第四次工業革命背景下中國工傷保險制度的重構與發展

喬慶梅

第四次工業革命中人工智能技術和虛擬現實技術的應用以及互聯網經濟的發展，急劇促進了經濟結構和產業結構的調整，帶來了職業結構的變化。傳統工業行業對勞動力的吸引力減弱，越來越多的勞動者轉向以互聯網+為主的新興行業，進而帶來了就業方式、就業形態的改變。靈活就業方式越來越多地成為勞動者的主動選擇，勞動者的工作時間、工作空間、工作方式和工作內容變得更加靈活，勞動者所服務的用工主體也由單一主體變為多主體、甚至無用工主體。工傷保險作為化解勞動者職業風險的制度措施，在變化了的就業形態、職業風險以及勞動關系中，面臨巨大的挑戰，迫切需要變革與重構，以適應新形勢的需要。

一、第四次工業革命對現行工傷保險制度的深刻影響

工傷保險與工業革命有著天然的聯系。第一次工業革命使勞動者由手工業者、封建農奴變成了產業工人而面臨著機器生產帶來的職業傷害，促成了工傷保險制度的誕生；第二次、第三次工業革命中誕生的信息技術、生物技術及運用，帶來了新的職業危害因素，使工傷保險應對的職業風險范圍大大擴張。與前三次工業革命相比，第四次工業革命則帶來了更多的經濟運作方式的變革，經濟結構、職業結構、用工方式被改變，對工傷保險制度也提出了全面的挑戰。

(一)打破了以勞動關系為紐帶的工傷保險制度基礎

工傷保險制度建立之初，是以從事機器大生產并與用人單位存在雇傭勞動關系的產業工人為保障對象的，之后逐步擴展到了無雇傭勞動關系的非正規就業者、自雇勞動者、農業工人、農場主及其家人等。我國的工傷保險制度始建于1951年《中華人民共和國勞動保險條例》規范的勞動保險制度。社會化的工傷保險制度則始于1989年海南和遼寧的試點。1996年勞動部頒布《企業職工工傷保險試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）使工傷保險制度有了基本依據。2004年國務院頒布《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》），制度基本定型。2010年《中華人民共和國社會保險法》，設置專章對工傷保險制度進行了規制；同年國務院對《工傷保險條例》進行了修訂，2017年再次做了有限修訂。在此發展進程中，我國的工傷保險始終都是以具備勞動關系的勞動者為參保對象的。

然而，第四次工業革命帶來的數字經濟的發展和互聯網的廣泛應用，使職業結構與就業形態發生了巨大變化，傳統意義上的單一勞動關系不再具有普適性，互聯網+創造的多種新業態使靈活就業隊伍不斷壯大。目前，我國包括個體經營、非全日制以及新就業形態等在內的靈活就業者已達2億多人。①新華網：《社保有門檻、工傷無保障、勞動關系難認定，靈活就業三大痛點怎么破》，網址：http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-09/14/c_1126488535.htm，2020年9月14日。根據《中國靈活用工發展報告》（2022）》，2021年，全國有61.14%的企業使用靈活用工；在使用靈活用工的企業中，靈活用工人數平均占企業用工總人數的25.34%。②楊偉國等：《中國靈活用工發展報告（2022）》，社會科學文獻出版社，2021年，第14頁。在此背景下，如果工傷保險制度繼續堅持以勞動關系為參保要件，勢必將大量面臨嚴重職業風險的靈活就業勞動者排除在保障范圍之外，違背了保障勞動者權益的建制初衷。種種現象表明，現行工傷保險制度賴以依托的傳統勞動關系已經發生動搖，如果不能突破勞動關系的束縛，越來越多的勞動者將被排斥在工傷保險制度之外。

（二）打破了現行工傷保險承保的風險基礎

職業風險是工傷保險存在的基礎。職業危害因素和職業風險的表現形式隨著經濟結構調整、生產方式變化而處于不斷的變化之中。前三次工業革命帶來的機器大生產、電氣化生產、生物技術等將勞動者暴露于有形的職業風險中，諸如物理的、化學的、生物的以及環境的等各種可見的危害因素造成的機械傷害、塵肺、金屬中毒等顯性職業傷害是工傷保險承保的主要風險與傷害形式。在第四次工業革命中數字經濟、信息經濟迅速發展的條件下，越來越多無形的、非顯性的職業風險和職業傷害成為勞動者健康的嚴重威脅。世界衛生組織和國際勞工組織的相關研究發現，長時間工作越來越成為危害勞動者安全和健康的因素。2016年，全球由于長時間工作造成的死于中風和缺血性心臟病的人數比2000年增加了29%，其中，死于心臟病的人數增加了42%、死于中風的人數增加了19%。③世界衛生組織、國際勞工組織：《長時間工作使死于心臟病和中風的人數增加》，國際勞動組織官網：https://www.who.int/zh/news/item/17-05-2021-long-working-hours-increasi，2021年5月17日。自動化、機器人技術的應用使傳統的體力勞動者不得不轉變為腦力勞動者或類腦力勞動者，諸如人機工程學問題、長期用眼導致的視力損傷、頸肩疲勞以及職業角色轉換和不斷學習的壓力導致的心理緊張、精神焦慮，已成為工作中最常見的危害因素。有研究表明，臨床抑郁癥已成為當今職場普遍存在的問題，工作場所中每20人中就有一人患臨床抑郁癥，每年造成高達20億個工作日損失。④［美］大衛 L.格奇（David L.Goetsch）著，楊自華等譯：《職業安全與健康全解》，機械工業出版社，2015年8月第1版，第39頁。同時，靈活就業者工作場所、工作環境的非固定性、非穩定性特征，使他們面臨的職業風險因素更加復雜。傳統就業形式下特定行業面臨的諸如極端天氣、高溫高寒、噪聲、交通事故、摔倒、機械事故、工作場所暴力等職業傷害和新就業形態下的過度疲勞、精神緊張、心理壓力以及其他形式的傷害匯集成一體，作用于靈活就業者，大大增加了職業傷害發生幾率和危害性。可見，第四次工業革命帶來的生產方式變化以及由此產生的職業風險和職業傷害，已突破了現行工傷保險保障的職業風險范疇，新的職業風險因素對工傷保險制度提出了巨大的挑戰。

（三）打破了現行工傷保險制度下的工傷邊界

在現行工傷保險語境下，工傷以“三工”原則為判定依據，即勞動者受傷是否屬于工傷，要看是否屬于“工作時間和工作場所內,因工作原因受到事故傷害”。隨著互聯網技術和數字經濟的發展，遠程辦公、在線作業、靈活用工使勞動者的工作時間、工作空間突破了原來意義上的工作時間和工作場所的邊界，導致職業風險在更大范圍的時空內擴張，依靠傳統條件下的“三工”原則常常無法做出合理的判定。近年出現的典型案例均已表明工傷的邊界亟待調整。如2021年6月黑龍江省大慶市自然資源局職工柴某居家辦公期間被殺害、經法院審理被認定為工傷，①光明網：《女子居家辦公遇害未被認定工傷 人社局已重新作出認定》，網址：https://legal.gmw.cn/2021-08/17/content_35087055.htm，2020年8月17日。說明遠程辦公、在線作業使勞動者的工作突破了傳統意義上的“工作場所”范圍，發生職業傷害的空間不再局限于現行工傷保險制度規定的工作場所范圍內。再如，2021年1月湖北仙桃外賣小哥杜某送外賣過程中與小區保安發生沖突被毆打致死事件，②鳳凰網：《外賣員被保安活活打死！出事前還憧憬這個月能掙1萬元！》，網址：https://tech.ifeng.com/c/82mxjoOzZDs，2021年1月5日。因其工作時間和空間的變化性而并非屬于現行工傷保險制度界定的“工作時間和工作場所內”，但確是典型的。還有屢屢見諸媒體的外賣小哥送餐過程中因交通事故致死致傷事件，既不屬于現行工傷保險制度界定的通勤事故，也不屬于“工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害”，但卻同樣屬于典型的職業傷害。可見，傳統意義上的工傷邊界已經因生產方式、職業形態以及職業風險的改變而被打破，工傷保險制度也需要打破傳統的群體邊界、職能邊界。

綜上可見，第四次工業革命帶來的生產方式與就業形態的深刻變化，使職業風險發生了巨大的變化，對現行工傷保險制度提出了重大挑戰。

二、現行工傷保險制度的時代不適應性

改革開放以來，我國工傷保險制度取得了一定的成就，覆蓋人增加；基金收支規模擴大；待遇調整機制初步確立，工傷預防和康復初步探索。但總體而言，現行工傷保險制度對化解新經濟形態、新業態下的職業風險越來越不適應。

（一）勞動關系的參保限制使越來越多的高風險勞動者被排除在制度之外

工傷保險為應對工作傷害風險而建，目標是為受工傷的勞動者提供必要的經濟和服務保障。風險普遍性決定了職業傷害的普遍性，決定了勞動者對工傷保障的天然需求。尤其在社會保障公平性越來越高和共同富裕時代背景下，工傷保險理應覆蓋所有勞動者；不論勞動者工作性質、工作形態、工作領域或行業如何，其職業傷害風險均應得到有效保障。但現實表明，目前我國工傷保險全口徑覆蓋率僅約30%左右（如圖1）。①此處覆蓋率是指全口徑就業人口工傷保險制度的覆蓋率，即參保人數與就業人口數的比值。根據國際工傷保險的發展歷程和經驗，勞動者全覆蓋是制度發展的必然選擇。典型國家如德國，2018年底，德國8300萬人口中8170萬為工傷保險制度覆蓋；日本從1947年開始建立勞動災害保險體系，到1975年幾乎所有行業勞動者均覆蓋在工傷保險制度中；韓國1964年建立了工傷保險制度，1991年將包括農、林、漁業、狩獵業等小型商業、不動產及事業服務業、個人服務業的勞動者納入到工傷保險制度保障之內。

圖1揭示出工傷保險覆蓋率如此之低，是因為大量新業態勞動者、其他靈活就業者、超齡勞動者以及建筑業、交通運輸業等傳統高風險行業的非勞動關系勞動者均處于工傷保障真空地帶。②根據國家衛健委2022年5月9日發布的對采礦業、制造業以及電力、燃氣及水的生產和供應業的調查，受調查企業中的勞動者接害率高達39.36%，這與工傷保險30%左右的全口徑覆蓋率形成了鮮明的對比；從現有工傷保險覆蓋對象看，諸如銀行金融、公共行政等低風險行業幾乎實現了全覆蓋，而越是高風險行業越未被覆蓋其中。這形成了與工傷保險制度目標嚴重相悖的現象，即越是高風險勞動者，越被排斥在制度之外；越迫切需要保障的勞動者，越得不到相應的保障，充分反映了現行工傷保險制度的時代不適應性，客觀上形成了對擴大工傷保險覆蓋面的倒逼機制。

圖1 我國工傷保險覆蓋面發展統計圖

（二）工傷保險制度內部結構失衡無法有效化解日益復雜的工傷風險

工傷保險制度的預防、康復和賠償三大功能，存在嚴重的發展失衡，使我國工傷保險制度越來越無法有效化解日益擴張的職業風險以及由此導致的社會風險。尤其是在互聯網經濟快速發展、靈活就業隊伍不斷壯大的背景下，以工傷賠償為主的制度建構大大削弱了現行制度效果。眾所周知，工傷保險制度建立之初首先要解決工傷勞動者的收入損失補償問題，但隨著制度發展，工傷預防和工傷康復已成為更重要的制度目標，通過預防使勞動者免受工傷、通過康復使勞動者從傷病回歸健康。但是，當前我國工傷保險制度幾乎只有工傷賠償功能。雖然工傷預防工作已經開始推廣，但由于安全生產管理、職業健康監督和工傷保險之間沒有良好的互動和協作，沒有形成系統化、長期化和動態化的職業安全健康管理體系，實質性的工傷預防效果無法保證，①本質上講，安全生產管理和職業健康監督均可對工傷和職業病預防起關鍵性的作用，是工傷預防工作的組成部分，故我國的工傷預防從新中國成立初期的勞動保險制度就已經開始，且一直未停止。現人社部門組織的工傷預防與以往工傷預防工作的不同之處在于，它由工傷保險制度提供資金支持、由工傷保險管理部門主導和組織實施。從這一意義上講，我國工傷預防可以界定為廣義工傷預防和狹義工傷預防兩個概念，前者包括安全生產管理、職業健康監督和由《工傷預防費使用管理暫行辦法》規定、由人社部門主導實施的工傷預防培訓和宣傳等所有為預防職業傷害而實施的工作，后者則僅指按照《工傷預防費使用管理暫行辦法》規定、由人社部門主導和組織實施的工傷預防培訓和宣傳工作。加之前期深入研究與統一規劃不足，無法形成工傷預防的長效機制。如工傷培訓，培訓什么、如何培訓、培訓誰、誰來培訓等基本問題都未得到解決。據統計，2019年全國工傷預防費支出僅2.4億元，僅占當年工傷保險基金支出的0.2%；全國有5個省份無任何工傷預防基金支出。②陳剛主編：《中國工傷保險發展報告（2004—2020）》，中國勞動社會保障出版社，2021年，第61頁。如果按照當年工傷保險參保人數25478萬人計，③中華人民共和國人力資源和社會保障部：《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。平均分攤到每位參保者身上的工傷預防費不足1元，足見工傷預防之薄弱。

再說工傷康復。我國工傷康復迄今并未取得實質性進展，全國每年工傷認定達百萬以上，接受工傷康復的只有幾萬人次。據統計，2016年，全國認定和視同工傷104萬人，評定傷殘等級53.5萬人，但享受工傷康復待遇的僅5.1萬人次，支付康復待遇僅7億元，用于工傷康復和工傷預防的全部資金占基金支出不足3%。2019年，全國認定和視同工傷113.3萬人，評定傷殘等級60.7萬人，④中華人民共和國人力資源和社會保障部：《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。但享受工傷康復待遇的人次數不但未隨時間推移增加，反而還下降了，同年工傷康復僅僅3.7萬人次，支出康復基金僅6.5億元。2019年，全國康復1000人次以上的省份僅有11個，其余省份工傷康復均不足千人次。⑤陳剛主編：《中國工傷保險發展報告（2004—2020）》，中國勞動社會保障出版社，2021年，第131頁。此外，現有資源有效利用不足也是工傷康復中存在的突出問題：一是康復資源對工傷者可及性不足，這是由工傷者高流動性和工傷康復資源城市集中性的矛盾造成的；二是專業化康復技術和康復人才不足，造成現有資源無法有效利用；三是康復項目發展不均衡，使現有潛在工傷康復需求無法轉化為實際的有效需求。⑥我國工傷者對工傷康復有著巨大的潛在需求。當前，之所以工傷康復有效需求不足，是因為工傷康復實效差、工傷者與殘疾人就業政策效果不佳等原因導致的。提升工傷康復和殘疾人就業實效，將潛在需求轉化為有效需求，對提升我國工傷保險制度效能具有重要意義。

可見，現行工傷保險制度雖然通過工傷賠償一定程度上預防了勞動者因工傷陷入困境，但保障勞動者安全健康、減輕職業傷害后果的目標并未真正實現。

（三）費率機制和基金收支管理粗放不適應新經濟形態下精細化治理需要

精細化治理是工傷保險制度現代化和高質量發展的重要標志，尤其在經濟形態多元化、就業形態多樣化、職業風險復雜化的條件下，精細化治理對工傷保險制度效率尤為重要，其中一個重要環節是對費率和基金的管理。然而，費率粗放、基金收支不平衡一直是我國工傷保險制度存在的突出問題。

一方面，從工傷保險基金收入端看，費率粗放、精算不精是掣肘我國工傷保險發展的重要因素。它主要包括：一是費率分級粗放，不能合理反映行業風險差別；二是費率調整粗放，不能合理反映用人單位風險的變化，既無法形成費率對風險的敏感性，也無法形成預防激勵。根據《工傷保險行業風險分類表》，全國各行業工傷風險共劃分為八類，分別對應0.2%—1.9%不等的行業基準費率，并根據企業風險狀況和基金支繳率可以分別上浮至120%、150%或向下浮動至80%、50%。經過計算不難得知，即便費率全部上、下浮各四個檔次，工傷保險費率不過三十幾檔。然而，如果具體到《國民經濟行業分類表》中的20個門類、97個大類、473個中類、1380個小類，各門類、大類、中類以及小類之間，生產方式和生產流程不同、勞動者工作內容和工作方式不同，工傷風險千差萬別，費率理應更加精細。①以采礦業為例，根據我國《工傷保險行業風險分類表》，采礦業屬于第七、第八類行業，行業基準費率為1.6%和1.9%，基準費率水平并沒有太大的差異；但從傷害事故發生率和風險程度看，即便同屬于第八類行業的煤礦開采和非金屬礦開采（如石灰石或白云石礦開采），事故發生率也大不相同，進而工傷保險理論費率也會有較大差距，這在其他國家的工傷保險中體現很明顯。如日本，同屬于采礦業，煤炭開采業的工傷保險費率是8.8%，而石灰石或白云石開采業的工傷保險費率僅為1.6%；再如韓國，同屬于采礦業，煤炭開采業的工傷保險費率為18.6%，石灰石礦開采業工傷保險費率為5.8%。在我國，由于缺乏精細、精確的統計，行業之間的差距雖然未必如在日、韓那樣巨大，但日、韓的例子說明，同一行業大類之內不同行業之間風險發生率、工傷保險費率的差異客觀存在，甚至差異巨大。可見，現行費率顯然無法精確反映各行業、各企業職業風險狀況和費率差異，無法合理化工傷保險基金收入規模和來源結構。

另一方面，從支出端看，低費率和大規模累計結余并存。基金收支平衡是制度健康運行的基礎，赤字無法實現勞動者工傷保障，結余過高則會造成資金浪費。但結合我國工業化發展階段以及安全生產、勞動保護及職業健康狀況等因素分析，現行工傷保險平均費率明顯偏低：自《條例》實施以來，工傷保險費率最高的年份是2005年和2011年，全國平均費率為0.92%；費率最低的年份是2019年，全國平均費率為0.5%。②陳剛主編：《中國工傷保險發展報告（2004—2020）》，中國勞動社會保障出版社，2021年，第201頁。如果預防和康復正常發展的情況下，這一費率水平顯然不能支撐制度的持續健康發展。以同一時期工傷事故率明顯低于我國的部分國家為例，美國50個州和華盛頓特區平均費率最高的加利福尼亞州為3.24%，平均費率最低的北達科他州為0.89%；③Oregon Department of Consumer and Business Services: Oregon Workers' Compensation Premium Rate Ranking Findings by State, 網址：http://www.oregon.gov/DCBS/reports/Documents/general/prem-rpt/16-2083.pdf, Dec.2016.韓國2021年工傷保險全行業平均費率為1.43%；④韓國勞動福利社投保部：《2021?? ????? ?????? ? ???? ??》，網址：https://www.comwel.or.kr/comwel/info/data/work/work_lst.jsp, 2020年12月31日。日本現行工傷保險費率最高的金屬礦、非金屬礦(石灰石礦業或白云石礦業除外)以及煤炭礦業，為工資總額的8.8%，費率最低的金融保險、郵電廣播等行業為工資總額的0.25%，且需要在精算費率基礎上附加0.1%的通勤事故保險費；⑤日本厚生勞動省網站：《労災保険率表》，網址：https://www.mhlw.go.jp/bunya/roudoukijun/roudouhokenpoint/dl/rousaihokenritu_h30.pdf.德國近些年工傷保險平均費率一直穩定在1.3%左右；⑥德國工傷保險同業工會網站：Financing and premiums system, 網址：https://www.dguv.de/en/organization/f inancing/index.jsp普遍高于我國工傷保險費率。同時，在保險費率明顯偏低的情況下，我國工傷保險卻出現了大規模的累計結余（2020年因疫情影響累計結余有所下降），如圖2所示，反映了低保險費率和高工傷發生率與高基金結余率并存的現實。究其原因：一是工傷預防與康復未實質性開展，沒有形成規模化的基金支出；二是現行工傷保險制度覆蓋面過窄，風險越高的勞動者越被排除在制度之外、對工傷風險保障需求更迫切的勞動者反而得不到保障；三是現有存量職業傷害受害者（如塵肺病等職業病人等）依然沒有應保盡保。⑦喬慶梅：《完善工傷保險費率機制的思考》，《中國醫療保險》2012年第4期。這種現象顯然屬于非正常狀態。

圖2 2004—2020年我國工傷保險基金收支及結余狀況圖

（四）工傷保險待遇責任分擔機制和待遇結構不適應風險轉移的需要

有效的工傷保險應滿足兩個需要，即企業和勞動者風險轉移的需要、勞動者收入保障的需要。隨著就業形態多元化，現行待遇責任分擔方式及待遇結構既無法滿足企業和勞動者風險轉移需要，也無法滿足勞動者的收入保障需要。

首先，由企業承擔部分工傷賠償責任的做法不能滿足企業和勞動者風險轉移的需要。從責任分擔方式看，我國工傷保險實際是部分風險保障制，而不是雇主責任風險的完全轉移，因為勞動者發生工傷后，企業仍需承擔一定的賠償責任（如停工留薪待遇、護理費等）。雖然讓企業承擔一部分賠償責任是為督促其重視工傷預防，但由于實踐中法律、行政對企業行為規制不足、工傷保險費率缺乏風險的敏感性，這種分擔方式已成為誘發工傷者和企業間糾紛的主要原因。工傷者經常需要與企業進行各種交涉而無法充分、順利地實現自己的權益。既未能滿足企業風險轉移的需要，也未能滿足職工工傷保障的需要，還未形成企業工傷預防的驅動力。尤其在新經濟形態中，互聯網經濟、平臺經濟使勞動關系發生了變異，一個勞動者為多個用工單位服務的現象普遍存在，由企業承擔部分賠償責任的方式增加了工傷索賠的難度，催生了企業推卸賠償責任的動機，增加了工傷爭議，也損害了工傷者的權益。

其次，部分工傷保險待遇無法滿足勞動者收入保障的需要。造成這種弊端的原因在于對工傷保險本質屬性認知不清，表面上看似公平的待遇核算方式實則造成了另一種不公平。以一次性工亡補助金為例，現行一次性工亡補助金為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍，而無地區、區域差別，雖然表面上實現了工亡者“同命同價”，但實際上造成了新的不公平——根據工傷保險的本質屬性，工傷保險待遇是對勞動者因工傷造成的收入損失的補償，而非對其生命或身體的補償，目的是實現對勞動者因工傷造成的收入損失的替代，保障工傷者及家人一定水平的生活。“同命同價”看似公平的做法，實際上并沒有考慮地區之間、區域之間的生活成本差異、物價水平差異，無論對高收入地區還是低收入地區的工傷者，都未形成對收入損失的替代。

（五）管理和經辦力量不能適應精準化服務的需要

工傷保險精細化治理內容之一即精準服務，這需要高素質的專業化隊伍為基礎。但目前我國工傷保險管理和經辦力量匱乏狀況居各項社會保險之首。參保人數逐年增加，而管理和經辦隊伍規模不見增長，一線管理和經辦人員的工作越來越繁重，服務質量無法保證。據統計，2019年全國城鎮社會保障管理從業人員達15.4萬人，①國家統計局人口和就業統計司、人力資源和社會保障部規劃財務司編：《中國勞動統計年鑒（2020）》，中國統計出版社，第157頁。而2019年，全國基本養老、醫療、工傷、失業、生育保險達到299599萬參保人次，①根據人力資源和社會保障部《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》和國家醫療保障局《2019年全國醫療保障事業發展統計公報》計算。若照此計算，社會保障從業者人均需為19454.5人次提供服務。工傷保險中，經管力量不足的矛盾更加突出：一方面，各地經辦力量因2018年機構改革、醫療保險經辦機構分立導致人才流失嚴重，大量經辦人員被劃歸到醫療保障系統而未及時補充，有的地區甚至出現完全無法應對服務需求的局面；另一方面，工傷保險爭議多發，使各地經管機構不得不花大量的時間和精力應付各種糾紛和訴訟，②根據《勞動統計年鑒（2020）》的數據，2019年全國共發生社會保險爭議和糾紛149966起，其中工傷保險爭議達97246起，占全部社會保險爭議的64.85%，耗費了大量人力資源。經管更加力不從心。另外，由于工傷保險一直被錯誤地貼上“小險種”的標簽而未受到應有的重視，管理和經辦專業程度不足、專業化素質不高的現象普遍存在，需要量和質兩方面的加強。

（六）統籌層次不高無法適應應對社會風險的需要

第四次工業革命帶來的數字經濟、信息技術、虛擬現實的運用，使勞動者在更廣闊的時空內流動，促進了社會風險擴張，從而需要工傷保險在更廣泛的范圍內分散和應對風險。自2017年始，各地開始推進工傷保險省級統籌；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也明確了推進工傷保險“實現省級統籌”的目標，但實踐進展緩慢。除北京、天津、上海、重慶四個轄市和西藏、青海、貴州等少部分省份實現了省級統收統支，大部分省份仍處于省內“分灶吃飯”的狀態。

工傷保險地區分割與數字經濟中人員和風險高流動性形成的風險聚積形成了強烈的反差，經濟落后、籌資能力弱的地區因基金規模小（如部分經濟發展水平落后的西部地區、老工業基地等）而抗風險能力明顯不足；經濟發展水平高、籌資能力強的地區（如長江三角洲、珠江三角洲的部分省市）卻有著逾百億的基金結存；區域之間形成了結余和赤字并存、基金閑置和保障能力不足并存的局面。尤其在某些特定事件發生、短時間賠付需求驟增的情況下，工傷保險制度本身的風險迅速凸顯。

（七）數據信息系統建設滯后不適應新經濟形態下職業風險管理的需要

現代工傷保險制度發展的突出趨向，是建立勞動者安全健康導向的職業安全健康管理和傷害賠償機制。實現這一目標的基礎是勞動者職業風險和職業健康狀態的終身監測。

在經濟形態多元化、就業方式越發靈活的條件下，勞動者職業安全健康動態監測依賴于完善的數據信息系統，這與精細化社會治理中標準化、數據化、信息化和執行細節化的路徑要求具有一致性。但我國現有工傷保險數據信息系統、尤其是勞動者職業風險和職業傷害信息系統建設明顯滯后，與工傷保險精細化治理要求相差甚遠。

工傷保險對信息化的要求源于其射幸性，源于對大數法則、概率統計和保險精算的高度依賴。科學化建設工傷保險制度，必須有強大的信息系統作支撐。一方面要對行業、企業、崗位面臨的職業風險因素、傷害致因進行詳細的統計分析和動態的跟蹤管理；另一方面要建立起針對職業病傷的精細化數據信息庫，如工傷類型、損時情況、賠償記錄、康復需要等，這是由職業傷害的復雜性、變化性決定的——拋開工作環境、工作崗位因素，單就勞動者而言，不同年齡階段、不同受教育水平、不同勞動技能、不同身體狀況和心理狀況的勞動者，即便從事同種崗位的工作，發生職業傷害的情形大不相同。精細化的信息統計可以有效識別工傷易發人群、傷害致因、危害因素及其與各類傷害形式之間的聯系，為勞動者職業安全健康管理提供“靶向”；可以作為判斷傷害性質、傷害程度、醫療需求、康復需求的依據，為工傷者提供更精準的服務，這是工傷保險精細化治理必不可少的依據。

總之，現行工傷保險制度與新時代發展的不適應性日益顯性化。作為第四次工業革命的引領者和數字經濟大國，我國工傷保險制度需要與時俱進的制度創新，進而為所有勞動者提供可靠的職業風險保障。

三、重構我國工傷保險制度的路徑

基于新時代發展要求和現行工傷保險制度的明顯不足，特別是第四次工業革命對生產方式與就業方式的深刻影響，重構我國工傷保險制度勢在必行，需要尋找出合理的實現路徑。

（一）重塑新的工傷保險制度發展理念

結合時代發展特色和保障勞動者權益的需要，重塑我國工傷保險制度理念應包括以下幾個方面：一是打破以勞動關系作為參保要件的傳統準則，代之以普遍覆蓋的職業勞動者工傷保險。在新技術革命向縱深發展的情況下，靈活就業日益成為就業市場的主流，就業形態多樣性決定了固守原有的工傷保險參保要件必然導致制度喪失應有的價值；而要回歸工傷保險的建制初衷，必然要適應就業方式的發展變化以及由此帶來的職業風險的變化。二是以全方位、全過程的勞動者職業風險管理為目標，將勞動者職業安全健康和工傷保障權益納入勞動者職業勞動生涯的全過程。因此，要打破對現行工傷保險承保風險機械的時空限制，改變現行工傷認定規則。三是將工傷保險制度納入走向共同富裕的歷史進程中并發揮相應作用。為此，應將工傷保險逐步擴展至保障全體勞動者及其面臨的職業風險（包括所有城鎮就業者和農業勞動者），并可借鑒德國經驗，進一步向全民意外傷害風險延伸，使更多的社會成員可以通過工傷保險獲得社會化的保障；同時，強化工傷預防和工傷康復的作用，降低工傷發生率，消除職業風險及其導致的不良后果。

（二）盡快修訂并完善工傷保險相關法律法規體系

工傷保險制度直接關乎勞動者最基本的社會權益，必須通過立法賦權明責。特別在現實條件下，工傷保險制度的各種不適應性及其在各地的差異性，既危及制度財務穩健性，也無法為勞動者提供清晰、穩定的工傷保障安全預期。因此，加快完善我國的工傷保險法制迫在眉睫。

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，我國工傷保險要“向職業勞動者廣覆蓋，實現省級統籌”。要實現制度更廣范圍的覆蓋、更高層次的統籌，必須從制度內部結構和外部政策協調兩方面進行立法規范。一方面，必須通過立法重新明確制度的覆蓋范圍、適用條件，并對制度進行優化，包括以維護不同群體間工傷保障權益公平為出發點，以全方位、全過程保障勞動者權益為目標，按照預防、康復、賠償三位一體協同，工傷預防和康復務實精準，工傷認定規則合理，待遇水平和結構充分適當，費率差別和浮動科學靈敏等要求重塑新的工傷保險制度；另一方面，應將工傷保險與安全生產管理和職業健康監督銜接、工傷保險政策與勞動就業政策協調、工傷保險與其他福利政策（如殘疾人社會政策）有機對接、職業安全健康科技發展協同等納入工傷保險立法，并同步修訂完善相關法律法規。

具體而言，應對《社會保險法》《安全生產法》《職業病防治法》《突發事件應對法》及《工傷保險條例》等與工傷保險相關的法律法規進行系統修訂，消除法律法規、部門規章之間規制不一甚至相互沖突的現象，為實現全面的勞動者工傷保障權益提供完備的法律規范。

（三）積極穩妥且有序地擴大工傷保險制度覆蓋面

第四次工業革命帶來的就業形態的變化使局限于勞動關系就業者為參保對象已不適應時代發展需要，應盡快突破現行工傷保險制度的勞動關系障礙，為職業勞動者提供普遍的、相對公平的工傷保障。一是盡快將靈活就業者、新業態從業者、超齡勞動者、建筑業農民工等無工傷保障的城鎮勞動者納入工傷保險覆蓋范圍；二是基于土地承包越來越集中化、農業經營越來越集約化的現實，采取合理措施，逐步將農業勞動者納入到工傷保險制度保障中。①農業勞動者對工傷保險有著同樣強烈的需求，因為隨著農業機械化程度提高和農藥普遍使用，農業勞動中面臨的傷害越來越顯性化。根據農業農村部發布的《2021年農機事故情況通報》，2021年全國累計報告國家等級公路外的農機事故220起，造成46人死亡，76人受傷，其他農業機械12起造成7人死亡、5人受傷；再如職業性農藥中毒，有資料顯示，我國從事農業生產的人口中，有10%左右的人曾出現過中度、輕度職業中毒現象。

當務之急是要妥善解決存量職業病人和工傷無保障人員的保障問題，它關系到老工傷（含職業病）者和新工傷者之間工傷保障權益的相對公平。據國際勞工組織的最新估計，全球每年有278萬人死于職業傷害事故或職業性疾病，每年有3.74億人遭受非致命性的工傷事故，全世界每年因職業傷害造成的損失達全球GDP的4%。②ILO：Quick Guide on Sources and Uses of Statistics on Occupational Safety and Health.2020,P6，ISBN:978-92-2-033702-8,網 址：https://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/publication/wcms_759401.pdf, 2020年。職業傷害的普遍性決定了任何情況下都沒有絕對安全的工作。我國正處于工業化的快速轉型時期，與已進入后工業化時期的歐美國家相比，職業病傷發生率明顯偏高。若進一步結合勞動力規模、勞動保護狀況和工傷保險現行覆蓋面等因素分析，我國職業病傷的實際規模會大大高于現行統計數據。雖然《社會保險法》規定了通過用人單位或工傷保險基金先行支付解決未參加工傷保險的勞動者的工傷問題，但現實中大量未參保職業病人和工傷者在爭取企業賠付時面臨的重重困難，幾乎成為家庭難以承受的負擔，嚴苛的條件限制使他們中能獲得工傷保險先行賠付的少之又少，③現有無保障的存量職業病人和工傷者中，絕大多數是沒有參加過工傷保險的勞動者。導致這些勞動者被排除在制度之外的原因，或是由于制度不完善，或是由于政策執行不力，或是由于特定的歷史原因（如勞動合同未簽、勞動關系難認定、區域差距造成的勞動力高流動性、企業分立合并無法確定雇主等），故而，解決這一問題，應當從政府、制度、社會和企業等方面找原因，而不應當讓勞動者單方承擔工傷的后果和成本。成為影響社會穩定的不利因素。因此，對于歷史遺留的存量職業病傷人員，應具體分析形成原因和當前特征，采取工傷保險基金劃撥、中央財政補貼、地方財政分責、醫療保障輔助、社會救助兜底等多種方式，真正解決他們的基本生活和醫療救治等基本保障。

（四）全面提升工傷保險制度的效能

工傷保險制度效能體現于制度內部各環節的高效運作，大數據和信息技術可以為提升制度效能提供技術便利。要實現這一目標，應做到如下幾點：

1.強化工傷保險制度“三位一體”協調發展

首先，強化工傷預防，將勞動者安全健康管理納入健康中國發展戰略。其次，統籌各種資源積極發展工傷康復。再次，合理化工傷賠償。應以全面的統計數據為依據，結合經濟發展水平、待遇替代率、生活成本支出等多種因素，既要保障工傷者及其贍養撫養人一定的生活水平，又要確保基金收支平衡合理，還要滿足企業轉移風險的需要，并實現預防、康復和賠償各環節之間的互為支持、互為彌補、互為構建。

2.完善工傷保險費率精算并促進費率機制科學化

包括確定合理的基準費率檔次、精準的浮動幅度、適當的費率差別。首先，費率應體現出“差異性”，即不同風險等級的行業、企業之間的工傷保險費率應具有清晰的區分，體現出風險責任與賠償期望的匹配性。其次，費率浮動應對企業工傷率具有敏感性，以激勵雇主努力實現從較高風險等級向較低風險等級的“跨躍”，形成企業工傷預防激勵。再次，應利用現代數字信息技術，運用聚類分析和保險費率精算技術，確定各行業的風險狀況和費率等級；應在科學研究和健全完善的職業傷亡與工傷賠償統計信息基礎上，確定合理的工傷保險費率浮動水平，做到差別費率有差別、浮動費率有幅度。①差別費率和浮動費率是世界各國工傷保險制度的共同特征。如日本勞災保險，將所有行業劃分為八大類的基礎上又進一步細分為55種行業費率，其中費率最高的金屬礦業、非金屬礦業(石灰石礦業或白云石礦業除外)以及煤炭礦業，為工資總額的8.8%，費率最低的金融保險、郵電廣播等行業，費率水平為工資總額的0.25%，行業最高費率是行業最低費率的35倍；韓國將所有行業細分為10大45小類，每一小類之內又根據各行業風險狀況不同厘定不同的費率，其中采礦業工傷保險費率最高，費率為工資總額的7.25%—28.25%不等，費率最低的行業金融/保險業，費率為工資總額的0.85%。