中國的邊民政策：從碎片化轉向體系化

夏文貴 霍文玲

【摘 要】當代中國的邊民政策是在國家發展中逐漸形成的。在這一過程中，根據周邊情勢和國家發展的現實條件及實際需要，針對邊民問題的突出形式和凸顯程度，國家先后推出了階段性特點鮮明的邊民政策，其專項性內涵也經歷了由潛在到顯在、凸顯到深化的發展演變過程。但由于已有邊民政策并不是從國家邊境治理的宏觀設計來構建的，通常是以具體問題為指向，并分解到不同政策領域的形式來展開的，由此造成其在政策目標、政策內容、政策對象、政策執行等方面的碎片化特征。今天這種碎片化的邊民政策已不能有效適應邊境治理的新形勢和新要求。相應地推進邊民政策的體系化轉向，構建形成以邊民居邊發展和守邊固邊為統領的體系化邊民政策就成為必然選擇。

【關鍵詞】邊民;邊民政策;邊境;邊疆治理;國家發展

【作 者】夏文貴，云南大學政府管理學院副教授，博士;霍文玲，云南大學政府管理學院碩士研究生。云南昆明，650500。

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X（2022）02-0015-0010

當前，邊境治理在國家治理中的重要性已愈發凸顯。同時鑒于邊民在邊境治理中的獨特地位功能，使得邊民問題的解決和發揮邊民在邊境治理中的守邊固邊作用也越來越受重視。而圍繞與邊民相關的這兩個方面問題的解決，則需要實施相應的政策舉措來加以治理。中華人民共和國成立以來，通過各種邊民政策的陸續出臺，對于這些問題的解決確實發揮了應有的作用。但總體來看，由于已有邊民政策不是基于國家邊境治理的總體設計來構建的，因此現實中往往呈現出碎片化的特征。當然，邊民政策的這種碎片化特征也有客觀的歷史原因，并直接受到邊民問題和邊境問題的客觀因素的深刻影響。而伴隨國家發展和國家治理形勢的根本性變化，邊境治理也迎來了新的發展局面。在這種情況下，碎片化的邊民政策及其治理方式便不能再與之相適應。為此，推進邊民政策從碎片化轉向體系化就成為邊境治理實踐中的一項重要工作。

一、邊民政策的形成與發展

當代中國的邊民政策始于新生的國家政權在邊疆地區進行現代國家建設的宏大背景之下。概覽七十多年來邊民政策的發展演變進程不難看到，根據周邊關系和地緣格局的總體情狀，結合國家能力的現實條件，以及國家治理的實際需要，針對各個時期邊民問題的突出形式和凸顯程度的不同，國家實施了階段性內涵和特點鮮明的邊民政策，有效促進了邊境的安全穩固和邊境各民族的團結發展。具體而論，主要包括以下幾個階段。

（一）中華人民共和國成立初期邊民政策的形成

在我國國家發展歷史上，中華人民共和國的成立具有劃時代的意義，標志著“中國已經建立了自己的民族國家”[1]。不同于王朝國家，民族國家具有獨立的主權、明確的邊界，以及由邊界界定的領土。相應地曾在漫長的王朝國家時代以“統而不治”的羈縻性手段作為基本治理方略的邊疆地區就變成了國家的領土，自然要受主權領土體制的剛性約束，而所謂的“化外之地”或“化外之民”亦終將成為歷史。這樣一來邊境便上升為攸關國家主權和領土安全的關鍵性區域，邊民也因此成為具有突出國防意義的戰略群體而備受關注，圍繞邊界、邊防、邊境、沿邊居民等展開的治理活動，均須一體納入現代國家建設中來加以審視和謀劃。

而歷史上，邊民曾長期徘徊于國家統一的權力體系管理之外，“既缺乏國家觀念，又無民族意識。散處邊地，易受外人誘惑，今日為中國人，明日亦可為外國人。朝秦暮楚，不知國家民族為何物”[2]。這種狀況，顯然難以在現代國家建構及其一體化進程中繼續下去，取而代之的則是邊地國家化和邊民國民化的凸顯。如是，同邊民有關的國籍歸屬、跨境流動、跨界生產作業、人口管理等問題，均要求在新的國家制度框架內采取有別于過往的政策舉措來加以解決。在此條件下，把邊民問題置于國際形勢尤其總體周邊關系處理、睦鄰友好形象塑造、邊界問題和平解決的視角來看待，并注重國際規則的運用，就成為這一時期邊民政策的基本導向。

對此，有兩種情況較為典型：一是在邊界問題懸而未決的條件下，新生國家政權不僅對邊民原有的跨境交往形式和生計模式加以認可，而且還在與部分鄰國締結的邊境協定中特別予以明確。如《中華人民共和國、印度共和國關于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協定》就規定，雙方商人的通商貿易遵慣例于指定地點進行，兩國香客朝圣亦按慣例辦理，因小額貿易或探望親友而過境往來的兩國邊民，仍以傳統習慣前往而無需護照、簽證或許可證等。[3]二是在已劃界定邊的情況下，國家又專門就因劃界產生的邊民問題，如選籍、過耕、過牧、過伐等，同相關鄰國簽訂雙邊協定，以便最大程度照顧邊民的歷史情感、傳統習俗、個人意愿和基本權益。[4]其中，尤以《中華人民共和國政府和尼泊爾王國政府關于邊民選籍過界耕地和過界放牧等問題的換文》最具代表性。

（二）族際主義取向下的邊民政策的發展

邊民政策的族際主義取向是指邊民問題被置于民族問題的總體框架下來看待和處理，邊民政策呈現暗含于民族政策之中的趨勢和特點的做法。在民族國家條件下，所謂邊境就是與國家邊界直接相毗連的地理空間區域，是典型的邊疆形態。其中，少數民族雖占全國總人口的比例較低，但卻主要散布于祖國的萬里邊疆，而占全國總人口絕大部分的漢族，則起源并主要居住于核心區。我國民族分布格局的這種區域特性，致使邊疆具有極為鮮明的民族屬性，以至于在長期的官方話語和大眾認知中，邊疆常常等同于民族地區。也因如此，民族關系的處理在邊疆地區歷來就顯得格外突出和重要，并主要遵循著一種族際主義取向的邊疆治理模式。“從新中國成立后陸地邊疆的實際狀況來看，族際關系中的矛盾仍然是突出而典型的邊疆問題，不僅十分復雜并與其他的邊疆問題糾纏在一起，影響著其他邊疆問題的解決，而且直接影響著新的國家政權對邊疆地區的深入，關系著黨和國家政治任務在邊疆的實施和政治目標的實現。”[5]

與此同時，中華人民共和國成立初期的邊疆民族問題及其處理，還是事關國防安全、邊防鞏固的戰略性議題。毛澤東當時就明確提出，我國“百分之五十到百分之六十的地方是少數民族居住的……少數民族在政治上、經濟上、國防上，都對整個國家、整個中華民族有很大幫助”[6]220。鄧小平主政西南工作時指出：“西南的國境線從西藏到云南、廣西，有幾千公里，在這么長的邊境上，居住的絕大多數是少數民族。少數民族問題解決得不好，國防問題就不可能解決好。因此從西南的情況來說，單就國防問題考慮，也應該把少數民族工作擺在很高的位置。”[7]161事實上，在中華人民共和國成立及此后很長一段時期內，邊疆民族工作的開展都是置于其所蘊含的國防意義的高度來認識和推進的。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

有鑒于此，新生國家政權在邊疆地區開展工作時，必然且理應將民族問題的處理作為首要任務來對待。而且，當時的中國“一窮二白”，尚無能力和條件，某種意義上也無需將邊境及邊民單獨劃分出來進行治理。于是，國家有關邊境的認知和做法常常就被納入邊疆范疇來統一看待。而把邊民問題納入民族問題范疇，通過國家民族政策來實施治理便是題中之義。此后，伴隨民族工作的系統深入開展，如疏通民族關系、開展民族識別、推行民族區域自治制度、構建民族政策體系等，邊民政策暗含于民族政策框架中的趨勢又得以加強。而一定時期因邊防管理、邊界問題解決等形成的特定邊民政策，就逐漸消融于民族政策之中，并表現出了明顯的族際主義趨向和特點。

（三）專項型邊民政策的出臺與完善

改革開放后，國家啟動了專門針對邊境和邊民的政策進程。但仍需強調的是，在此之前國家面對特殊的邊疆區情，也曾制定和實施了有別于內地的專項性政策，較為有效地促進了邊疆地區的經濟社會發展和安全穩固，為國家整體發展提供了有力支撐。例如，在邊疆地區的政權建設中頒行《民族區域自治實施綱要》;在民族工作領域開展大規模的民族調查、民族關系疏通和民族識別工作;面對少數民族群眾政治上無權、經濟上被剝削，人身關系上依附于領主、頭人、土司等狀況，[8]采取“和平協商改革”和“直接過渡”的社會改造政策;在社會主義建設時期，則實施了多樣化的特殊照顧和優惠政策。[9]

但也要看到，當時的這些專項性政策主要是圍繞民族問題的處理來展開的，服從的是國家民族工作的整體需要，具有較為突出的“民族”意涵，相應地邊境及邊民問題的解決其實是暗含于這一過程之中的，因而，也就缺乏真正意義上的專項性邊民政策。改革開放以來，隨著國家治理和國家發展形勢的持續向好，國家針對邊民的過境往來、跨境通婚、互市貿易、生活補助、守土固邊等問題，以及圍繞興邊、富民、強國、睦鄰的總體目標，陸續制定和實施了各種專門性政策，并相較以往具有內涵更為豐富、力度更為強大、效果更為顯著等特點。特別是關注、聚焦和強調邊民獨特主體地位功能的政策趨向越來越明顯，邊民政策逐漸走向深入與完善。

其中，這幾個時段及其標志性做法較為典型。一是1979年4月中央召開全國邊防工作會議，明確對邊境地區要投入更多資金和物資，并首次確定內地支援邊境地區建設的對口支援政策[10]。二是1987年4月中共中央、國務院批轉了中央統戰部和國家民委《關于民族工作幾個重要問題的報告》，開啟了“興邊富民，鞏固邊防”的沿邊開發開放的序幕。[11]1368三是新世紀以來，國家持續實施了興邊富民行動，其對邊民居邊生息、居邊發展的影響是前所未有的。尤其黨的十八大以來，國家先后推出了《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》和《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》等指導性政策，專門就邊民居邊生息、居邊發展，以及安心居邊、定心守邊的意義及權益保障作了特別強調。在黨的十九屆五中全會上，關于“推進興邊富民、穩邊固邊”[12]的宣示，則直接把“興邊”與“富民”，進而穩邊固邊有機結合在了一起。

二、當前邊民政策的碎片化特征

碎片化是一個描述和分析概念，意在簡化說明整體性的事物被切分成不同部分而呈現出的散在狀態。誠如亨廷頓洞悉的那樣：“如果我們想要認真地對世界進行思考，并有效地在其中活動，某種簡化現實的圖畫、某種理論、概念、模式和范式就是必要的。”[13]8考察中華人民共和國成立以來的邊民政策，可清晰看到其專項性內涵經歷了由潛在到顯在、突出到穩定、拓展到深化的發展演變脈絡。但不容忽視的是，現有邊民政策并不是立足國家邊境治理的宏觀設計來構建的，通常是以具體問題為指向，并分解到不同的政策領域的形式來展開的。這樣一種狀況，使得邊民政策在總體上表現出了突出的碎片化特征。

（一）政策目標的碎片化

在邊境治理實踐中，邊民是一個明確的治理客體或政策施治對象，因而是一個特定的政策領域。而作為一個完整的政策過程，一般是由政策目標、政策原則、政策舉措，以及政策的執行、評估等要素構成。按照該邏輯，一項政策的制定首先應明確的是具有統攬性意義的政策目標，然后在政策目標的統領和框定下來展開具體的政策規劃和實施。相較于此，現有邊民政策則尚未完全做到這一點。也就是說，盡管其都明確把邊民作為基本政策對象，并構建形成了以邊民問題為指向的特定政策領域，但由于缺乏國家層面的自覺的統領性的政策目標，由此使得已有政策目標呈現出不集中、不突出、不統一甚而不相容的碎片化特征。而現實中的“條塊”治理結構，以及“政出多門”實際，又劇化了這種碎片化趨勢。

一是政策制訂主體的多樣性。以邊民互市貿易為例，僅中央層面就涉及海關、商務、檢驗檢疫、財政、發改、稅務、公安、國土、軍事等部委機構，同時還有各邊境地方的相關職能部門。在實踐中，各政策主體常常又是基于自身的法定職責和現實考量來頒行政策，因而其政策目標難免會顯得相對簡單和單一。二是分散于不同的邊民問題領域。在獨特的邊境場域下，邊民問題多表現為與“跨境”性因素密切關聯的各種事項，如跨界民族、跨國婚姻、跨境往來、涉外糾紛、跨境犯罪等。面對這些問題，一般是由對應的分口管理機構按照國家或上級制訂的法規政策，以及在此基礎上所創制的實施細則來進行管理，相應的政策目標則具有明顯的部門性和權宜性特點。三是政策目標之間存在張力。比較典型的是，邊境秩序與邊境發展之間時有若隱若現的張力。2020年1月筆者在河口調研了解到，因黨的十九大對“確保邊疆鞏固、邊境安全”[14]32的強調，以及此后進入迎慶新中國成立70周年的特殊時期，相對發改、口岸、邊境經濟合作區、招商等部門對沿邊開放的強調，邊境管理部門、邊防部隊等則實施了較之以往更為嚴格的管邊控邊舉措，由此使得曾經較為活躍的互市、互助和互惠等活動變得難以維系，邊民生活和邊境發展受到了不同程度的影響。

（二）政策內容的碎片化

客觀而言，國家并未把邊民作為一個專門的人口類別來加以治理。長期以來，有關邊民的政策舉措，主要是內含于其他一般性政策和專項性的邊境政策之中的。而近年來，隨著邊民在邊境治理中的重要性的凸顯，加之邊民問題越來越復雜多樣，國家及邊境地方專門針對邊民出臺了特定的政策。如2005年國家推行了“愛民固邊戰略”，2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》，2018年黨中央、國務院、中央軍委頒行了《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》，以及由各邊境地方創制實施的關于邊民互市、邊民補助、邊境群防組織建設等政策。但總體來看，這些政策在內容上仍然具有碎片化的特征。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

一是政策系統性欠缺。當前，針對邊民而構建的專門性政策越來越多樣，涉及互市貿易、守土固邊、邊境扶貧、生態保護、邊境教育、轉移支付、對口支援、社會保障、邊境小康示范村建設等。但在具體實踐中，這些事項往往被分解到不同的政策領域，具有不同的政策制定和執行主體，彼此之間并未構成一個完整的政策體系。由此一來，政策內容的豐富反而凸顯了其碎片化的問題。畢竟，豐富首先說明其不是短缺的，但并不意味著是系統化的。

二是政策合力不足。邊民政策的系統性不足，也表明這些政策之間并未形成一種互補和協同的政策合力關系，因而只是在各自分屬的政策領域發揮作用。另外，在此過程中的政策之間的張力問題也是不容忽視的。當然，盡管這種政策效果是很明顯的，但由于總體處于“分”而非“合”的狀態，進而沒有朝著一個方向綜合發揮作用，最終也未能形成最大化的政策合力及效應。

三是政策結構失衡。從政策構成來看，已有關于邊民的政策主要散見于各類領域性的政策之中，如邊防、民族、人口、公共服務、扶貧、鄉村振興等。但由于這些政策主要聚焦于某些領域的特定問題，相應地便表現出一種呈點狀分布的散在狀態。正因為這樣的特點，使得在看似豐富的政策形態之下卻存在不同程度的結構性失衡問題。具體來說，在一定時期，有的領域的政策供給會比較充裕，如邊民互市貿易政策，而有的領域則缺乏必要的關注或暫時難以形成有效的治理機制，實際上就處于政策短缺狀態，如跨國婚姻問題中的邊民娶妻難及娶了更難等問題。

（三）政策對象的碎片化

在邊境場域下，邊民是重要的治理對象，許多邊境問題都與其密切相關。現實中，圍繞邊民展開的邊境治理活動可以概括為：一是管控，即對邊民的跨境行為實施的管理;二是動員，即以激活和釋放邊民守土固邊的主體能動性而進行的組織動員活動;[15]三是發展，即圍繞邊民居邊生息、居邊脫貧、居邊致富，進而居邊發展形成的治理行為。為有效解決與此相關的各類邊民問題，國家制定和實施了內容豐富、形式多樣的政策舉措。

但通觀這些政策，各政策主體對邊民的界定方式和適用范圍又具有明顯的差異性，存在政策施治對象不明確、不統一的問題，并導致了政策對象的碎片化。從相關國家政策來看，主要有兩種邊民界定形式：一是以毗連邊界線的行政區劃為標準，邊民是指縣級或鄉級邊境政區內有當地戶口的常住居民，如中國與毗鄰國簽訂的陸地邊境或邊界管理協定、《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》等便屬此范疇。而在興邊富民行動中，由于其政策范圍是以縣級邊境政區為標準，相應地在此區域內具有當地戶口的常住居民便均可視為邊民，并享受與該政策相關的所有待遇。在邊民補助政策中，不同區域的邊民范疇執行的則是以鄉鎮、行政村或自然村作為基本認定范圍，并分別實施不同的補助標準。二是以距邊界線的一定縱深為標準，如在國家實施的沿邊重點地區開發開放政策中，便有鼓勵沿邊群眾沿距離邊界線0～3公里的范圍抵邊居住，并可享受邊民補助政策的規定。在新疆制定的邊民補助管理辦法中，則以距離邊境線0～10公里范圍內的行政村中的常住居民作為補助對象。

此外，還有一類特殊的“邊民”，即沿邊農場居民。在一般邊境農場已實行屬地管理的條件下，因受農場職工的身份限制，農場居民并未被納入邊民范疇，自然不能享受與邊民相關的政策福利。事實上，同當地邊民一樣，農場居民在沿邊一線的生產生活，本身就是守土固邊的重要組成部分。如在新冠疫情肆虐，尤其邊境地區起伏不定的情況下，農場居民在邊境防疫前線的積極參與和不懈堅守便是有力例證。就此，在2021年1月召開的云南省人大十三屆四次會議上，有人大代表便專門提交了《關于給予幫助解決抵邊農場居民邊民補助的建議》的議案，呼吁國家和地方政府給予抵邊農場居民與當地邊民同等的邊民補助和邊境優惠政策的“待遇”。

（四）政策執行的碎片化

我國的邊境區域包括9個轄有國家邊界的沿邊省區，分別位于國家疆域的東北、北部、西北和西南。然而，這些區域間“并非渾然一體的均質化地理空間”[16]，并在自然環境、歷史傳統、民族宗教、經濟發展、地緣情勢，以及面臨的突出問題等方面具有顯而易見的異質性和差異性。不僅如此，即便同一區域的地市級和縣級邊境政區中，也存在明顯的內部性差異。這樣一來，便形成了政策執行的區域性差異的特點。但在邊境治理缺乏整體政策框架設計的情況下，政策執行的區域性差異，實質上就體現為區域間在政策執行層面的碎片化差別，而非整體性的差別。

一是多樣性。對于邊民問題的治理，既執行適用于全國范圍內的一般政策，也執行專項性的特殊政策。尤其后者，包括法規性的政策文件，如國家涉邊性法規條文、部門規章、地方性法規等，以及特定的政策安排，如邊境發展規劃、外向型邊境戰略和由邊境地方創制的特殊邊民政策等。面對這些政策，各地方在具體執行中又存在區域差異，彼此之間并未構成一個完整的政策執行體系。

二是局部性。針對邊民實施的某些專項政策，往往指向某一區域特定時期內的某個突出問題或具體領域，具有鮮明的地域性、臨時性和時效性特點。這也反映了邊民政策的執行存在區域間的碎片化特征。如對越自衛反擊戰后，國家和滇桂邊境地方啟動的戰后恢復重建工作，包括戰后優撫、雷區治理、生態修復等，以及在云南西雙版納傣族自治州的突出“人—象”問題及其治理等，在其他邊境區域就不存在。

三是分散性。盡管，國家層面施行的特殊政策也注意到了邊境的區域性差異，但這種分殊總體上仍較為籠統，更多只是一種原則性和框架性的規定。到了各邊境地方，政策的分散性則表現得更為明顯。即由于各區域間或同一區域內部邊民問題的表征形式和凸顯程度并不一樣，其往往會采取一種“因地制宜”的政策安排，并以隸屬不同政策領域的形式來推進。相應地，整個政策框架就缺乏對不同領域政策的必要統合，自然也就無法形成一套穩定的政策系統。

三、新形勢下碎片化邊民政策的不適應性

當前，伴隨國家能力的全面增強，邊境治理在國家治理和國家發展中的重要性亦隨之凸顯。一方面，補齊相對內地而長期處于發展滯后狀態的“邊境”短板，已是國家實現全面發展、整體發展和協調發展的關鍵。另一方面，國家發展的對外依存度的大幅提升，以及各種外向型發展戰略的主動謀劃和推進，將邊境由國家發展的戰略末梢推向了前沿。邊境及邊境治理形勢的這種根本性變化，同時也將邊民的重要性及其獨特地位功能凸顯了出來。相應地，加強邊民管控，最大程度激活和釋放邊民的主體能動性，就成為有效適應邊境治理新形勢的必然要求。但已有邊民政策的碎片化特征，使得其同邊境治理的新形勢存在不適應性。這種不適應性根本上就體現為，其并不能真正使邊民實現居邊生息、居邊發展進而安居守邊，邊境之于邊民仍是“不得已的棲息之地”[17]。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

（一）缺乏對邊民問題的系統性解決

在國家發展歷程中，邊民問題的性質和特點往往不盡相同，這也導致了不同國家發展階段的邊民問題指向的差異性。在此條件下，邊民政策的構建和實施，常常就表現出一種權宜性的特點。而邊民政策的這種權宜性，本質上也說明邊民問題在有計劃的系統性解決方面是相對欠缺的。

誠然，特定時期內的政策權宜具有一定的必然性和必要性。但伴隨國家發展進程的持續推進，以及特定歷史條件的時過境遷，自然要求有關邊民問題的政策議題的重置、轉換和更新。其中，有的邊民問題已不再凸顯或已不存在，有的邊民問題的內涵則發生了實質性改變，而新的邊民問題又層出不窮并與原有問題交錯疊加。如此一來，繼續原有的權宜性而非系統化的邊民政策模式及其治理方式，就難以再有效適應已發生了深刻變化的邊境治理新情勢和新要求。換言之，盡管當前涉及邊民的政策安排較多，但因這些政策是以具體問題為指向，并散在于不同的治理領域，負有各有偏重的政策使命，因而相互間在邏輯性和契合性方面還存在不完整性，最終并沒有形成一個系統化的政策體系。

如是，表面看似政策規模龐大、力度不小，但其實并不是從整體上來推動邊民問題解決的。而在邊境治理實踐中，邊民不僅是重要的客體，更是獨具自身特定意涵的重要主體。這就要求新形勢下邊民問題的有效解決應立足于邊民的雙重身份之上來進行系統謀劃，尤其是相對以往主要基于邊民客體身份之上的邊民問題解決，今天的邊境治理應更加突出對邊民主體身份及其角色的系統關注，進而更好促進邊民的居邊生息、居邊發展，以及定心守邊和守邊固邊。這同時也是對邊境治理及邊境治理中邊民角色的基本定位。

（二）同邊民的主體性需要存在偏差

總的說來，已有關涉邊民的政策，主要存在于一般性的國家政策之中，其構成了邊民問題解決的主導性方式。而在其他專門性的邊境政策領域，邊民問題不過是其中的一個方面，并不占據主導地位。更確切地說，邊民并沒有真正成為政策過程的出發點和落腳點。某種意義上可以認為，在有關邊民問題的政策議題中，很大程度上是在國家普適性的政策體系下照顧到了邊民的特殊性，包括專項性的邊境政策也莫不如是。因而，這樣的政策安排并不是從邊民本身出發來量身打造的，具有從普適性到特殊性，或者說由外而內的顯著特性。

雖然，已有政策對于邊民問題的解決確實發揮了一定的效果，但由于相關政策不完全是圍繞邊民特點及其獨特的生存與發展需要來構塑和展開的，如是便難免存在不同程度的與邊民主體性需求相脫節的情況。正因如此，在改革開放推動下的現代化過程中，受改變現實生存境況和向往美好生活的驅使，邊民開始遠離祖祖輩輩生息繁衍的原居地，呈現不斷向內地或境外流動的趨勢，邊境鄉村出現了“虛空化”“過疏化”“空巢化”等現象，并伴生了相應的系列邊境安全問題。

正如有研究指出的那樣，邊民的特殊需求是重識與其相關的非傳統安全問題的重要視角，而“了解和掌握國界線邊民的特殊需求，解讀這些特殊需求對文化認同、民族認同、社會認同、國家認同排序層次的影響，是具有緊迫的戰略意義的”[18]。特別是在當前邊境形勢已發生深刻變化的條件下，突出邊民獨特的主體地位功能，關注邊民特殊性的生存與發展需要，進而構塑符合國家期待及邊民特點的政策體系就顯得十分重要和關鍵。

（三）邊民居邊發展的保障體系乏力

為更好發揮邊民在邊境治理中的功能和作用，就需要相應的保障性的政策的支撐。不可否認，至今有關邊境及邊民的政策謀劃，頻度之高、內容之豐均是前所未有的。然而總的來說，現有邊民政策主要解決的還是邊民的居邊生息問題，缺乏推動邊民居邊發展的更高要求及謀劃。僅居邊生息而論，在核心區和邊緣區發展差距不是特別突出的背景下，以往邊民政策的效果確實是比較明顯的。但由于今天邊境地區特殊的外部環境和發展條件的改變，不僅核心區和邊緣區的差距越來越大，而且邊民的要求及向往美好生活的期待也越來越高。為此，僅僅解決生存或維持生計問題是遠遠不夠的。長遠來看，除了居邊生息，還要解決居邊發展問題，這樣才能留住人心、穩住人口。

顯然，現有政策還不足以完全實現這一點。一方面是由于整體的政策力度問題所致。近年來，興邊富民行動、沿邊重點地區開發開放，以及國家層面第一次針對邊民制定的《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》等政策，雖然都肯定了邊民守土固邊的獨特意義，但其對給予邊民特別的傾斜、補助和扶持，以鼓勵邊民抵邊居住、貼邊生產生活，進而發揮好安居守邊、定心守邊作用的規定，主要還是著眼于邊民的居邊生息，保障居邊發展的政策力度還較為欠缺。

另一方面是由于整個的政策內容及其特征所致。表面上，涉及邊民的政策安排是體系化的，但這種體系化更多是一種指導性、方向性的總體部署或政策實施原則，缺乏可落實、可見效的系統配套舉措。比較典型的是國家決策層立足國家治理全局提出的涉邊性論斷，如黨的十九屆四中全會關于“加強邊疆治理，推進興邊富民”[19]的宣示，黨的十九屆五中全會關于“推進興邊富民、穩邊固邊”[12]的要求等，均有待于轉化為可操作性的支持和促進邊民居邊發展的政策實施方案。

（四）邊民政策與區域政策不匹配

邊境治理目標的實現，有賴于邊境政策的作用發揮。而按照“人”和“區域”的標準，則可以把邊境政策劃分為邊民政策和區域政策兩個基本維度，二者共同構成了實現邊境治理目標的基礎性條件。但也要看到，這兩個政策的實施對象是有差異的，即一個是圍繞邊民所展開的政策，一個是圍繞地域空間而展開的政策。一方面，二者是邊境政策的基本構成維度，且共同服務于邊境治理目標，具有內在的一致性和互補性。另一方面，盡管區域政策也內涵著邊民政策的某些要素，但二者之間也會因治理對象及其目標的不同而存在一定的張力。如作為重要的區域性政策，管邊控邊政策與邊民的跨境互動屬性之間就或隱或顯地存在張力。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

因此，在通過這兩個政策來共同推動邊境治理目標的實現過程中，應充分發揮彼此之間的一致性和互補性，以便使二者能夠相互支撐、密切配合。特別是在邊境問題同邊民存在直接或間接關聯的情況下，區域政策的施行還需要邊民政策的輔助性支持，這也是實現邊境治理目標的基礎性條件。但現有邊民政策的碎片化，導致其并不能完全承擔起這種基礎性的政策功能，自然對于區域政策的支撐和保障作用也還達不到應有的效果。與此同時，區域政策的推行不當或實施過程中沒有把邊民政策統籌考慮進去，也會對邊民政策的目標實現形成制約，并影響邊民政策的最終效果的發揮。

以上情況說明，邊民政策與區域政策之間在政策匹配性方面是不足的，彼此之間的關系還有待進一步厘清。如解決地域空間問題的區域政策，同解決人的問題的邊民政策之間究竟是何關系，而且相互之間的銜接、支持、配合與協調的關系也不是非常的明確。畢竟，邊民政策與區域政策本應是一個整體性的政策體系，這也是二者實現有機結合、相互支撐的前提條件。但現實中客觀存在的政策匹配性問題，則會在根本上限制或削弱其固有的政策功能的有效發揮。

四、邊民政策的發展轉向及體系化構建

改變邊民政策的不適應性，有效契合國家發展的整體形勢，以及以此為背景的邊境治理新局面，要求實現邊民政策的體系化轉向。事實上，經過40多年的改革開放快速發展，國家已具備足夠條件和實力投入更多資源于邊境地區，以更好支持邊民的居邊發展和守邊固邊，同時這也是大勢所趨、使命所然。但不同于以往碎片化的邊民政策的散在狀態，體系化的邊民政策是一種以邊民居邊發展和守邊固邊，以及二者的有機結合為統領的系統化政策體系。需要指出的是，邊民政策的體系化構建，并非另起爐灶，也不是對原有政策的全盤否定，而是要在已有政策及其實踐的基礎上來統籌謀劃。

（一）統一政策導向

1949年10月以來，新生的國家政權對長期游離于國家權力體系之外的邊地及邊民，進行了卓有成效的“國家化”建構，歷史上不具備國家觀念和民族意識，且處于低度政治社會化水平的邊民，被徹底改造為現代意義的國民。自此而后，對置身特定邊境地理空間場域的邊民來說，其身份屬性標示的就不僅僅是一般意義的國民，同時還兼具獨特的社會政治意涵，并具有迥異于其他人口形態的國民身份屬性，即邊民不但具有一般國民身份所形成的權利和義務關系，而且還先天地承擔著特有的守邊固邊義務和職責。“根在這里，腳下站立的地方就是家。祖祖輩輩生于斯長于斯，他們是天然的家園捍衛者。”[20]類似這種描述和表達，就深刻詮釋了蘊涵于邊民之中的獨特社會政治身份屬性。

按照這樣一種邏輯，針對邊民制定和實施的政策，在總體上就應突出居邊發展與守邊固邊相結合的目標導向。包括對邊民實施的管控、動員或發展等專項政策，以及其他非專項政策在邊境地區的落實，均要以規約、鞏固和促進邊民行為朝著有利于實現這一政策目標的方向來展開。當然，國家和省級邊境地方也逐漸形成了這樣的政策意圖，但問題在于，其并沒有真正把居邊發展與守邊固邊相契合的政策導向凸顯出來。換言之，相關政策的目標仍只著眼于解決特定問題，并不是圍繞居邊發展與守邊固邊相結合的總體目標來整體推進的。如作為持續時間最久且頗富成效的國家級邊境治理工程，興邊富民行動的目標就定位于“振興邊境、富裕邊民”，也不完全是守邊固邊意義上的政策導向。其他諸如出入境管理、互市貿易、跨境通婚、易地扶貧搬遷、沿邊鄉村振興等，主要還是以強調具體問題的解決作為基本的政策目標。這樣看來，在國家層面確立邊民居邊發展和守邊固邊的統領性地位，形成以促進邊民居邊發展且又契合于守邊固邊需要為導向的體系化的政策安排，就顯得十分緊要。

（二）補齊政策短板

現實中邊民問題不是一成不變的，其常常會伴隨國家及邊境形勢的整體變化而發生改變。其中，有兩種情況較為常見：一是形式未變，但內涵已發生改變;二是形式和內涵都發生了實質性變化。從某種意義上可以認為，相較于問題本身的易變性，一定時期內制定和實施的政策因受其時效性所限，往往會顯得相對滯后。這就要求，已有邊民政策必須因勢而變、應勢而動、順勢而為，不斷補齊政策短板，以更好適應新形勢、回應新期待。對此，關鍵還在于實現有效和及時的政策供給。“社會發展越是迅速，政策供給越要及時和有力”[21]。根據周邊關系和地緣格局的新趨向，立足國家整體發展形勢的新變化、新要求，結合具體的邊民政策實踐來看，補齊政策短板應立足于這樣三個層面來實現突破：

一是政策內容的更新。有的邊民政策已制定和實施多年，但政策本身蘊涵的功能卻是有限的，而且隨著時過境遷其功能已充分釋放并趨于殆盡，顯然無法再適應新的邊境治理形勢，并需要在政策內容方面重新進行系統謀劃。如《邊民互市貿易管理辦法》，于1996由海關總署和原對外貿易經濟合作部共同制定，而在此后的政策環境早已今非昔比的情況下，該政策卻一直未作出大的調整或修訂。

二是政策思維的轉向。在我國已從傳統型社會基本轉向現代型社會的背景下，邊民的生計模式也發生了重大變化，[22]即耕種、養殖、放牧等傳統形式，已不再是唯一或占主導地位的生活來源，并越來越趨向非農化生計模式。即便維持的是原有生計方式，但也注入了較為多樣的現代性元素。而如何更好滿足邊民需求，實現對邊民居邊發展與守邊固邊的有效政策支撐，便提出了邊民政策供給的現代化轉向問題。

三是政策空白的填補。在邊境治理中，周邊情勢、地緣格局和國家整體發展形勢的深刻變化，加之邊民問題的復雜性和流變性，及其同已有政策的有限性和滯后性之間存在的較大反差，要求現有邊民政策應不斷推陳出新。如關于邊民的界定標準、身份定位、基本職責、權益保障等問題，均需在國家層面出臺統一政策法規予以明確，進而更好調動邊民居邊發展與守邊固邊的積極性、主動性和創造性。

（三）推動政策整合

中華人民共和國成立后，國家立足不同發展階段和現實治理的需要，并結合邊境迥異于內地的特殊區域情狀，在一般性政策的主導之下，還制定和實施了大量關涉邊民的專項政策。特別近年來，關注和強調邊民獨特主體地位及功能的政策趨向已越來越明顯。但總的來看，這些有關邊民的政策方案，并不是根據國家邊境治理的宏觀設計來統籌推進的，因而缺乏國家層面的統攬性的政策謀劃及自覺。相反，在實際政策過程中，其政策旨趣往往定位于具體的問題指向和現實需要，并以分解于不同治理領域的方式來展開的，本質上屬于一種領域性而非整體性的治理形式。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

這種狀況表明，把已有碎片化政策整合起來進行整體推進，最大程度發揮政策合力及其治理績效，進而促進邊民居邊發展與守邊固邊向縱深發展，自然就是新形勢下實現邊民問題全面有效治理的必然之選。在這其中，首先面臨的一個根本性問題，就是要在精確的政策導向基礎之上，重新對邊民政策進行系統謀劃，以明確政策定位、政策目標、政策實施機制，不斷強化政策方式之間的相互銜接、支撐與配合，最終形成對于分屬不同部門或邊境地方的邊民政策，都能夠圍繞邊民居邊發展與守邊固邊相結合的核心目標來展開的治理格局。

與此同時，還需特別注重以下維度的政策整合：一是國家層面的政策與邊境地方的政策的整合。由于各個邊境地方之間的區域分殊，其既面臨因地制宜貫徹落實國家統一的政策安排的要求，同時還會創制實施具有區域特點的地方性政策。但無論執行或創制，均要能夠很好體現國家政策的基本原則和精神，并不斷加強國家和邊境地方之間的政策整合。二是專項政策與非專項政策的整合。從現實情況來看，在關涉邊民問題的政策中，非專項政策的運用最為常見且居于主導地位，而專項政策主要是一種輔助性治理手段。在此過程中，由于各自隸屬領域和問題指向的差異，使得政策的普遍性與特殊性之間難免存在張力，需要進行有效的政策整合，以強化二者之間的深度融合及合力作用發揮。三是新的政策與原有政策的整合。針對邊民發展中的新情況、新問題而進行新的政策設計時，也要兼顧同原有政策之間的協調配合、相互支撐和前呼后應的問題。尤其在政策的“新”與“舊”之間時有張力的情況下更是如此。

（四）貫通政策執行

一般來說，某項政策確立之后，政策的執行便極為重要和關鍵。即除了政策內容本身的全面和豐富之外，還應包括誰來實施、如何實施、實施監督和實施反饋等環節，如是才能確保政策執行的不變通、不走樣，以及應有政策功能和治理績效的有效發揮。當然，邊境的區域性差異，同時也要求邊民政策須遵循因地制宜的實施原則。但問題之關鍵并不在于因地制宜的必然性，而是政策執行過程中的貫通性問題。尤其在缺乏自上而下的政策執行的全面貫通，加之在治理單元的“條塊”并立的狀況下，更彰顯了這一問題的重要性。

一是縱向層面，涉及從中央到邊境地方及基層的政策貫通執行問題。中央位于宏觀層面，理應對政策的貫通執行進行宏觀性設計和整體性謀劃。省級邊境地方處于中觀層面，應根據省情和邊境區情對政策的貫通執行實施統一安排。地市級和基層邊境地方居于微觀層面，是負責政策落實和執行的直接主體。這意味著，貫通自上而下的邊民政策執行，需重點處理好宏觀、中觀、微觀三者間在政策執行中的溝通銜接關系問題。二是橫向層面，則涉及各相關職能部門之間的政策貫通執行問題。因為，不同部門基于各自權責所形成的政策認知，常常會導致政策落實中的立場和取向偏差，并尤以秩序與發展之間的張力最為典型。而這種偏差，在深層次上恰恰反映了政策執行過程中的體系化不足問題。相應地，便需要打通部門職能劃分的“塊”的狀態，以化解其同政策和政策執行本身的整體性之間的矛盾。

實際上，現實中常見的政策溝通協調成本的增大，根本上就在于政策執行過程中的貫通性不足或體系化欠缺。其中，面對眾多相關部門應由誰來統領的問題就顯得比較重要。畢竟，在缺乏國家或省級層面的統一管理規定的情況下，部門之間可能出現的權責不清，以及管理環節增加、管理過程增長等問題，往往會在無形中增大政策執行的溝通協調成本。為此，立足國家邊境治理全局的高度，構建形成上下聯動、左右銜接、相互融通、互為支撐的政策執行體系格局，就成為打造體系化邊民政策至為關鍵的一環。

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CHINA'S BORDER RESIDENT POLICY：

FROM FRAGMENTATION TO SYSTEMIZATION

Xia Wengui，Huo Wenling

Abstract：Contemporary China's border resident policy is gradually formed in the national development. In this process，according to the real conditions and practical needs of the surrounding situation and national development，the state has successively launched the border resident policies with distinct characteristics in stages in response to the prominent form and degree of the border residents' problem. Its special connotation has also undergone a development and evolution process from potential to obvious，prominent to deepening. However，since the border resident policy is not constructed from the macro design of national border governance，it is usually oriented to specific issues and decomposed into different policy fields. This has created its fragmented characteristics in terms of policy objectives，policy content，policy objects，and policy implementation. Today，this fragmented border resident policy cannot be effectively adapted to the new situation and new requirements of border governance. Correspondingly，it has become an inevitable choice to promote the systematic turn of the border resident policy，and to form a systematic border resident policy with the development of border dwellings and the protection of borders as the guide.

Keywords：border resident;border resident policy;border;border governance;national development

〔責任編輯：羅柳寧〕D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E