慈善合作治理中的復雜性政社關系

張煜婕

慈善事業(yè)是中國多層次社會保障體系的重要組成部分，是發(fā)展第三次分配、促進共同富裕的關鍵要素。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加強社會保障體系建設，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中和五中全會都提出發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)，重視發(fā)揮第三次分配作用。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》更是強調，構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調配套的基礎性制度安排，推動共同富裕。作為傳統(tǒng)再分配環(huán)節(jié)的社會保障體系進一步豐富化，納入慈善等第三次分配的內容，政府積極尋找社會主體進行慈善合作治理，拓展慈善業(yè)態(tài)，實現(xiàn)慈善事業(yè)多元化有機發(fā)展。①徐家良、彭雷：《運營戰(zhàn)略，種群關系與生態(tài)位：慈善超市生存空間新框架》，《中國行政管理》2019年第11期。需要指明的是，這種合作治理方式不同于傳統(tǒng)合作治理范式所關注的政府公共事務，②王學軍：《公共價值視角下的公共服務合作生產(chǎn)：回顧與前瞻》，《南京社會科學》2020年第2期。更多聚焦于社會的、民間的公共事務中公共部門和非政府部門共同參與制定或實施管理的協(xié)商治理安排。③Chris Ansell, Alison Gash, "Collaborative Governance in Theory and Practice," Journal of Public Administration Research and Theory, 2008, 18(4).通過借助非政府部門的專業(yè)精神，慈善合作治理可以實現(xiàn)更高的公共行政成本效益。非政府部門主體參與合作治理有助于決策信息的多樣性，提高公共政策的精準性，通過協(xié)商，就大多數(shù)利益相關者最關切的問題達成共識，減少行政權力的行使，提升社會主體的自主權與主動性。特別是在2016年9月《中華人民共和國慈善法》頒布后，各類慈善事業(yè)發(fā)展配套制度規(guī)范逐步健全，使得政府與社會主體進行慈善合作治理過程有法可循、較為順利，不過由傳統(tǒng)政府公共事務合作治理慣習向社會公共事務主導的慈善合作治理模式轉變并非順暢，會受制于政府合作意愿和社會力量運營能力的雙重影響，因而如何順應該趨勢，較為理性闡釋慈善合作治理現(xiàn)象背后所反映的政社關系，系統(tǒng)判斷關系內在構成機理，成為優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略命題，關系到中國慈善事業(yè)合作治理的實際效果，也關乎中國慈善事業(yè)發(fā)展的實際效果以及共同富裕的目標達成。

一、文獻綜述與慈善合作治理概念提出

慈善合作治理作為付諸合作治理慈善意涵的政社互動現(xiàn)象，既反映著政府向社會的賦權過程，又揭示了政社合力打造的慈善共治格局。同時，在該現(xiàn)象背后也涵蓋著對西方合作治理概念的延伸和發(fā)展，應以合作治理為辨析伊始，結合對慈善的理解，綜合提出慈善合作治理這一新概念。

回溯合作治理探索，應從傳統(tǒng)合作治理范式所關注的政府公共事務談起。奧斯特羅姆等人觀察到了城市治理中警察與公民協(xié)力的合作治理現(xiàn)象，“……公民活動補充了警察活動的產(chǎn)出，即逮捕。因此，在某些情況下，公民通過其活動的貢獻成為警察的合作生產(chǎn)者”。①Elinor Ostrom, et al., "The Public Service Production Process: A Framework for Analyzing Police Services," Policy Studies Journal, 1978, 7(4).在合作治理中，政府原本是公共事務的領導者，但由于精力有限，它需要非政府部門的參與才能共同提供公共服務。其中，合作治理秩序的“自發(fā)性”與符合特定條件的“政府建構”直接相關。文森特·奧斯特羅姆以多中心方式設計大城市政府系統(tǒng)時必須考慮的條件為例闡明了這一觀點。他認為，在公共事務領域，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)基本上是非個人的。因此，政府需要為社會主體提供支持，以促進其參與合作治理。②Vincent Ostrom, et al., "The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry," American Political Science Review, 1961, 55(4).傳統(tǒng)合作治理范式的預設是，政府是應然的主導者，非政府部門的參與主要是補充政府的功能。這樣的分析范式在合作治理的一系列研究中可見一斑。從公私合作伙伴關系談起，即通過公共部門與私人部門之間的合作，資助、建設和運營公共項目，以此充分適應國家建設需求。③Chesney Callens, et al., "Combined Effects of Procurement and Collaboration on Innovation in Public-Private-Partnerships: A Qualitative Comparative Analysis of 24 Infrastructure Projects," Public Management Review, 2021, 23(1).在公私合作伙伴關系中，合作治理的核心是促使社會主體與政府部門合作生產(chǎn)公共產(chǎn)品與服務，害怕制裁、物質利益、社會規(guī)范、權力獲取和資源依賴都是社會主體參與合作治理的關鍵驅動力。④Eva Hofmann, et al., "Preconditions of Voluntary Tax Compliance: Knowledge and Evaluation of Taxation, Norms, Fairness, and Motivation to Cooperate," Zeitschrift für Psychologie/Journal of Psychology, 2008, 216(4); Bram Verschuere, Joris De Corte, "The Impact of Public Resource Dependence on the Autonomy of NPOs in Their Strategic Decision Making," Nonprofi t and Voluntary Sector Quarterly, 2014, 43(2); Jordan Papp, et al., "Fear of Retaliation and Citizen Willingness to Cooperate with Police," Policing and Society, 2019, 29(6).民營化是合作治理的另一種形式，即政府引入企業(yè)、社會組織和個人等力量，采用委托授權、政府撤資與政府淡出等多種途徑，改進公共服務供給過程。⑤薩瓦斯著，周志忍譯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社, 2002年，第70-72頁。在民營化中，社會主體主要扮演了“交通橋梁”的角色，有效地將社會中的人力、物力和財力資源輸送到公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)中。①Shen Yongdong, "Turning Social Governance Advantages into Efficiency of Pandemic Prevention and Control: Experience of Government-Society Co-governance Based on NGO Participation in Pandemic Prevention and Control in Zhejiang Province," China Nonprofi t Review, 2021, 12(2).而且在民營化中，現(xiàn)有研究關注到政府如何與社會主體脫鉤，以賦予后者效率與靈活性的問題。②Jennifer M.Brinkerhoff, Derick W.Brinkerhoff, "Government-Nonprofi t Relations in Comparative Perspective: Evolution, Themes and New Directions," Public Administration and Development: The International Journal of Management Research and Practice, 2002, 22(1); Bram Verschuere, Joris De Corte, "The Impact of Public Resource Dependence on the Autonomy of NPOs in Their Strategic Decision Making," Nonprofi t and Voluntary Sector Quarterly, 2014, 43(2).后來，在公共管理現(xiàn)代化發(fā)展的新趨勢影響下，介于政府治理和自治理之間的復合性治理模式成為傳統(tǒng)合作治理范式關注的主流模式。③敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國行政管理》2014年第7期。與此類似的分析范式還包括在民主協(xié)商基礎上，政府與社會主體合作，共享資源與信息，通過集體行動解決公共問題的網(wǎng)絡化治理。④陳剩勇、于蘭蘭：《網(wǎng)絡化治理：一種新的公共治理模式》，《政治學研究》2012年第2期。

由于傳統(tǒng)合作治理范式關注的主要是政府公共事務，因此均以政府如何放松對社會主體的控制，為其提供發(fā)展空間，以幫助政府提供更優(yōu)質、更具響應性的公共產(chǎn)品與服務視角出發(fā)。而紛繁復雜的公共事務遠不止政府公共事務這一類型，還包括社會公共事務，社會治理也是國家治理的重要方面，隨著多元主體參與社會治理進程加快，合作治理日益成為一種主流的社會治理模式。繼傳統(tǒng)政府公共事務合作治理創(chuàng)新后，在社會保障領域也相繼出現(xiàn)合作治理趨勢，即通過構建社會保障共同體，廣泛吸引社會參與，提高公共產(chǎn)品與服務供給水平，加強社會保障體系建設。⑤吳香雪、楊宜勇：《社會保障多元主體責任踐行的路徑研究》，《中州學刊》2021年第2期。其中，慈善事業(yè)作為政府主導下社會保障體系的重要補充，如何有效實現(xiàn)合作治理業(yè)已成為社會各界普遍關注的問題。不過，慈善合作治理與傳統(tǒng)的政府公共事務合作治理不同，前者由于主要關注社會的、民間的公共事務，社會主體才是應然的主導者，政府的行為不再是傳統(tǒng)的行政管理，而是在靈活考慮效率和公平的同時，與社會主體互惠共利，創(chuàng)造公共價值。慈善合作治理構成了多尺度的政府與社會主體合作系統(tǒng)，政府的涉入更多在于推進社會主體自我解決社會問題，履行社會責任，需要在政府涉入與社會自主之間探尋微妙平衡，相較于傳統(tǒng)合作治理，更有必要關注合作中的復雜性政社關系對治理效果的影響。縱覽已有研究所揭示的社會公共事務合作治理實踐，實則也反映著一種政社之間不斷調節(jié)權力歸屬和關系結構的動態(tài)過程，是對政府推動社會自主治理本質屬性的映射。⑥Amihai Glazer, "Politics and the Choice of Durability," American Economic Review, 1989, 79(5); Lewis A.Coser, "The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda," Political Science Quarterly, 1993, 108(3).慈善事業(yè)作為調節(jié)社會財富、實現(xiàn)第三次分配的重要力量，在現(xiàn)今發(fā)展中自然也存在著向合作治理方向演進的趨勢，⑦胡小軍、朱健剛：《社區(qū)慈善資源的本土化——對中國社區(qū)基金會的多案例研究》，《學?！?017年第6期。表現(xiàn)出慈善領域的政府部門與社會主體充分運用協(xié)調、參與等機制，對政府、市場、社會、個人的利益訴求予以整合，以道德責任感為紐帶而打造出一種結構復雜、類型多樣的政社慈善共治格局。

不過，現(xiàn)有研究對于何為慈善合作治理討論較少，未能在政府與社會共同參與慈善治理的實踐中提煉出“慈善合作治理”這一慈善新概念。故此，本文立足慈善實踐，結合合作治理現(xiàn)象，賦予“慈善合作治理”以具體意涵，提出“慈善合作治理”是指在發(fā)展慈善事業(yè)、弘揚慈善文化和開展慈善活動過程中，以平等價值為基礎，多元治理主體如政府、企業(yè)、社會組織、個人等在自愿原則下以某一方為側重對社會公共事務進行治理的方式，確保不同治理主體形成治理共識，提升社會治理有效性，具有中國慈善事業(yè)發(fā)展特色的慈善現(xiàn)象。將該現(xiàn)象反映于慈善實踐中，則表現(xiàn)為在各類慈善機構或活動之中，治理主體不再依靠權力去直接作用于治理對象，而是基于特定的互惠性目標，自主開展合作，從而更好地滿足社會發(fā)展要求的一種慈善實踐模式。該范式相比于傳統(tǒng)合作治理中以政府治理為核心的范式，①王琬、詹開明：《社會力量助推醫(yī)保治理現(xiàn)代化研究》，《社會保障評論》2018年第1期。更能夠破解政府涉入與社會自主動態(tài)均衡的迷思，高效地將國家慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)劃落地，達成符合國家要求和百姓期待的慈善目標。

基于慈善合作治理概念，結合現(xiàn)有理論與現(xiàn)實實踐，深入剖析該現(xiàn)象，即會發(fā)現(xiàn)政府涉入慈善事業(yè)與社會主體合作之后，政社之間并非完全呈現(xiàn)出平等、主動、自愿的以某一方為側重進行社會公共事務的治理，反而會根據(jù)政府合作意愿和社會力量運營能力的不同，表現(xiàn)出差異化政社互動狀況，揭示了中國慈善合作治理中政社關系的復雜性。那么，立足政社關系復雜性思考，如何全面理解和系統(tǒng)優(yōu)化慈善合作治理中的政社關系自然成為了本文探討的核心命題。這關乎于中國慈善共治格局建設的可行性、穩(wěn)定性和持續(xù)性，對其探討也將利于在政社良性互動基礎上更好地推進中國慈善事業(yè)的優(yōu)化和發(fā)展。

二、分析框架與研究方法

（一）慈善合作治理的二維分析框架

在分析慈善合作治理中政社互動關系時，主要采取了“政府-社會”的二維分析視角。其中，“政府”一側是將政府視為行政權力的擁有者，觀察其在慈善合作治理過程中發(fā)揮出的支持、監(jiān)督和引導作用。與之相對，“社會”一側是將社會力量看作擁有專業(yè)能力的行動者，探究其在慈善合作治理過程中展現(xiàn)出的專業(yè)化運營能力以及更為關鍵的慈善行動目標、策略和規(guī)劃，由此構建復雜性政社關系的二維分析框架。如圖1所示，依據(jù)政府合作意愿與社會力量運營能力的不同，可將政社關系劃分為對抗性、回避性、退讓性和共贏性四類，分別對應于第四象限、第三象限、第二象限和第一象限。

圖1 慈善合作治理中政社關系的二維分析框架

進一步聚焦于各個象限本身，每一種政社關系類型又有著差異化的理論意涵。

第一，對抗性政社關系位于“政府合作意愿低-社會力量運營能力高”的第四象限，此時政社關系較差，合作狀況不理想。由于慈善合作治理目標是“共識凝聚”，當政府合作意愿還不高的時候，如果社會力量運營能力較強，過度追求自身利益最大化，以致忽視政府訴求，易招致政府不滿，最終在政社間形成對抗性關系，難以達成良好的政社合作狀況。

第二，回避性政社關系處在“政府合作意愿低-社會力量運營能力低”的第三象限，政社間可達成暫時合作，只不過持續(xù)性不強。在回避性政社關系中，政府為應對社會發(fā)展需求，在未充分衡量社會力量自身實力與慈善項目匹配性前提下，將其盲目吸納進來參與慈善合作治理，僅為完成上級下發(fā)的行政指標，對合作的社會力量如何運營不再過度干預，多持有放任自流態(tài)度。這種回避性政社關系產(chǎn)生的合作狀態(tài)短期收效明顯，不過若社會力量無法自我革新，那往后發(fā)展將每況愈下，相伴隨的矛盾問題也會愈積愈多。當這些矛盾問題積攢到某個臨界點時，將會導致政社合作無法持續(xù)，直至合作破裂。

第三，退讓性政社關系出現(xiàn)在“政府合作意愿高-社會力量運營能力低”的第二象限，在該狀況下政社間可以達成合作，只不過社會力量無法脫離政府獨立運作，合作效果較差。當以社會力量為主導進行治理時，鑒于社會力量自身運營能力不足，往往無法完全脫離政府支持，因而在公共產(chǎn)品與服務提供上偏向于依從政府意志，通過限縮自主性來迎合政府訴求，使得政府意志履行最大化。此時兩者關系會有短暫穩(wěn)定性，潛在仍存有一些觸發(fā)矛盾的隱患。

第四，共贏性政社關系屬于“政府合作意愿高-社會力量運營能力高”的第一象限，呈現(xiàn)出一種政社持續(xù)合作狀態(tài)且合作效果較好。在雙高的第一象限中，高合作意愿的政府除了給予資源支持外，也會提出較高的運營要求。相對地，具備高運營能力的社會力量形成了自身對于慈善事業(yè)發(fā)展的運營戰(zhàn)略，能夠妥善調整自身行動方式，在政府支持下高效達成其提出的運營目標，實現(xiàn)慈善領域中的政社共贏發(fā)展。

（二）案例研究：S市A區(qū)慈善超市的慈善合作治理實踐

慈善合作治理中政社關系類型的理論分析需要案例支撐?？紤]到慈善超市屬于慈善合作治理產(chǎn)物，加之S市A區(qū)慈善超市陸續(xù)推進合作治理改革，使之政社關系呈現(xiàn)狀況較為多樣和復雜，同時可在區(qū)域制度環(huán)境、文化、經(jīng)濟發(fā)展情況等因素較為一致條件下對四個案例進行分析比較，排除了環(huán)境因素的干擾，使研究能夠集中于對政社互動的關系討論層面，辨識街道層面與社會力量之間關系及其表現(xiàn)的差異性，故此選取S市A區(qū)作為本文的研究案例。官方對于中國慈善超市的界定是“承擔社區(qū)慈善款物接收、慈善義賣、困難群眾救助、志愿服務和慈善文化傳播等功能，發(fā)揮便民、利民的社區(qū)綜合服務共享平臺作用”。①上海人大：《上海市慈善條例》，上觀新聞網(wǎng)：https://www.jfdaily.com/sgh/detail?id=551183，2021年9月30日。非官方對于中國慈善超市的界定是“一類以社會公眾自愿無償?shù)木柚鸀榛A，并能夠借助超級市場管理和經(jīng)營模式為困難群體和居民提供物質幫扶、志愿服務和商品銷售服務的社會服務機構”。①張圣、徐家良：《政府慈善賦權何以走向有序?——探尋漸進之道》，《學習與實踐》2021年第3期。值得注意的是，慈善超市在世界各國的屬性具有差異性，可以作為慈善組織存在，也可以作為營利性企業(yè)經(jīng)營，我國的慈善超市與國外慈善超市的差異主要在于政府涉入慈善超市規(guī)劃、運營、評估全流程的程度較深，使其成為政社合作治理的典型產(chǎn)物。此外，在前期調研中，主要借助對S市A區(qū)慈善超市運營的評估契機，于2020年11月初至11月底對A區(qū)政府成員、街道人員、社會組織、企業(yè)、慈善超市評估與規(guī)劃編制機構等進行了深入訪談。立足不同主體反饋情況，綜合探究了慈善合作治理過程中各個環(huán)節(jié)操作，以及慈善超市運管方式、組織結構、功能發(fā)揮和公眾參與等諸多方面內容，同時收集了與S市慈善超市相關的法律法規(guī)、政府文件、新聞報道和微信公眾號等相關材料。在調研過程中遵循定性研究范式，以中立角色與受訪者進行接觸，客觀了解它們的實際情況，從而獲得對研究主題的整體理解。

三、實踐探究：不同象限的差異化政社關系

基于慈善合作治理的概念意涵及其二維分析框架，對應選取了S市A區(qū)四個不同慈善超市進行對比分析，進而在實踐中詮釋了不同象限的政社關系差異性。其中，T企業(yè)與街道政府形成的是第四象限的對抗性政社關系，F(xiàn)社會組織與街道政府之間則形成了偏向于第三象限的回避性政社關系，D企業(yè)與街道政府在互動中更多地反映了第二象限的退讓性政社關系，L企業(yè)與街道政府關系較接近第一象限的共贏性政社關系。通過對比，四類政社關系在互動過程和目標實現(xiàn)等方面差異明顯，同時印證了對抗性政社關系、回避性政社關系、退讓性政社關系與共贏性政社關系相比所存在的較大差距，這即為找尋重塑優(yōu)良政社關系實踐路徑提供了較為全面的依據(jù)和要求。

（一）第四象限：T企業(yè)與街道政府對抗性政社關系

A區(qū)某些街道的政府曾考慮過引進T企業(yè)作為合作伙伴運作慈善超市，因為單憑街道政府的力量，難以充分創(chuàng)新超市的銷售形式、宣傳形式，更難以匯集社會資源，推進慈善超市的自主運營。與此同時，T企業(yè)在S市其他區(qū)負責運營的慈善超市取得了較好經(jīng)營效果，有引進價值，因而提出了與T企業(yè)合作的基本構想。

“各個區(qū)，各個街道情況不一樣，市里面好做一些。我們人員比較少，地理位置比較偏僻，如果我們也做超市的話，能力是沒有的，T企業(yè)是有這個能力。我們社會效益比較好，經(jīng)濟效益不行。”（20180509ZHY訪談）

在政社接觸洽談的階段，預想與T企業(yè)合作的A區(qū)街道政府發(fā)現(xiàn)，T企業(yè)雖然在其他區(qū)運營慈善超市日營業(yè)額表現(xiàn)優(yōu)異，但自主意識較強，不愿意聽從街道政府安排的慈善規(guī)劃，在款物募集、困難群體救助、慈善文化傳播、志愿服務、商品銷售和便民服務等多元功能的具體做法上抗拒A區(qū)標準化指標任務。因此，這些街道政府在了解到T企業(yè)想法后，與T企業(yè)合作的意愿也變得非常低，最終街道沒有引進T企業(yè)作為長期合作伙伴運營慈善超市。

單從政府一方或是社會力量一方來看，街道政府與T企業(yè)對慈善超市的建設訴求都充分代表了各自利益導向，符合了行政組織與社會力量的屬性與運作邏輯，不過鑒于慈善超市運營理念差異，博弈中又不可予以調和，使得政社合作難以進一步達成。這也說明，政社之間需要在各自協(xié)商中構成統(tǒng)一價值認同，否則很難建立合作關系，更難談及聯(lián)合發(fā)展問題。

（二）第三象限：F社會組織與街道政府回避性政社關系

J街道政府于2019年10月成立慈善超市，委托F社會組織運營管理，以達成慈善超市合作治理改革目標。在完成目標任務后，J街道政府表面上較為支持慈善超市運營，實際上對F社會組織場地與人員支持非常小，整體合作非常被動。具體而言，在場地支持方面，街道政府提供的營業(yè)場所位于某社會服務機構內部，小區(qū)居民到該慈善超市購買商品極為不便，不利于吸引顧客，影響到了超市盈利能力，也限制了超市的慈善公益輻射范圍。在人員支持方面，街道政府雖然派出了一名工作人員協(xié)助F社會組織開展慈善活動，但這名工作人員并不懂得超市經(jīng)營之道，無法將慈善活動融合到超市日常運營上來，難以真正幫助第三方實現(xiàn)慈善與商業(yè)相結合。同時，F(xiàn)社會組織本身也并不擅長于商業(yè)運營，缺乏獨立進貨能力，所售商品均為企業(yè)或居民捐贈所得，多數(shù)商品均為滯銷品，因此J慈善超市基本沒有運營收入。

“我們主要是物資緊缺，也沒有非常好的貨品。來買東西的人大部分是那種低收入的人群，退休的人比較多，而且現(xiàn)在人家物質條件都上去了，很多人都看不上這些商品?！保?0201112JCL訪談）

J街道政府與F社會組織合作的慈善超市形成了較為明顯的回避性政社關系。一方面，街道政府方在實現(xiàn)本街道慈善超市建設指標以后，暫且沒有了進一步推進其運營的意向，在支持慈善超市發(fā)展上較為怠慢；另一方面，F(xiàn)社會組織本身就傾向于慈善功能發(fā)揮，缺乏必要的商業(yè)運營能力，此外考慮到自身話語權較小，也缺少主動跟政府提出改善運營方案的意識和積極性，遵從街道政府意見勉強維持慈善超市運營成為了F社會組織的運營策略選擇。由此可見，在回避性政社關系中，無論是街道政府還是F社會組織，都沒有在關于慈善超市商業(yè)運營效果和慈善治理效能上投入足夠精力。盡管這種關系形式可以有效回避慈善運營中不必要的矛盾沖突，建立較為緩和的政社互動。不過，回避性政社關系在對待慈善超市運營一事上較為消極，極大地制約了慈善超市功能發(fā)揮，更難達到依憑慈善超市推進慈善事業(yè)發(fā)展的理想效果。

（三）第二象限：D企業(yè)與街道政府退讓性政社關系

Z街道政府于2016年9月成立了慈善超市，委托D企業(yè)負責運營。與J街道政府的慈善超市相比，該慈善超市無論是在選址還是場地大小方面，獲得街道政府支持的力度都更大，客觀條件都更為優(yōu)越。

“我們租金是免費的，現(xiàn)在是電費也是免費的，水費也是免的，政府給的支持力度還是蠻大的，所以說政府能支持的都很支持?！保?0201113XZ訪談）

Z街道政府一直有拓展慈善超市經(jīng)營范圍的運營安排，認為慈善超市經(jīng)營活動不僅僅停留在超市里面，還應深入小區(qū)，開展綜合義賣、便民服務和慈善文化宣傳等經(jīng)常性活動，以期提升慈善超市影響力，擴大居民參與，增強慈善超市在款物募集上的實際效果，進一步提高慈善超市的慈善效益。受到一個積極主動的街道政府影響，D企業(yè)一直很重視慈善超市的慈善功能。例如，D企業(yè)密切關注于老年人關愛服務，開展了消費券發(fā)放、結對走訪等活動，活動所需物資全部由慈善超市提供，發(fā)揮了較好的慈善效果。

然而，在這個過程中，D企業(yè)忽視了如何保有較強的超市運營能力。直至2020年2月到9月，慈善超市囿于經(jīng)營窘迫，持續(xù)虧損，引起了街道政府不滿，故將經(jīng)營者D企業(yè)更換。在街道政府與D企業(yè)合作過程中，D企業(yè)充分實踐著政府要求，成為了政府幫手，雙方看似在進行密切互動，但其背后存在著D企業(yè)因不斷向街道政府退讓，以至失去運營規(guī)劃和自主性并最終失敗的演進過程。

實踐中的退讓性政社關系不同于回避性政社關系，它們最大的區(qū)別在于回避性政社關系中雙方傾向于擱置問題，對于慈善超市運營問題選擇不回應，而退讓性政社關系中社會力量傾向于滿足政府行政訴求犧牲自己運營自主性方式以維持運作，街道政府相對地也會給予其發(fā)展更大運營支持。在Z街道政府的慈善超市案例中，街道政府不僅為慈善超市的運作提供了優(yōu)良的選址與較為充裕的場地，還幫助其與大量企業(yè)、社會組織建立了聯(lián)系進行籌款活動，但是由于D企業(yè)一直滿足于聽從Z街道政府的指導，缺乏商業(yè)運營的自主意識，在戰(zhàn)略規(guī)劃、市場拓展與供應鏈管理上出現(xiàn)了疏漏，導致慈善超市沒有很好發(fā)揮造血功能，也沒有實現(xiàn)慈善超市內部革新，最終招致了政社合作破裂的局面。

（四）第一象限：L企業(yè)與街道政府共贏性政社關系

誠然，S市A區(qū)部分街道政府已經(jīng)覺察到對抗性、回避性和退讓性政社關系的危害性，嘗試改進了原有的慈善民營化策略，使得政社間形成了一種較為理想的共贏性關系，具體以Q街道政府的慈善超市為例。Q街道政府的慈善超市成立于2005年8月，自2019年8月起委托L企業(yè)負責運營至今，運營期間Q街道政府還安排社區(qū)事務受理中心密切介入到慈善超市的各項工作中，協(xié)助L企業(yè)快速了解地區(qū)狀況、有效制定運營規(guī)劃，以及盡最大可能造血并滿足區(qū)域內的慈善發(fā)展需求。

Q街道政府密切關注慈善超市發(fā)展，為L企業(yè)運營慈善超市配備了一定的輔助人員，同時以定額慈善捐款代替其房租，還借助街道政府網(wǎng)絡平臺賦予了慈善超市服務延伸能力。此外，政府還借助區(qū)域化黨建成員單位服務協(xié)同優(yōu)勢，助力L企業(yè)運營慈善超市，幫助其拓展慈善超市服務，不斷適應附近居民需求。相對地，L企業(yè)也積極配合街道政府。在志愿服務方面，建立了規(guī)?；驹刚哧犖椋粘⑴c人數(shù)在20人以上，通過資金支持和上門走訪兩種形式積極投身困難群眾幫扶。在慈善捐贈方面，2020年度向“弱有所扶”慈善專項基金捐贈十一萬元，捐贈額位于A區(qū)慈善超市之首，形成對A區(qū)“弱有所扶”工作開展的有效補充，發(fā)揮著重要的慈善功能。

L企業(yè)受委托運營慈善超市以后，除了重視慈善功能發(fā)揮，還通過開展形式多樣商品銷售活動提高自身造血能力。除在店內進行商品銷售之外，L企業(yè)積極與周邊居民小區(qū)開展聯(lián)動合作，每天上午會在所在地輻射范圍內選擇一個居民小區(qū)搭建社區(qū)“微菜場”，銷售新鮮蔬菜、肉類、半成品食物等群眾喜愛的商品，每次“微菜場”的銷售額可達到近萬元。2020年至今，L企業(yè)已在九個小區(qū)開展過“微菜場”活動，其中七個小區(qū)已經(jīng)形成較為固定的舉辦周期。這一形式不僅方便居民區(qū)內群眾日常生活，還使慈善超市收入得到顯著增加。這一創(chuàng)新運營形式突破了原先慈善超市場地的限制，擴大了顧客群體，增加收入的同時擴大了便民服務的覆蓋范圍，展示了L企業(yè)創(chuàng)新的運營思路和營銷手段。

“不能只守在店里，要到一線最需要你的地方去，要走出去。在這個店里隨便賣什么都賣不出去，因為我們和其他商店沒有區(qū)別，只有深入一線，解決了老人的實際問題，我們才有特色。”（20201111HQZ訪談）

L企業(yè)本身具備運營好一個超市的能力，街道政府也擁有較高進一步推進慈善合作治理的意愿。在這樣的背景下，考慮到L企業(yè)與政府配合度高，慈善功能發(fā)揮較好，其創(chuàng)新化商業(yè)運作并不會給自身帶來背離慈善的風險，反而更利于提供便民服務。因此，街道政府給予了L企業(yè)一定創(chuàng)新空間，讓L企業(yè)可以自主決定慈善超市運營方向，采取更為優(yōu)異的運營策略達成慈善和商業(yè)雙重價值。

四、優(yōu)化路徑：慈善合作治理中政社關系的制度重塑

政社互動由對抗性政社關系、回避性政社關系、退讓性政社關系走向共贏性政社關系儼然成為慈善合作治理改良的難題。因而，提出從價值認同、漸進賦權、調適制衡的制度手段予以解決，從不同角度詮釋慈善合作治理中政社關系的制度重塑優(yōu)化路徑，以期將政社關系從難以或暫時合作狀態(tài)轉化為持續(xù)合作狀態(tài)，協(xié)同推進慈善事業(yè)發(fā)展。

（一）構建多重制度邏輯基礎上的價值認同

慈善合作治理實則是預想將慈善公共性的找回，畢竟公共性缺失是當前中國慈善領域突出問題之一，①李友梅等：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期；康曉光：《古典儒家慈善文化體系概說》，《社會保障評論》2018年第4期；慈善事業(yè)發(fā)展的“圈子化”傾向明顯，②陳凌、陳華麗：《家族涉入、社會情感財富與企業(yè)慈善捐贈行為——基于全國私營企業(yè)調查的實證研究》，《管理世界》2014年第8期；張奇林、宋心璐：《中國政府社會救助支出對民間慈善捐贈的擠出效應》，《社會保障評論》2018年第4期。治理問題僅限少數(shù)主管機關和慈善組織投入其中，與其他社會部門尤其是公眾關系較為疏遠，與國家打造共建共享共治社會治理格局期望不符。在慈善合作治理的過程中，我國由政府包攬社會公共事務的總體性社會逐步向政府、市場和社會力量在各自領域共治共建共享轉變，一種自發(fā)形成的社會自發(fā)秩序調節(jié)機制不斷生成。慈善合作治理契合公共產(chǎn)品和服務的公共性價值追求，進而成為現(xiàn)代慈善治理中找回社會公共性的一種改革手段。在慈善超市的建設過程中，政府的簡政放權、社會力量的賦權增能、政府對社會的嚴格監(jiān)督三者只有在共同的價值認同中才能實現(xiàn)兩方或多方受益的共贏目標。

在F社會組織與街道政府合作的案例中可以發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)社會組織與街道政府均缺乏對慈善超市公共性的認同，沒有意識到慈善超市的發(fā)展需要在慈善功能和造血功能上邁出步伐，這就導致他們無法進一步投入精力合力打造慈善超市。因此，應該大力推動慈善文化與慈善教育發(fā)展，使政府與社會浸潤于“大慈善”理念之中，形成慈善共同體，以此強化對慈善超市以商業(yè)化運作手段實現(xiàn)自我造血，發(fā)揮慈善治理效能的理念認同，從而促使政社雙方面對慈善超市發(fā)展問題作出有效的回應，不在慈善與商業(yè)發(fā)展上進行“鐘擺式”徘徊，也不擱置問題，推動慈善超市慈善功能和造血功能的共同增強。

（二）漸進式賦予社會自主行動權責

慈善合作治理中政府通過一系列措施賦權社會力量，促使社會力量成長，使其能夠滿足社會需求，與政府合作完成慈善治理任務。盡管過往在慈善合作治理改革中，政府提升了與社會力量的合作意愿，但是由于政府在慈善合作治理過程中屬于問責對象，承擔了較大風險。為了防止出現(xiàn)慈善合作治理失范現(xiàn)象，政府在賦權問題上持觀望態(tài)度，與社會力量合作十分慎重。對此，為減輕政府合作顧慮，提高政府合作意愿，強化政社互信和實踐互動，可采取漸進方式實現(xiàn)有序賦權，逐步打造較為良好的政社共治格局。①張圣、徐家良：《政府慈善賦權何以走向有序？——探尋漸進之道》，《學習與實踐》2021年第3期。

具體而言，政府尋找社會力量合作應根據(jù)社會力量自身實力，賦予其一定自主空間，同時配以較為科學有序的賦權機制，逐步放權，并給與一定的發(fā)展支持。當社會力量得到發(fā)展，具備有較高素養(yǎng)的人力資源和經(jīng)營資源的時候，街道政府可從主導慈善超市運營轉向主要對慈善超市的運營目標提出要求，讓社會力量在具體運行過程上獨立決策，以此建立良好的政社合作發(fā)展模式。直到社會力量具備較強運營能力時，能夠在貨源把控、營銷規(guī)劃、客戶維護等造血流程上形成自身競爭力，相對地街道政府可最終將慈善超市移交給社會，交由社會力量全權負責運營，政府只需要承擔監(jiān)管職能即可。L企業(yè)與街道政府合作的案例顯示，在合作之初，政府通過配備輔助運營人員的方式為慈善超市的運營把關，在此過程中，觀察到L企業(yè)不僅積極支持政府工作，還具有自我創(chuàng)新能力，能夠通過“微菜場”的形式開展便民服務，提升慈善超市社會影響力。因此，政府進一步放寬對L企業(yè)的把控，賦予其自主創(chuàng)新權力，還還借助街道政府網(wǎng)絡平臺以及區(qū)域化黨建成員單位服務協(xié)同優(yōu)勢，助力L企業(yè)運營慈善超市，使其進一步通過自主行動，發(fā)揮慈善功能。這也預示著慈善合作治理存在著以政府、社會組織、企業(yè)、個人的任何一方為主導的可能，如此一來慈善治理也即從真正意義上形成了多元主體參與、互動溝通的橫向權力網(wǎng)絡。

（三）調適性制衡政社差異化結果選擇

在慈善合作治理改革的過程中，政府合作意愿和社會力量運營能力往往是根據(jù)互動進程而變化發(fā)展的，因此需要采用調適性的制衡方式平衡政社關系，②郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017年第3期。推動其向共贏性政社關系演化。以慈善超市為例，慈善超市的建設需要經(jīng)歷培育期、發(fā)展期、成熟期和獨立期。③每一個新的慈善超市項目都需要階段性市場培育期，尤其是對于市場尚未成熟的消費區(qū)域，市場培育期會更長。通常慈善超市項目會經(jīng)歷培育期、發(fā)展期、成熟期與獨立期。培育期是指政府提供主要人財物支持，引入社會力量。發(fā)展期是指政府提供主要發(fā)展方向支持，引導社會力量。成熟期是指政府提供主要政策方針，規(guī)范與促進社會力量。獨立期是指政府提供主要監(jiān)督指引，依憑社會力量獨立發(fā)展。在慈善超市的培育期，政府不僅要提供人財物方面的支持，還要深度參與到慈善超市的運營，提供一定的運作指導，社會力量則在此階段快速學習相關技能，熟悉政府需求，增強自身的運作能力。在慈善超市的發(fā)展期，政府依然保持主動合作的姿態(tài)，但更多關注的是慈善超市發(fā)展方向，具體運作由成長了的社會力量負責。在慈善超市的成熟期，政府的主動合作體現(xiàn)為關注慈善超市的規(guī)范運作，社會力量把控慈善超市的戰(zhàn)略規(guī)劃。而在慈善超市的獨立期，社會力量完全成為了政府的合作伙伴，共同商討慈善超市發(fā)展目標，政府在人財物方面的支持可以完全退出，社會力量已經(jīng)能夠實現(xiàn)自我造血。

D企業(yè)與街道政府的互動過程顯示，有一部分社會力量在短時間內運營能力難以實現(xiàn)增長，且考慮到在慈善超市處于新生階段，在未來拓展過程中，慈善超市社會合作方很可能需要較長時間培育才能成熟。因此，面對弱小的社會力量，政府應當承擔起調適角色，制衡政府強、社會弱而導致的慈善超市創(chuàng)新性缺乏問題。調適手段包括和社會力量建立起對話機制，在運營指標上增強對造血能力的強調以及創(chuàng)新行政任務實現(xiàn)的方式等。

五、結語與討論

通過對慈善合作治理中復雜性政社關系分析，可以看出政社關系在慈善合作治理改革中可依據(jù)政府合作意愿與社會力量運營能力高低分為對抗性、回避性、退讓性和共贏性四類政社關系。為了重塑政社關系，引導其往共贏性方向發(fā)展，需要構建價值認同，并在漸進式賦權和調適性制衡基礎上，促使政社關系由零和博弈走向協(xié)同合作，真正體現(xiàn)慈善超市“政府搭臺、各方參與、民間運作、困難人員得益”運作模式。

聚焦本研究，反映出的理論貢獻主要體現(xiàn)在兩個方面。其一，慈善合作治理概念的提出，拓展了合作治理理論的解釋力，詮釋了慈善領域政社合作新現(xiàn)象。傳統(tǒng)的合作治理分析范式聚焦于政府公共事務，認為政府是合作治理的主導者，社會力量的自治理始終是圍繞著政府治理為中心展開，①Sara J.S.Nikolic, et al., "Nonprofi t Organizations in Environmental Management: A Comparative Analysis of Government Impacts," Journal of Public Administration Research and Theory, 2008, 18(3).但是這種范式不能很好的解釋慈善領域的合作治理。因為慈善本身具有民間性，天然是社會的事務，因此慈善合作治理中存在著政府涉入與社會自主動態(tài)均衡的微妙調適，需要一種新的以社會公共事務為分析中心的范式。慈善合作治理概念梳理清楚了政府如何通過調適性涉入，推動社會力量自主性增加、能力建設增強，最終實現(xiàn)自我解決社會問題的應然狀態(tài)，具備不同于傳統(tǒng)合作治理范式的特點。其二，構建了慈善合作治理中復雜政社關系研究視角。傳統(tǒng)政社關系研究較為關注單一類型政社互動，然而慈善合作治理中二維分析框架則構建了政社四種互動類型狀態(tài)，從政府合作意愿和社會力量運營能力雙重角度尋找復雜性政社關系呈現(xiàn)的差異性形態(tài)，為復雜性政社關系研究開辟了新的研究視角。

不過，嘗試解釋慈善合作治理改革現(xiàn)象，所得結論對分析單位也有一定情境要求。本研究僅針對一個區(qū)的慈善超市案例進行了剖析，還可能存在結論適用性有限的問題。此外，由于慈善合作治理這一概念目前在內地學界尚未發(fā)展成熟，其理論邊界還需要進一步探索。

最后，值得說明的是，中國的慈善合作治理實踐實際上重心在“慈善”，不在于“合作治理”本身。合作治理是形式，慈善才是最終目的，慈善合作治理正是借用了合作治理的理論，說明政府何以實現(xiàn)與社會主體的合作，推動對社會公共事務的治理，改善并提高慈善事業(yè)的水平和質量。同時，針對某些社會主體應在慈善事業(yè)中承擔而又未被政府轉移的功能，政府及時賦權給社會，以此擴大社會活動范圍。值得注意的是，慈善合作治理由于受到慈善事業(yè)本身性質的影響，在強調社會力量的專業(yè)能力的同時更要強調公共責任與公正性。以慈善超市為例，社會力量的運營能力是為了社會責任與公共利益服務，其運營首要關心的不應是利潤的取得，而是公共服務是否滿足社會公正性的期待與社會正外部性。與此同時，慈善合作治理要顧及那些次要利益相關者，因為慈善合作治理的起源正是為了解決多元文化社會中大多數(shù)人難以有效參與社會政策和公共治理過程中的問題。因此，需要杜絕慈善合作治理中僅重視公共治理執(zhí)行而忽視協(xié)商過程的現(xiàn)象，形成廣泛共識，真正讓慈善成果惠及全民，最終則會更好地通過發(fā)展慈善事業(yè)，積極踐行第三次分配政策導向，以至實現(xiàn)共同富裕的偉大目標。