行動者為導向視角下多元行動者參與決策分析
——基于公共決策的多案例比較

同濟大學政治與國際關系學院 熱依漢古麗·麥麥提

制定政策主要涉及“誰來制定”和“如何制定”兩大問題，即政策主體和決策過程。實現公共決策多元行動者的有效參與有助于決策過程中決策主體的良好互動，從而提升政策的科學性和民主性。公共決策不可能依靠單一主體做出，需要囊括與政策有利害關系的人與組織，考慮到權力機關、行政機關和其他相關機關、政策研究者、各類社會組織和公眾參與需求。按照安德森的分類方法，公共政策主體分為官方決策者和非官方決策者兩大類[1]。以行動者為導向的解釋邏輯同樣從微觀視角入手，通過解釋個體動機、目的和作用來解釋相應的結構和變遷，程序上讓政策利益相關者參與決策過程。

一、問題提出

公共決策和公共治理中有效社會參與的實現可以從提升決策參與主體多元化角度努力。十九屆四中全會提出的加速推進國家治理體系和治理能力現代化戰略目標倡導政府、市場和企業、公民和社會組織等多元行動者結成伙伴關系，尤其是在公共決策過程中突出多元行動者的合作決策呼之欲出[2]。

公共決策制定過程中由于構成要素、利益主體及其利益訴求也都具有分散性和多元性，存在行動網絡失靈的現實梗阻，建立多元行動者之間的協調網絡，實現科學精準的公共決策行動者網絡會遇到現實問題。多元行動者形成的網絡結構中還會存在數量上、規模上、參與性質和影響力度，甚至積極參與到被迫卷入上的差異。用公共決策的相關理論闡釋我國公共政策的多元行動者網絡一方面在解釋相關問題的同時，也會出現理論解釋限度問題。本文基于以上問題，試圖分析在行動者為導向去分析公共決策中的多元行動者邏輯中，決策過程中各個行動主體是如何參與到政府公共決策過程中的。各個階段的核心行動者的界限以及影響程度有多大，即在不同階段的主要行動者之間的博弈和參與行為邏輯和互動模式以及公共決策理論在解釋相應的行動者邏輯的限度。

二、行動者為導向的多元行動者參與決策邏輯

行動者為導向的研究方法在西方社會學研究中廣泛運用，作為與結構、制度分析相對應的研究視角，行動者為導向的研究方法認為社會行為在關系網絡中理解不同的社會行為需要從社會行動者入手并找出他們的行動策略的差異[3]。因此，行動者為導向的研究方法從行動者的關鍵問題入手，關注社會的異質性，了解不同行動者對問題的不同認知和回應，鑒別不同的行動者的普遍性的解釋框架。

（一）多元行動主體參與決策邏輯理路

不同決策主體根據政策需要和自身特性和能力，參與到政策制定中，并發揮著不可代替的作用。哪些公共政策主體能夠進入政策制定過程？通過何種途徑進入以及如何通過與各方的互動來影響政策制定的不同環節？從決策需求-供給面來看，在不同階段都有相應的決策需求和決策供給。

首先是政策對多元主體參與的需求，即政策議程，需要圍繞政策目標整合不同主體要求，力求達成政策共識[4]。其次是政策主體依照與政策的相關度、參與意愿和關系性質回應政策需求，尋求適當參與并反饋各自的利益和要求。換句話說，政策與政策主體在需求-供給層面上共同達成政策目標。

政策參與者間互動視角下，決策過程更多被視為一種政策參與者如政府與政府之外的公眾媒體、專家學者等達成“共識”的結果。多元主體共同參與決策作為一種參與式民主，決策過程中的最主要利益相關者公眾參與的程度和影響范圍與不同政策類型和要求相關。

政府主導下多元主體參與模式下，政府安排者（政府部門）無疑是決策主體，從公共政策問題提出、納入政策議程并提上決策議程的所有過程，政府部門的注意力分配、政策偏好、不同時期的政策側重點等都會影響政府決策。

專家、學者等研究性政策主體利用自己的專業知識影響公共決策，一般都會遵循政策需求和性質的前提下采取有針對性的行動策略①。公眾參與的程度和范圍、行動模式和采取的策略取決于不同的政策類型和政策內容，公眾更傾向于參與與自身利益密切相關的公共政策。此外，公眾參與的渠道、參與影響力和政府對公眾參與的態度等都會影響公眾在公共決策中作用的發揮。公共決策的不同階段，不同行動者發揮一定的作用，不斷走向協同決策。

（二）主要決策行動者之間的互動邏輯

按照政策網絡理論的五核心分析框架來分析中國公共決策過程中在各個階段的核心行動者以及影響程度。政策共同體一般為中央政府，專業網絡包括專業團隊、研究機構等政策群體，府際網絡是地方政府，生產者網絡是經濟團體、企業等以及議題網絡是公民、媒體等主要參與主體。從參與主體、行動者地位、參與方式、參與范圍、參與態度和優劣分析，有助于探究多元行動者的決策互動過程。

從公共決策中的多主體互動邏輯及其博弈中，歸納總結我國公共決策中行動者邏輯的變遷與發展。表1多元行動者在決策中的互動邏輯所示，把多元行動者按照不同類型進行分類，不同行動者在決策參與方式、決策階段如專家學者作為專業網絡，決策影響力通常極為有限，從主客體視角分析都能發現由于專業網絡自身不足和民眾的政治參與訴求影響其作用的發揮[5]。按照羅茨的政策網絡理論，各大主體之間在不同階段發揮主要作用的同時，更加需要注重彼此間的互動和溝通。圍繞決策共同體不斷進行意見反饋和相互溝通，反映出決策的科學化和民主化發展趨勢。政策網絡中各主體之間內部的關系建立以及演變通過不同決策理論和模式呈現，試圖去解釋中國公共決策中的重大議題。信息技術的發展進一步推動了多元主體的政治參與，數字化政府建設更需要考慮各個主體的充分參與，發揮數字化技術對公共決策的支撐和重塑作用[6]。

表1 多元行動者在決策中的互動邏輯

三、中國場景下行動者導向的公共決策理論及其限度

由于公共政策本身的復雜性，隨著實踐和理論的發展各種公共決策理論不斷衍生，形成了大量具有廣泛影響力的決策理論。許多概念和理論開始傳入中國并試圖解釋中國公共領域的相關問題，理論假設成立的同時，在我國的適用性和解釋力需要進一步修正，客觀上限制了相關理論在中國語境下的應用和解釋力。本文結合文獻及案例，揭示不同的行動者其間體現的公共決策理論以及這些理論是如何進行應用和解釋的及其解釋限度。

首先是公共決策理論的邏輯假設和框架上都對相應的問題進行闡述。從表2的對比闡述中也能看到，行動者為導向的幾大公共決策理論在解釋中國語境下的決策問題和行動者行為邏輯時，能夠解釋不同行動者如何參與、參與的程度以及在其中發揮的作用等問題。羅茨的政策網絡理論提出邊界清晰的政策主體相互互動[7]，在擴大政治參與和吸納不同利益主體，打開政策網絡中提供重要分析框架。如多源流理論解釋框架能幫助我們去理解和闡述公共政策議程設置需要的幾大因素，尤其是在“政策之窗”打開過程中不同政策主體所發揮的作用，見表2。

表2 行動者導向視角下的公共決策理論及其解釋限度

與此同時，仍存在一些局限性和解釋限度需要進一步克服，尤其是中國特色的公共決策多元主體和模式下西方公共決策理論會遇到無法闡釋的問題。政策網絡理論無法準確界定每個行動者和進入政策網絡的渠道，更傾向于強調各類志愿者等參與[8]。不管是政策網絡理論的網絡界限模糊問題還是多源流理論三大源流匯合問題，本文探討的公共決策理論在解釋力上都不具有充分性。

為了推動公共決策理論的體系化發展和進一步修正，行動者為導向的公共決策多元行動者邏輯研究在今后的探索中，需要從以下幾點予以把握。

一是行動者為導向雖不是新穎的研究視角，但與傳統的制度研究和結構研究相比顯得不足。未來的政策研究可以更多關注行動單元的作用，在微觀研究層面添磚加瓦。

二是時刻關注相關理論的解釋力問題，不能完全依靠西方理論去揭示中國的決策問題和困境。尤其是在行動者分類、在不同階段發揮作用大小過程中需要注意政體、央地關系、共產黨的地位等相關因素的影響。

三是決策過程中各行動者之間要積極溝通對話，建立良好的對話協商運作模式，決策主體之間內部的關系建設和發展問題將是我們深入探究的方向。尤其是互聯網、人工智能等現代信息技術可為多元行動者參與公共決策提供決策方式、決策流程和決策結果上的變革。

本文基于行動者為導向的研究視角和方法，對中國公共決策過程中的不同行動者邏輯以及相關理論的解釋力問題進行了梳理，歸納總結了中國場景下不同決策主體是如何進入政策議程并在政策設置的不同階段發揮作用，以及現階段的公共決策理論的解釋力及其限度問題。最后歸納總結了在今后的研究中需要關注的三點研究方向和路徑優化。目前，我國公共政策很多領域仍處在理論探索階段，行動者為導向的研究方法提供一種新的視角和理論框架，促進公共政策多元主體朝著多元協同方向發展。

注釋

①詳情請參考朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》的相關部分。按照專家參與理論的觀點，專家參與公共政策決策所采取的行動策略跟政策性質和開放程度、專家學者的專業背景和知名度，甚至跟個人社會網絡密切相關。