完善北京市政府投資公園建設機制措施的思考

北京市工程咨詢有限公司 趙思宇

在各類園林綠化建設項目中，公園是最能體現城市生態和諧、最能直接服務市民休閑游憩的重要載體。自2007年開始，北京市開展了對第一道綠化隔離地區進行近自然化、公園化改造，2012年及2018年平原造林工作逐步推進，2017年開始建設城市森林公園。“十三五”時期北京市新建城市休閑公園190處、城市森林52處、小微綠地和口袋公園460處，北京市各類公園已達到1090個，公園綠地面積達到3.57萬公頃，人均公園綠地面積達到16.59平方米，公園綠地500米服務半徑覆蓋率達到86.85%，明顯提高了人民群眾的綠色獲得感。公園在改善區域環境、提升城市形象和品質的同時，也為廣大市民提供了良好的休閑空間，深受市民好評。隨著第一道綠隔地區、新城城區已基本完成城市化，中心城區城市化進一步加深，市民對公園的各類需求不斷增長，對公園所承載的功能及建設水平提出了更高的要求。當前北京市不少公園還存在著服務功能單一、缺乏吸引力、留不住人等現象，綠色生態產品不平衡不充分的供給與人民群眾對美好生活的需求之間的矛盾較為明顯。基于公園的公益屬性，北京市公園建設資金渠道主要為市、區固定資產投資及市、區財政投資，公園主要承載的功能包括游憩、生態景觀、健身娛樂、應急避險、科普教育、文化傳承等方面，具體根據公園類型不同而有所側重。基于政府投資的特點及使用情況，目前本市公園建設內容與功能需求尚未完全匹配，結合《北京政府性投資園林綠化項目功能“功能建設標準清單”》（以下簡稱建設標準清單）的相關內容，在公園建設層面仍有優化完善的空間。

一、功能建設標準清單主要內容及執行建議

《北京政府性投資園林綠化項目功能建設標準清單》①是針對北京市政府投資園林綠化項目而確立的統一建設標準，旨在推進園林綠化項目的高質量[1]發展，解決部分建設內容及規模政府資金支持無依據的情況，提高政府資金使用效率。功能標準清單各指標內容基本成熟，待相關部門批復后，將面相北京市園林綠化項目執行。功能建設標準清單基于城市公園作為綠色基礎設施所承擔的功能出發，針對公園調研中發現的普遍性問題和現行標準中的不足之處，從建設層面提出了多項解決方案：

（一）細化功能建設標準清單中公園高質量發展的要求

功能建設標準清單除了規定基本建設內容要求及相關指標外，還完善了多項尚無參考的建設標準，統一現行存在爭議的建設標準。編制過程中將高質量發展、成長型園林、全齡友好公園、綠色基礎設施等理念落實到功能清單之中，體現在如下幾個方面：

（1）功能建設標準清單細化了項目的前期工作的要求，首先明確在項目前期需開展問卷調研，根據各公園的不同情況，合理確定使用受眾、使用人數，將功能需求作為公園設計的基礎；其次對前期勘察、土壤調查、建筑垃圾使用、智慧園林等方面作出了更加細致和明確的要求。（2）改善公園內外交通便捷性，新建公園入口應與現有或規劃公交和地鐵站點進行銜接，規定了距離范圍，兒童團游樂場等場地應靠近交通便利的出入口。公園內道路設置應考慮改善區域慢行系統的便利性，承擔區域非機動車通行或行人快速通達的功能。（3）提升公共服務設施的服務水平，設置多形式、多類型的公共服務設施、對部分直接關系游客使用便利性的公共服務設施作出了更加細致的要求，如根據公園人流量峰值進行廁位測算、提倡設置母嬰廁所和無障礙廁所等、提高男女廁位的比例等。（4）豐富公園承擔的社會功能，如郊野及濕地公園可試點自行車進入以及設置寵物活動區等；視公園場地條件解決公園周邊居住區、商業區等停車困難的情況；加強體育場地的建設等。為引導公園建設朝著更符合游客需求的方向發展，對于新建公園項目應盡快啟動試行功能建設標準清單，將公園的功能與需求相融合，并且通過項目的實踐也可進一步檢驗功能建設標準清單的可操作性和實施效果。

（二）參考功能建設標準清單執行層面的建議

功能建設標準清單立足于提高投資效益的原則，適用于北京地區政府性投資的綠化項目建設，項目建議書、可行性研究報告及初步設計概算階段的建設內容應參照清單進行項目劃分并相應進行投資測算。功能建設標準清單規定了政府性投資綠化項目中關于綠化、庭園、給排水、電氣等主要建設內容的基本要求，不包括征地、拆遷、補償等建設內容及其投資，前期工作開展應參照功能建設標準清單各類型的建設詳細要求進行執行。

（1）開展前期工作立足于清單使用。項目單位及設計單位應根據功能建設標準清單技術指標，結合工程實際進行方案設計；咨詢單位在評估時應依據本清單對上報項目設計方案的合理性進行評估，其他評估依據中涉及技術指標及建設規模與功能建設標準清單中規定不一致的，參照功能建設標準清單執行；建設單位可依據本清單項目內容，對上報項目的建設內容、建設標準進行初步判別。

（2）建設需求與功能建設標準清單相結合。公園作為城市區域綠色基礎設施，不僅能夠通過與其他城市設計元素整合引導城市形態持續發展。公園建立城市與自然空間的基本保障，公園功能體現在生態環境、游憩休閑、綠色出行、體育健身、親子康養、科普教育、文化傳承、活動展覽、應急避險、寵物互動等方面。公園開展前期工作時首先應詳盡調研周邊情況、交通條件、遠期規劃等因素，確定使用受眾、使用人數、功能需求等作為公園設計的基礎；其次根據周邊遠期規劃，預測未來5年、10年后或更遠期公園承載功能，預留市政配套接口、場地鋪裝可擴展空間等建設內容。

（3）先期開展試點項目前期工作。試點新建公園以功能與群眾需求為導向，以改善區域生態及服務水平為目標，按照功能建設標準清單的各項要求試點開展公園前期工作。推動個別公園項目率先突破，實現前期工作與功能建設標準清單雙向校驗，為后期各類綠化項目按照功能建設標準清單要求開展前期工作打好基礎。

二、改善公園交通可達性

公園的交通可達性成為影響游客去公園并決定游客滿意度的關鍵因素，目前針對北京市公園停車不方便、缺乏公共交通工具或站點設置不合理等問題反饋較為突出。通過對高人口密度世界級城市的研究，可以得出高密度城市主要采取均衡的綠色空間供給、密集的軌道交通站點、智能化的停車平臺、完善的綠道體系等解決公園可達性問題。

（一）豐富區域內綜合性公園的功能性

北京市公園存在一定程度上的跨區域游園情況，其中功能豐富的綜合性公園會吸引各區市民，各區會對區內綜合性公園的功能進行補充和完善，形成多中心綜合公園的格局，從而方便各區居民就近游園。

（二）完善綠道系統

應鼓勵綠色出行，進一步提升游園路上的體驗，緩解交通壓力。城六區應進一步推動水、路、綠三網融合，加強巡河路、園林綠道與城市慢行系統互聯互通，打通“最后一公里”。探索跨環線的自行車專用道路，打造可串聯公園綠地的騎行空間。對已建綠道的慢行系統、服務設施系統、標識系統、交通銜接系統進行查漏補缺，確保安全高效使用，為市民打造出高品質的休閑、娛樂、游憩、健身的綠色慢行系統。

（三）增加公共交通的運力

根據調研顯示，東西城居民對公交普遍較為滿意，問題主要集中在面積較大的公園，該類公園普遍出入口較多，部分出入口存在與公交站點步行距離較長的問題。各區應在大尺度公園周邊增設公交場站或調整公交場站位置，保證公園大門在300米之內要有1處公交站點。在游覽旺季，還可增加公園專線公交車，并適時縮短發車時間間隔，提升公共交通的便捷性，方便市民出行。

（四）增加停車位

根據調研情況，群眾對停車場的需求主要為增加停車場停車位，具體情況參見圖1，公園可參考《公園設計規范（GB 51192-2016）》②中公園配建地面停車位指標，依據周末高峰或節假日停車數量，綜合測算公園停車位需求，合理配置固定停車場、臨時停車場和立體停車場。城六區公園應綜合考慮公園用地情況，經過充分論證后，可新建立體停車設施，在有限的土地空間設計立體分層停車，提高土地集約化利用水平，提升公園的承載力。平原新城區建議可采用擴建現有停車場、增設應急停車位等方式解決部分熱點公園的高峰停車需求。門頭溝、懷柔、平谷、密云、延慶等生態涵養區，可新建林蔭停車場提高公園停車位數量。

圖1 游客對停車場的需求

（五）創新停車管理模式

各區可推進停車場智慧化改造，充分利用車牌識別技術、數字人民幣支付等方式，做到出入口不停車，提升停車場管理效率。加快對接高德地圖、騰訊地圖等地圖APP，完成線上公園固定停車場的位置標注及停車場剩余停車位數量的顯示，以便游客能快速方便停車。探索在熱點公園的游園高峰期實施預約停車機制，通過小程序預約停車位，做到有序入園停車。

二、完善公園公共服務功能

公園的服務功能是決定游客滿意度的關鍵要素，同時也是游客日常投訴最為集中的內容。在公園建設層面，重點是要做好公園配套服務設施設置與建設，特別是針對已建成時間長、承擔游客量大、設施嚴重不足的老舊公園，要盡快啟動提升改造計劃，提升公園公共服務設施，主要包括以下幾個方面。

（一）完善社會服務

隨著城市的不斷發展，公園對于提升生態價值與人居環境具有日益重要的作用。公園已經從單一的城市生態布局理念逐漸轉變為體現以人為本、城市生態、文化傳承、經濟圈共榮等方向，開始承擔更多的社會服務功能。公園建設應結合非機動車通行、防災集散、應急醫療、活動組織、寵物游園等社會功能，規劃建設配套建筑、場地，并預留給排水、電氣配套管線。如建筑及場地可實現“平、災”兩用，提升城市公共安全的應對能力，服務建筑應兼顧游憩及展陳功能，從而使公園后期發揮出公園的社會服務功能，提升公園的服務能力。

（二）建設全齡友好公園

公園新建及改造應優先滿足為老、為幼服務，考慮不同年齡段人群使用需求，合理配置服務設置、無障礙設施，因地制宜設置兒童活動和適老化設施，鼓勵開展兒童游樂場地、慢行步道、特色運動場地的建設。著力解決好老年人進公園景區的數字鴻溝問題，發揮公園休閑、康養的功能。

（三）提升公共設施的服務水平

根據目前評審工作與相關周邊調研情況顯示，居民訪問公園的目的已經從單純的欣賞自然景觀，轉變為與健康和社交相關的綜合游賞。對于運動設施、社交設施（餐廳/茶室、展覽館）與輔助設施（存包柜、飲水點、遮陽設施）的滿意度較低。根據部分反饋總結，公園場地和設施數量滿意度顯著相關，即指標數值越高，使用者的數量滿意度越高。如建設可供游玩的設施越多，則使用者滿意度越高。同時，公園建設應與文化、體育、新媒體、紅色資源等元素進行有機融合，實現公園差異化設計，提升公園設施服務水平。

三、樹立項目全生命周期的思想

樹立項目全生命周期[2]的思想，建設景觀成長、功能復合的公園，將建設與運行相協調。措施主要包括以下幾個方面。

（一）公園前期建設預留遠期發展空間

公園在規劃階段需考慮公園周邊未來的發展情況，在項目前期明確預留空間的基本功能和規模。考慮好道路交通、給排水、電氣等各項配套設施的建設，預估配套服務建筑、活動場地、停車場等設施的建設規模并適度留白。為社會資本引入預留空間，更好地發揮項目的整體功能和綜合效益。

（二）提供公眾參與開放平臺

采用意見反饋、座談、現場體驗等多種廣泛的參與方式，識別人民群眾的建設訴求，加強對地域文化等場地精神的挖掘，增加公眾對公園的滿意度和認同感。對于項目范圍較大的公園或遠期周邊發展尚不確定的公園，可以試點采取“邊使用、邊打造”的策略，探尋居民使用需求最契合的公園建設需求，減少政府一次性投入，并分擔公園運營和維護中的資金壓力。

（三）多渠道資金同步推動公園建設

隨著公園承擔的社會功能日益增多，對項目的成本設計可試行限額設計，給予設計單位自主發揮的空間，允許在適當條件內使用創新施工方式、材料開展建設試點。對于施工工藝及材料的選擇，考慮建設及后期維護修繕成本進行綜合計算。公園設計方案在獲得行業主管部門的意見后，各渠道資金可同步開展支持范圍內的資金審查，做到同步撥付同步建設，這有利于提高公園建設效率，完善公園功能。

（四）引入社會資本，建設與運營統籌考慮

要求在前期文件中明確運行管理的單位、模式、經費來源等內容。可試點在公園特定范圍內集中規劃建筑及娛樂設施，按一定比例由企業經營，采取“政府主導、市場主體、商業化運作”模式。（1）運營政策支持。允許部分建筑可由企業經營，其他用于公園管理或公益活動；（2）成立專業的運營公司。政府注入資本金，按市場化原則開展公園投資、建設和運營。（3）強調統一管理。通過市屬國企統籌組織實施，將各領域的產業運營進行統一管理，避免出現各產業各公司分散運行、各自為政的現象。（4）運營反推規劃建設。運營公司提前介入，盡量參與到公園的規劃建設中，在不違背規劃原則的前提下盡量考慮利于運行維護，提高建設方案的科學性、可操作性。（5）強化商業化邏輯。通過市場化公開方式招引專業化市場主體進行運營管理，實現“專業的人干專業的事”，如公園運動場采用計費運動場形式、草坪可作為商業演出場地、淋浴間按時計費等。

四、小結

公園作為綠地系統最重要的組成要素之一，對于提高人民幸福生活指數具有重要意義。啟動執行功能建設標準清單，將功能與需求相融合，可提升北京市公園高質量發展水平，重點從改善公園交通可達性、提升完善公共服務設施建設入手，樹立項目全生命周期的思想，將建設與養護相協調，共同促進公園的長期健康發展。

注釋

①北京市發展和改革委員會、北京市財政局發布了《關于加強市級政府性投資建設項目成本管控的若干規定（試行）》（京發改［2019］990號).

②中國建筑工業出版社.《公園設計規范》（GB51192-2016）.