撫養比維持在50%以下，使太原市基本維持在人口紅利期，促進其社會經濟的發展；最后，中國人口老齡化是大勢所趨，期望通過人口遷入改變這一趨勢較為困難，因此僅將其作為警示目標，而非剛性約束。按照上述人口方面的指標要求，通過假設每年太原市不同規模年輕人口遷入，觀察上述人口關鍵指標的變化，確定太原市2035年擺脫人口危機的目標值。

通過模擬可以發現，當每年遷入3萬以年輕人為主的外來人口時（表1），在人口規模方面，太原市將實現持續增長，到規劃末期城市人口規模將達到529萬人；在人口結構方面，人口撫養比到規劃末年為49.0%，仍處在人口紅利的區間；在老齡化方面，到2023年，太原市仍將進入深度老齡化，2031年將進入超級老齡化社會。從總體上看，為使在太原城市人口總數實現不斷增長的同時維持較好人口結構，需要導入年均3萬人的凈遷移人口，屆時人口規模為530萬。

表1 太原市人口遷入規模及其效果Tab.1 the size and effects of migration in Taiyuan City

調查表明，2010—2015年期間山西省每年流出省外約50萬人，按常住人口比例計算，太原市及周邊四市流出省外人口約22萬人，如此，達到引入人口目標需要截流全省省外流出人口的6%，或太原市及周邊四市流出人口的13.6%。

2020年“七普”常住人口已經達到530萬人，超出了基于“六普”數據的推導值，其主要原因在于落戶政策松動導致的政策效應，但必須看到：這種政策效應具有較強的波動性，新增長的常住人口仍然具有較強的不穩定性，太原市人口面臨的風險依然存在。

3.1.2 中目標：強化區域中心城市地位，重返省內人口集聚中心

作為省會城市，太原市具有帶動省域發展的責任，山西省發展空間小而集中，位于盆地的太原市應該具有更高的人口集中度。但目前太原市常住人口在山西省的份額（11.7%）遠低于中部省會平均水平（17.4%），社會經濟資源的分散不利于省域和省會城市發展。

因此，中目標以山西省為基本著眼點，以進一步擴大太原市在省內及周邊地區的影響力，截留省內流出人口，擴大太原城市勢力圈為主要目標，努力將其打造為全省乃至周邊地區人口的集中地，強化其區域中心城市的地位，并產生與其匹配的人口吸引能力和人口規模。如將太原市常住人口占全省人口比例提高至17.4%的中部省會平均水平，則太原市期末常住人口需達到590萬人，每年引入人口量需達到5.0萬人，引入人口需截流山西省外流人口的10%或太原及周邊4市流出人口的22.7%。

3.1.3 高目標：趕上中部其他省會城市發展步伐，成為中部崛起的重要城市

在中部崛起的大背景下，當前太原市人口增長速度較慢，沒有充分抓住全國人口紅利期間的快速發展機遇，與中部地區其他省會城市間的發展出現了較大差距。高目標發展情景以此為著眼點，設定太原市未來能夠快速拉動人口增長，通過多方面的努力在規劃期內趕上中部地區其他省會城市發展的步伐，成為中部崛起的重要城市。

鑒于合肥市常住人口增長在中部地區省會城市中居于中游偏上水平，本文選擇合肥市為對標城市，參考合肥市人口增長，形成高發展目標的人口規模愿景。希望太原市人口增量能夠達到年均增長7.3萬人，則需導入移民人口為5.9萬人/年，期末規模為640萬人。為此，需截流全省流出人口的11.8%或太原市及周邊4市人口的26.8%。

3.2 行動策略

在即將到來的人口自然增長和人口遷移雙重拐點背景下，老齡化、少子化導致的人口衰減和城市化變緩導致的鄉村人口遷移池衰竭，將使城市面臨嚴峻的人口競爭。吸引年輕成人為主的遷移人口已經成為城市克服自身自然發展問題的必要選擇，但在全國人口自然增長和城鎮化停滯衰退的大背景下，這種空間人口競爭的“零和博弈”勢必造成“以鄰為壑”的惡果，將會導致大量鄉村和中小城鎮的普遍人口收縮。因此，年輕外來人口導入僅能視為權宜之計，更重要的是扭轉或緩解人口自然增長的趨勢，化解長期低生育率對人口結構產生的累積效應，方是解決城市人口問題和挑戰的內生之道和長久之策。基于以上認知，對太原市人口而言，應注重以下行動策略。

3.2.1 更具針對性的人口吸引政策

對已有和逐漸衰竭的潛在鄉城移民，就業、收入等經濟考慮依然是吸引人口的首要因素[26-27]。就太原市而言，為實現人口發展目標，要積極推動經濟快速發展、優化經濟結構尤其重要的是需要破除國企體制和資源重工業資本深化的雙重困境。積極培育市場主導型內生產業，推動中小企業發展，完善落實鼓勵中小企業吸納勞動者就業的扶持政策，重點關注商貿餐飲、運輸通信、紡織服裝和旅游業等低準入門檻的勞動密集型產業，為資源型經濟轉型過程中大量結構性失業人口提供就業。

對有可能取代鄉城移民而成為主要潛在遷移人口池的城際移民而言，就業、收入等經濟因素的吸引力會逐漸弱化而適居性、文化氛圍、寬松政策等非經濟因素的作用將日趨重要。在國內愈演愈烈的“搶人大戰”背景下，太原市需要進一步完善人口吸引政策、根據自身特點提升人口吸引力，制定精準的人才吸引政策。目標群體主要包括但不限于在以下人群：第一，省內尤其是太原及周邊4市回遷的省際外流鄉村人口（簡稱回遷人口），回遷人口主要以中年人口（35—65歲）為主，較之鄉城移民具有更強的城市定居偏好，原因在于改善子女教育條件，但因在遷入地定居困難，城市定居往往傾向于家鄉城市；第二，本市空巢老人家庭的外遷成年子女，因照顧老人具有較強的回遷愿望；第三，本省尤其是本市及周邊4市在外地的高校畢業生和戶籍在外地的本地高校畢業生，此兩類人口因家鄉因素或高校就讀形成了較強的本地“戀地情結”。針對這些目標群體，應有針對性地采取以下措施：首先，加強城市的適居性和文化建設，尤其是教育設施和醫療養老服務設施建設，提高城市的適居性和文化吸引力；其次，為城市移民提供匹配的個人發展空間，依據太原市產業結構優化對人才的具體需求，定期發布太原緊缺人才目錄，建構更加豐富、精準的人才吸引的政策體系；最后，加強引人與留人之間的銜接，加強城市管理，降低入戶門檻，簡化入戶手續，完善服務設施，讓引進的人口能夠長期安居。

3.2.2 率先建設安心生育城市

從人口增長來看，凈遷移面臨的環境復雜多變、不確定性高，且易對其他地區發展產生惡劣的負外部性。從長遠觀點看，盡管研究未對生育率變化的效應進行分析，但自然增長目前及未來仍是太原市人口增長的重要基石，低生育率導致的人口結構累積效應也只能通過改變生育率予以解決，國外發達國家也將鼓勵生育政策作為應對少子老齡化的根本解決之道[28]，因此，能否推出鼓勵生育的政策框架，建設安心生育城市，不僅對于太原市未來人口發展有重要影響，也有利于進一步增加城市人口吸引力。具體而言，可以從三方面著手：一是率先探討放開生育限制的可行性，爭作國家人口政策改革的試點城市；二是出臺鼓勵生育的相關政策，減免生育醫療費用，延長產假，獎勵產假津貼；三是完善相關公共服務設施，提高公共場所母嬰設施配套率，增加托幼設施覆蓋率，完善兒童照料服務提供者的監督和保護機制。

4 結語

當前我國人口自然增長接近于零和城鎮化接近飽和點，意味著自然增長和人口遷移的雙重拐點已經臨近。城市人口發展面臨著鄉村“遷移池”和自然增長后勁已近枯竭，城市人口發展面臨著新的發展挑戰和困境，不確定性逐漸增強。太原市情景可能并非特例，而是我國已經到來的城市人口爭奪戰的預演。因此，如何保持城市人口規模和實現合理的人口結構將成為未來城市人口可持續發展需要重點關注的議題。

通過隊列要素法推演的太原市人口規模及其結構表明：在不加干預的情景下太原市將面臨人口萎縮、老齡化加劇和人口撫養比加重等一系列人口發展問題。在此基礎上，本文提出扭轉人口衰退危機、重返省內人口積聚中心、趕上中部其他省會城市發展步伐等三種情景下的人口發展目標，并提出更具針對性的人口吸引政策、率先建立生育安心城市兩方面行動策略，期望通過干預，改變現有的發展趨勢，實現符合預期的人口目標愿景。

相較于傳統人口預測研究，本文試圖在以下方面有所貢獻：首先，通過對戶籍制度下的繁雜人口口徑梳理，明晰了太原市人口流動特征和人口增長變化過程；其次，將城市人口發展置于中國人口增長和城市化拐點的宏觀背景下進行分析，通過隊列要素推演揭示了新的不利背景下可能面臨的人口問題和挑戰，這些問題和挑戰可能在太原市較早體現出來，但問題的普遍性絕非限于太原市；第三，擺脫了傳統趨勢推導的“純客觀”方法，揭示了不同目標訴求下的規模、結構預期和可能采取的必要路徑；最后，基于人口和城鎮化雙重拐點下的新挑戰，為實現人口可持續發展，針對性地提出了促進生育和精準吸引城際移民的應對措施。

最后需要強調的是，盡管研究結果基于太原市案例，但對我國大部分城市尤其是內陸城市也具有一定啟示意義：在人口自然增長和鄉城人口遷移日趨衰微的背景下，此前普遍增長的城市將因城市人口競爭加劇而出現分化；吸引主要來自其他城市的城際遷移人口的政策措施也不同于吸引農村剩余人口，需采取更加有助于個人發展和生活環境改善的政策；面對日趨激烈的城市人口競爭，城市更應注重本地人口的自然增長，積極探索生育友好政策的制定。

注釋：

① 騰訊新聞網. 2020年新生人口1 200萬，同比下降18.1%[EB/OL].[2021-01-04]. https://new.qq.com/rain/a/20210511A04ERA00.