“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的社會保障制度改革
——以長三角社會保障一體化為例

林閩鋼

一、研究緣起

中國社會保障制度是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的產(chǎn)物，20世紀80年代末以來，在應對國有企業(yè)改革和抵御國際經(jīng)濟危機中，發(fā)揮了市場經(jīng)濟的壓艙石和民生保障的安全網(wǎng)的重要作用。進入21世紀后，民之所需，政之所向，中國建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，社會保障成為國家一項根本性社會制度。當前我國社會保障體系不斷完善，各項制度框架均已“夯基壘臺、立柱架梁”，社會保障制度建設已解決了“有”與“沒有”的問題，正追求“好”與“更好”，我國社會保障制度改革已進入優(yōu)化發(fā)展的新階段。①林閩鋼：《中國社會保障制度優(yōu)化路徑的選擇》，《中國行政管理》2014年第7期。

2021年2月26日，中共中央政治局就完善覆蓋全民的社會保障體系進行第二十八次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調，我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調推進能力，確保各項改革形成整體合力。②《完善覆蓋全民的社會保障體系 促進社會保障事業(yè)高質量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，《人民日報》2021年2月28日第1版。

黨的十八大以來，改革發(fā)展各領域的系統(tǒng)性日益增強，堅持系統(tǒng)思維成為治國理政的基本要求。習近平總書記多次強調改革工作要堅持正確的方法論，特別是要堅持系統(tǒng)思維，加強頂層設計，增強改革和發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性、耦合性。習近平總書記提出的改革工作的系統(tǒng)思維是具有指導性的思想方法論，即看待社會保障制度改革需要運用系統(tǒng)思維，對有關改革發(fā)展的全局性、關鍵性問題加強頂層設計，提出戰(zhàn)略謀劃，協(xié)同推進各項工作的展開。在這個意義上，今后我國社會保障制度改革的復雜性和艱巨性大大增強，相對應的是我國社會保障制度需要全面開展系統(tǒng)集成研究，實現(xiàn)協(xié)同高效的新目標。①楊勤：《走向社保制度改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效新階段——訪中國社會保障學會副會長林閩鋼》，《中國勞動社會保障報》2022年1月11日第3版。

二、系統(tǒng)集成和協(xié)同高效的分析框架

（一）系統(tǒng)論、系統(tǒng)性和系統(tǒng)集成

1945年，貝塔朗菲發(fā)表題為《關于普通系統(tǒng)論》的學術論文，標志著系統(tǒng)論的提出。之后貝塔朗菲所著的《一般系統(tǒng)論基礎發(fā)展和應用》一書在紐約出版，至今也有近五十年時間。在貝塔朗菲的傳統(tǒng)系統(tǒng)論時代，“系統(tǒng)”與“整體”兩個概念仍被互用，如貝塔朗菲認為“一般系統(tǒng)論是關于‘整體’一般科學”；“當我們講到‘系統(tǒng)’時，我們指的是‘整體’或‘統(tǒng)一體’”。②［美］馮·貝塔朗菲著，林康義、魏宏森等譯：《一般系統(tǒng)論：基礎、發(fā)展和應用》，清華大學出版社，1987年，第31頁、第61頁。現(xiàn)代系統(tǒng)論的研究對象則轉為系統(tǒng)內(nèi)部整體與部分的關系問題，視系統(tǒng)為整體和部分的統(tǒng)一，強調系統(tǒng)論并不是孤立地考察系統(tǒng)的整體性，而是在其與部分層次、結構、功能、環(huán)境的相互關系中來考察其整體性，整體與部分的關系問題成為現(xiàn)代系統(tǒng)論的核心問題。③常紹舜：《從經(jīng)典系統(tǒng)論到現(xiàn)代系統(tǒng)論》，《系統(tǒng)科學學報》2011年第3期。

系統(tǒng)是相互聯(lián)系要素的復雜集合，具有整體性、組織化的復雜性、相互依存、互感相關、動態(tài)性等特征。系統(tǒng)性是指構成系統(tǒng)整體的要素之間具有相互聯(lián)系、相互作用的互動關聯(lián)性，這些相互聯(lián)系和相互作用是系統(tǒng)穩(wěn)定存在的基礎，各要素之間的協(xié)同配合是系統(tǒng)結構的體現(xiàn)。由此所形成的系統(tǒng)分析思維，其最重要的特點是將事物作為一個系統(tǒng)進行分析，即幫助理解系統(tǒng)以及進行系統(tǒng)之間的比較；對系統(tǒng)的各個不同部分進行研究，促使注意到系統(tǒng)中的層次結構特點，同時考慮到協(xié)調、控制、分析水平和貫徹執(zhí)行的問題。④［美］R.M.克朗著，陳東威譯：《系統(tǒng)分析和政策科學》，商務印書館，1985年，第20頁。

人類系統(tǒng)是復雜性的系統(tǒng)，⑤［英］拉爾夫·斯泰西著，宋學鋒、曹慶仁譯：《組織中的復雜性與創(chuàng)造性》，四川人民出版社，2000年，第9頁。在人類不斷演進的各種大規(guī)模系統(tǒng)中，“系統(tǒng)集成”被提出。“集成”一詞最早出現(xiàn)在電子計算機領域，1973年哈林頓（Joseph Harrington）提出計算機集成制造（computer integrated manufacturing, CIM），其關鍵點是通過計算機網(wǎng)絡技術、數(shù)據(jù)庫技術等軟硬件技術，把企業(yè)生產(chǎn)過程中的經(jīng)營管理、生產(chǎn)制造、售后服務等環(huán)節(jié)聯(lián)系在一起，構成了一個能適應市場需求變化和生產(chǎn)環(huán)境變化的大系統(tǒng)。之后“集成”概念被引入系統(tǒng)管理科學，⑥李寶山、劉志偉：《集成管理：高科技時代的管理創(chuàng)新》，中國人民大學出版社，1998年，第14頁。“系統(tǒng)集成”一詞開始流行起來。系統(tǒng)集成是以集成目標為導向，按照不同的集成規(guī)則，將各集成方進行創(chuàng)造性的融合，構造成一個功能更強的集成體的融合過程。系統(tǒng)集成的核心是發(fā)揮出“集成場”作用，形成聚變效應。

目前，我國社會保障制度整體運行良好，改革持續(xù)深入。從系統(tǒng)集成視角來看，我國社會保障制度改革的主要議題為兩個方面：第一，從社會保障大系統(tǒng)來看，社會保險、社會救助和社會福利制度體系結構失衡。經(jīng)過40多年的發(fā)展，圍繞民生的社會保障基本需求，社會保障體系框架已基本搭建起來，但社會保險、社會救助和社會福利制度體系結構失衡，社會服務供給不足，導致資源配置失衡，出現(xiàn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的發(fā)展差距；在養(yǎng)老、醫(yī)療、福利等方面政策脫節(jié)，全面建成小康社會后還存在保障不足等問題。①由于社會福利缺失和社會服務不足等短板問題的存在，從社會保障大系統(tǒng)來看，目前我國社會保障所面臨的主要問題還是體系結構轉型。參見林閩鋼：《中國社會政策體系的結構轉型與實現(xiàn)路徑》，《南京大學學報》（哲學·人文科學·社會科學）2021年第5期。第二，從社會保障各子系統(tǒng)來看，一是從縱向（體系）來考察社會保險、社會救助和社會福利各自多層次體系，也存在明顯的制度體系內(nèi)發(fā)展不平衡問題。目前在多層次社會保障體系中，呈現(xiàn)出政府負責與主導的法定基本保障制度一層獨大的格局。在社會養(yǎng)老保險中，多層次、多支柱主要包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度，目前基本養(yǎng)老金制度仍是獨大，企業(yè)年金發(fā)展明顯不足，商業(yè)性養(yǎng)老金更是無法準確辨識自己的客戶群體。應以提升養(yǎng)老保險體系第二層和第三層作用的改革為重點，從而提高我國養(yǎng)老保險整體水平。②鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。同樣在以基本醫(yī)療保險為主體，醫(yī)療救助為托底，補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、慈善捐贈、醫(yī)療互助共同發(fā)展的多層次醫(yī)療保障制度體系中，在以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的多層次救助制度體系中，都面臨系統(tǒng)集成問題。③林閩鋼：《“十四五”時期社會保障發(fā)展的基本思路與戰(zhàn)略研判》，《行政管理改革》2020年第12期。二是從橫向（區(qū)域）來考察社會保險、社會救助和社會福利的區(qū)域制度一體化。“一體化”（integration）即集成，也稱綜合化，即不同的區(qū)域通過結合所出現(xiàn)的新整體。區(qū)域社會保障一體化可以定義為兩個或兩個以上的互不相同的行政主體，采取適當?shù)姆绞胶痛胧瑢⑵渖鐣Ｕ嫌袡C地融合為集成體的過程。區(qū)域社會保障制度的一體化包括區(qū)域基本養(yǎng)老保險一體化、區(qū)域基本醫(yī)療保險一體化、區(qū)域社會救助一體化等。近年來，隨著長三角、京津冀等區(qū)域一體化上升成為國家戰(zhàn)略，區(qū)域社會保障制度一體化尤為引人關注，成為社會保障制度系統(tǒng)集成的“試驗田”，也是本文研究的重點。

（二）協(xié)同學、協(xié)同和協(xié)同高效

1977年，德國物理學家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）創(chuàng)立“協(xié)同學”（Synergetics）。④參見［德］赫爾曼·哈肯著，凌復華譯：《協(xié)同學：大自然構成的奧秘》，上海譯文出版社，2005年。協(xié)同學的研究對象是自然界和社會中的系統(tǒng)，認為所有的系統(tǒng)都可以分為若干個子系統(tǒng)，協(xié)同學研究一個由大量子系統(tǒng)以復雜方式相互作用所構成的復合系統(tǒng)。子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用受相同原理的支配，而與子系統(tǒng)的性質無關。⑤［德］赫爾曼·哈肯著，郭治安譯：《高等協(xié)同學》，科學出版社，1989年，第1頁。對這種一般原理的研究促進了協(xié)同學這門學科的發(fā)展。協(xié)同學把系統(tǒng)的有序稱為“自組織”，不同聚集狀態(tài)之間的轉變過程稱為“相變”，子系統(tǒng)間的隨機波動而導致系統(tǒng)宏觀量的瞬時值偏離平均值的現(xiàn)象稱為“漲落”；把影響系統(tǒng)有序的關鍵因素稱為序參量。協(xié)同學原理以序參數(shù)原理概念、伺服原理（支配原理）和廣義演進原理為核心，揭示了物態(tài)變化的普遍方程式：“舊結構—不穩(wěn)定性—新結構”。

近三十年來，協(xié)同學在社會科學領域已有廣泛應用。在協(xié)同進程的演進、發(fā)展或優(yōu)化方面，主要的研究集中在產(chǎn)業(yè)集群（企業(yè)集群體）的協(xié)同進化或演進模型分析、經(jīng)濟協(xié)同度的模型分析、供應鏈管理的協(xié)同效應模型分析及組織管理協(xié)同創(chuàng)新（協(xié)同效應模型分析）等。當前區(qū)域管理協(xié)同研究也日趨成熟。

在區(qū)域管理協(xié)同中，多元主體協(xié)同過程可以劃分為三個大階段（見圖1），并具有如下關鍵點：第一階段，權威主體的戰(zhàn)略輸入（能量輸入）使各個系統(tǒng)某一或某些要素出現(xiàn)漲落，各個子系統(tǒng)迅速偏離原先的穩(wěn)定態(tài)。當各個系統(tǒng)漲落偏離穩(wěn)定態(tài)后，各個系統(tǒng)自身通過外顯或內(nèi)生的方式發(fā)出協(xié)同需求。在這個階段，權威主體打破子系統(tǒng)封閉性、促成子系統(tǒng)從隔離狀態(tài)走向開放狀態(tài)是關鍵。第二階段，權威主體開展頂層設計，由戰(zhàn)略引導形成序參量變化。在這個階段，權威主體戰(zhàn)略引導的先進性是關鍵。第三階段，多主體參與和溝通來構建協(xié)同機制，促進子系統(tǒng)對協(xié)同的伺服作用的實現(xiàn)，系統(tǒng)協(xié)同減少系統(tǒng)各要素、各子系統(tǒng)間的摩擦和內(nèi)耗，耦合產(chǎn)生整體功能放大效應，最終實現(xiàn)大系統(tǒng)的有序新狀態(tài)。在這個階段，實現(xiàn)功能放大效應最為關鍵。

圖1 區(qū)域多主體管理協(xié)同模型① 參見錢潔、徐艷晴：《協(xié)同學視閾下社會公共安全協(xié)同供給的運行模型》，《中共浙江省委黨校學報》2015年第6期。本文用于對區(qū)域多主體管理協(xié)同的分析，并做了部分調整和修改。

總之，以系統(tǒng)集成為前提的協(xié)同運行，反映復雜系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間的集成聯(lián)動、合作協(xié)調關系。協(xié)同的實質是通過子系統(tǒng)的開放，以頂層設計的目標和創(chuàng)新引領來實現(xiàn)高效，即改善系統(tǒng)結構、加強各子系統(tǒng)之間的聯(lián)系與交互、優(yōu)化新性能，使整個集成體表現(xiàn)出更高的整體性。

三、長三角社會保障制度一體化改革

（一）主要背景

長江三角洲地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。推動長三角一體化發(fā)展，對引領全國高質量發(fā)展、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系意義重大。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。2019年12月，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》中提出長三角地區(qū)已具備在更高起點上推動更高質量一體化發(fā)展的良好條件。《綱要》中指出實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略是引領全國高質量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，有利于深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，探索區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系和路徑模式，為全國區(qū)域一體化發(fā)展提供示范。

長三角社會保障一體化是長三角區(qū)域一體化發(fā)展中的重要內(nèi)容。《綱要》對長三角民生領域的主要問題提出了原則性意見：一是堅持民生共享。深化跨區(qū)域合作，率先實現(xiàn)公共服務普惠共享，推動區(qū)域一體化發(fā)展從項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，為全國其他區(qū)域一體化發(fā)展提供示范。二是公共服務便利共享水平明顯提高，基本公共服務標準體系基本建立，率先實現(xiàn)基本公共服務均等化。創(chuàng)新跨區(qū)域服務機制，推動基本公共服務便利共享。三是實施民生檔案跨區(qū)查檔服務項目，建立互認互通的檔案專題數(shù)據(jù)標準體系。探索構建長三角基本公共服務平臺，促進居民異地享受基本公共服務并便捷結算，推動實現(xiàn)資源均衡分布、合理配置。這三個方面的原則性意見為長三角社會保障一體化指明了方向。

長三角區(qū)域自然條件優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯，地緣相近，人緣相親，交通便利。此外，長三角地區(qū)開放較早，經(jīng)濟發(fā)達，科技先進，基礎設施完善，其較高的經(jīng)濟發(fā)展水平為社會保障一體化發(fā)展提供了經(jīng)濟支持。在信息化建設上，長三角地區(qū)在智慧城市建設、政務服務數(shù)字化等方面，都走在全國的前列，為長三角社會保障一體化提供了技術支持。長三角本身較為完善的社會保障制度，也為區(qū)域一體化發(fā)展奠定了良好基礎。

（二）圍繞社會保障一體化的“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的改革思路

當前，長三角社會保障一體化的條件已經(jīng)具備、時機已經(jīng)成熟。長三角社會保障一體化是指三省一市（即江蘇省、安徽省、浙江省、上海市）在社會保障領域：一是以目標為導向，通過系統(tǒng)集成形成更大規(guī)模和空間上的結構和功能，從當前的分散隔離狀態(tài)走向更高層級的優(yōu)化整合；二是以問題為導向，建立健全多種機制促進區(qū)域社會保障協(xié)同高效，實現(xiàn)社會保障的高質量發(fā)展（見圖2）。

圖2 長三角社會保障“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”改革思路

第一，開放性是區(qū)域社會保障一體化發(fā)展的前提條件。區(qū)域系統(tǒng)集成必須建立在打破三省一市社會保障獨立運行、相對隔離狀態(tài)的基礎上，區(qū)域社會保障各子系統(tǒng)形成聯(lián)動和交互關系，長三角一體化國家戰(zhàn)略是促成這一變化的關鍵。同時需要標準化、專業(yè)化、智慧化的相關措施，才能持續(xù)形成相互補充、相互依賴、緊密聯(lián)系的新狀態(tài)。第二，先進性是區(qū)域社會保障一體化發(fā)展的驅動方向。依靠三省一市改革創(chuàng)新所引發(fā)的競爭，構建區(qū)域社會保障發(fā)展螺旋式上升動力，通過主要路徑和各種措施，帶動區(qū)域社會保障發(fā)展的整體突破。第三，高效性是區(qū)域社會保障協(xié)同發(fā)展的目標。系統(tǒng)集成代替?zhèn)鹘y(tǒng)的獨立運行狀態(tài)，在各種新機制支持下，系統(tǒng)集成的各部分之間能彼此有機地、協(xié)調地工作，發(fā)揮出整體高效的性能（見圖3）。

圖3 長三角社會保障“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”改革技術路線圖

（三）圍繞社會救助一體化的“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的改革方案

1.改革目標

堅持用改革創(chuàng)新推動區(qū)域社會救助發(fā)展，從主要路徑帶動區(qū)域社會救助發(fā)展的整體突破，通過建立健全區(qū)域社會救助協(xié)同發(fā)展的機制和配套措施，推進長三角一體化發(fā)展邁向高質量和高水平，全面提升困難群眾的獲得感、幸福感、安全感。用2年左右時間，以標準化、數(shù)字化、專業(yè)化為協(xié)同的基礎，充分發(fā)揮出區(qū)域社會救助協(xié)同發(fā)展路徑的作用，通過建立健全協(xié)同機制，破除各種障礙，持續(xù)不斷地體現(xiàn)出協(xié)同發(fā)展的效果。用5到10年的時間，使區(qū)域社會救助發(fā)展更加定型、更加成熟，成為區(qū)域社會救助高質量發(fā)展的標志，并形成一批可復制可推廣的成功經(jīng)驗，為全國其他區(qū)域提供示范。

2.主要路徑

（1）以主動發(fā)現(xiàn)為核心，帶動區(qū)域“政策找人”創(chuàng)新發(fā)展。將困難群眾申請施救的傳統(tǒng)救助模式轉變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)、主動調查、主動施救，將“人找政策”“單一施救”的救助現(xiàn)狀變成“政策找人”“綜合施救”。一是在長三角建立主動發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡，拓寬主動發(fā)現(xiàn)服務渠道，提升主動發(fā)現(xiàn)社會參與度。二是在長三角建立救助智能化研判和預警系統(tǒng)，對接各種數(shù)據(jù)庫，打通數(shù)據(jù)鏈條，實現(xiàn)救助方式的智能篩選研判，系統(tǒng)通過智能研判選擇最適合困難群眾的救助項目，自動精準匹配，對醫(yī)療費用、大病等實時預警，主動發(fā)現(xiàn)因病致貧對象。三是充分運用救助大數(shù)據(jù)，實時監(jiān)控匯聚分析救助項目、救助對象、救助資金、居民反饋、業(yè)務推送、部門辦理、警示預警等指標，為政策優(yōu)化和制度設計提供決策參考。變被動服務為主動服務，提升社會救助精準救助效果。

（2）以數(shù)字化為基礎，促進區(qū)域“高效救助”創(chuàng)新發(fā)展。以云計算、大數(shù)據(jù)、“智慧城市”等新興技術和業(yè)態(tài)為支撐，推動信息化建設在社會救助各個領域的廣泛應用，由此促進救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌、救助效率提升。一是用標準化推動數(shù)字化轉型，圍繞區(qū)域公共數(shù)據(jù)整合、共享，抓好數(shù)據(jù)交換標準化建設，打通區(qū)域救助數(shù)據(jù)互通關鍵節(jié)點。二是探索“標準化+大數(shù)據(jù)+救助服務”模式，加快“網(wǎng)上辦、掌上辦”領域數(shù)據(jù)采集、分級、交換、質量、保密等關鍵共性標準的制定，制訂和實施救助服務指導性目錄及標準。建立區(qū)域救助數(shù)據(jù)標準化協(xié)調機制，為準確判斷困難類型、困難程度和有針對性地開展救助工作提供依據(jù)。三是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，探索開發(fā)低收入家庭個案評估系統(tǒng)，實現(xiàn)低收入家庭信息動態(tài)管理，增加低收入家庭大數(shù)據(jù)查詢統(tǒng)計功能，精準定位服務對象，為個案開展、分層分類精細化管理提供準確的數(shù)據(jù)依據(jù)，全面提升救助管理的效率。

（3）以救助服務為重點，推動區(qū)域“溫暖救助”的創(chuàng)新發(fā)展。一是全面建立社會救助幫扶共同體，探索基層黨建與社會救助業(yè)務深度融合的結合點、切入點和著力點。探索以“黨建+”為核心，將“三建融合”黨建工作融入社會救助。二是全面拓展社會參與救助服務的途徑。通過建立信息平臺發(fā)布救助信息，主動對接企業(yè)、社會組織和個人的救助資源，引導社會力量有序參與社會救助。推進企業(yè)、社會組織和志愿服務力量參與社會救助服務，借助城鄉(xiāng)社區(qū)“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的優(yōu)勢，建立困難群眾救助幫扶小組，如“貧困家庭服務顧問”“貧困家庭小管家”，建立貧困家庭陪伴式救助服務制度。

3.機制構建

長三角社會救助一體化要根據(jù)總體目標和階段性目標制定相對應的機制（表1），同時支持長三角社會救助一體化的協(xié)同高效。①圍繞實現(xiàn)開放性和先進性，長三角社會救助一體化還要有相應的配套措施：一是建立長三角社會救助人才輪訓基地，培訓專業(yè)化人才。二是建立長三角社會救助發(fā)展研究院，推動創(chuàng)新引領。三是舉辦長三角社會救助專業(yè)技能大賽和創(chuàng)新實踐活動評審，為培養(yǎng)創(chuàng)新型和應用型人才提供平臺等。長三角基本養(yǎng)老保險一體化也同樣需要相應的配套措施，由于論文篇幅限制，具體內(nèi)容沒有展開。

表1 長三角社會救助一體化的機制構建清單

（四）圍繞基本養(yǎng)老保險一體化的“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的改革方案

1.主要目標

堅持用統(tǒng)一性和規(guī)范性來推動區(qū)域基本養(yǎng)老保險發(fā)展，以標準化、專業(yè)化和數(shù)字化為基礎，建立健全區(qū)域協(xié)同的體制機制，促進制度統(tǒng)一和政策銜接，實現(xiàn)經(jīng)辦順暢和服務便利，達成信息共享和監(jiān)管聯(lián)動，推進長三角基本養(yǎng)老保險一體化發(fā)展邁向高質量和高水平。用2年左右時間，以標準化、專業(yè)化、數(shù)字化為協(xié)同基礎，通過建立健全一體化目標和協(xié)同機制，破除各種體制障礙，持續(xù)不斷地形成協(xié)同的效果。用5到10年時間，在基本養(yǎng)老保險一體化發(fā)展上更加定型、更加成熟，成為推動區(qū)域基本養(yǎng)老保險協(xié)同高效發(fā)展的標桿，并形成一批可復制、可推廣的成功經(jīng)驗，為全國其他區(qū)域提供示范。

2.主要路徑

（1）以基本養(yǎng)老保險目標替代率作為區(qū)域一體化發(fā)展目標，實現(xiàn)區(qū)域基本養(yǎng)老保險發(fā)展的目標集成。借鑒國外經(jīng)驗，把養(yǎng)老金的目標替代率作為養(yǎng)老金制度改革的重要工具，如日本和韓國都制定了養(yǎng)老金替代率的長期改革目標；瑞典還由此建立了養(yǎng)老金自動平衡機制。長三角應制定基本養(yǎng)老保險目標替代率區(qū)域發(fā)展目標：一是長三角基本養(yǎng)老保險一體化要從三省一市經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際出發(fā)，特別是針對目前基本養(yǎng)老保障水平較大的差距，在今后較長時期內(nèi)并不是要實現(xiàn)領取待遇標準上的一致性，而是選擇基本養(yǎng)老保險目標替代率作為養(yǎng)老保險一體化改革政策工具，實現(xiàn)三省一市基本養(yǎng)老保險發(fā)展目標的集成。二是基本養(yǎng)老保險目標替代率分階段、分步驟設定，綜合考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際與國外基本養(yǎng)老保險目標替代率情況。①根據(jù)2005年勞動和社會保障部頒布的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度宣傳提綱的通知》，按照社會平均工資繳費35年的60歲退休者養(yǎng)老金替代率為59.2%（其中基礎養(yǎng)老金為35%，個人賬戶養(yǎng)老金為24.2%），城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的目標替代率為59.2%。根據(jù)我們在長三角區(qū)域調查的數(shù)據(jù)資料，上海市2018年、2019年和2020年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險替代率分別為46.5%、45.6%和45%。以長三角企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險替代率為例，進行階段性設定：第一目標設定在5年內(nèi)，長三角職工基本養(yǎng)老保險替代率設定為50%-55%之間；第二目標設定在10年內(nèi)，三省一市積極擴大第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋面，并加快第三支柱個人養(yǎng)老金制度建設。未來第一支柱中的基本養(yǎng)老保險替代率為45%-50%之間，第二支柱的替代率保持在15%-20%之間，最終使長三角企業(yè)職工養(yǎng)老保險整體替代率水平設定在60%-70%之間。

（2）區(qū)域基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和繳費率、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次和繳費金額的統(tǒng)一，實現(xiàn)區(qū)域基本養(yǎng)老保險的政策集成。一是區(qū)域養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和繳費率的統(tǒng)一。根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》，自2019年起，各省已統(tǒng)一使用本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資核定繳費基數(shù)。因而區(qū)域養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的統(tǒng)一，即長三角企業(yè)職工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)的統(tǒng)計范圍由目前的各省在崗職工平均工資拓展至三省一市的社會平均工資，即以長三角社平工資作為繳費基數(shù)，并統(tǒng)一繳費率，由此引導解決三省一市的繳費水平差距以及未來養(yǎng)老保險待遇的差距問題。二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費檔次和繳費金額的統(tǒng)一。目前，從長三角地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費檔次來看，浙江省有8個繳費檔次，而安徽省卻有15個繳費檔次。繳費金額方面，以最高檔為例，上海市為5300元，江蘇省為2500元。可見繳費檔次和繳費金額的差距較為明顯。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費檔次和繳費金額的統(tǒng)一，能在一定程度上縮小長三角地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇差距較大的問題；統(tǒng)一的繳費檔次和金額也有利于異地養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)，減輕養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的管理負擔，滿足長三角居民異地養(yǎng)老的需要。

（3）區(qū)域基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦信息管理、經(jīng)辦政務服務標準、養(yǎng)老保險靜默認證渠道的統(tǒng)一，提升區(qū)域社保卡“一卡通”的載體功能，實現(xiàn)區(qū)域基本養(yǎng)老保險的管理集成。一是區(qū)域基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦信息管理的統(tǒng)一。在參保登記方面，三省一市可在基本養(yǎng)老保險辦結時限、與相關職能部門的信息共享聯(lián)查方面實現(xiàn)統(tǒng)一和銜接。在保險費收繳方面，可在代繳核查機制、第三方資助、年內(nèi)二次繳費以及金融部門代扣代繳方面，實現(xiàn)相互統(tǒng)一和銜接。依托國家政務服務平臺，加強養(yǎng)老保險經(jīng)辦信息標準化建設與數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)長三角三省一市養(yǎng)老保險經(jīng)辦業(yè)務平臺層面的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同，充分利用先進的信息技術和大數(shù)據(jù)的支撐，規(guī)范經(jīng)辦信息的管理與數(shù)據(jù)共享。二是區(qū)域基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦政務服務標準的統(tǒng)一。在事項名稱、事項編碼、辦理材料、辦理時限、辦理環(huán)節(jié)、服務標準（六統(tǒng)一）的基礎上，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦政務服務事項清單制度，明確與規(guī)范長三角基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦政務服務的主要通用事項及經(jīng)辦規(guī)程。三是養(yǎng)老保險靜默認證渠道和規(guī)范的統(tǒng)一。將退休人員自證轉變成社保經(jīng)辦機構靜默式主動“無感”認證模式，實現(xiàn)認證方式“零打擾”、認證數(shù)據(jù)“零延時”、認證服務“零遺漏”。四是提升區(qū)域社保卡的“一卡通”載體功能。圍繞社保卡“一卡通”發(fā)揮長三角社會保險的服務平臺作用，繼續(xù)集成相關服務功能。推動相關業(yè)務規(guī)程、用卡流程的調整優(yōu)化，將社保卡作為人社業(yè)務的有效身份憑證和待遇發(fā)放結算載體。大力發(fā)展電子社保卡，把各類“一網(wǎng)通辦”及其他網(wǎng)辦事項都加載到電子社保卡中，大力發(fā)展社保卡在政務服務、惠民惠農(nóng)補貼發(fā)放、就醫(yī)購藥、金融服務、居民服務、社會化服務、智慧城市、信用服務等領域的“一卡通”應用；推進居民服務“一卡通”在長三角各領域的應用落地，積極探索長三角區(qū)域社保卡“同城待遇”。

3.機制構建

長三角基本養(yǎng)老保險一體化要根據(jù)總體目標和階段性目標制定相對應的機制（表2），形成對三省一市基本養(yǎng)老保險體系開放性和先進性的支持作用。

表2 長三角基本養(yǎng)老保險一體化的機制構建清單

總之，長三角社會保障一體化是一項系統(tǒng)的管理協(xié)同改革。從不同的改革目標、不同的現(xiàn)實問題出發(fā)，核心是選擇改革路徑。改革路徑不僅是系統(tǒng)改革的集成體的基礎，還是系統(tǒng)改革創(chuàng)新的動力，直接影響到協(xié)同高效的實現(xiàn)程度。當前區(qū)域社會保障一體化改革是熱點，也是社會保障“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的主要內(nèi)容之一。隨著社會保障制度結構體系的健全，今后社會保險、社會救助、社會福利和社會服務“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的改革更具有復雜性和挑戰(zhàn)性，在這個意義上，中國社會保障制度改革任重而道遠。