談農村養老服務發展的問題及對策研究

北京工商大學 李沄聰

一、研究意義

第七次全國人口普查數據顯示，我國 60 周歲以上老年人口比重呈持續增長趨勢，我國 65周歲以上人口比重持續增加，且增長速度迅猛，1953—2020年不同年齡段人口比重見圖1。我國鄉村 60 歲及以上老年人的比例為 23.81%、65歲及以上老年人的比例為17.72%，老齡人口比重大，農村人口老齡化問題越來越嚴峻。加之，農村青年人逐步在城鎮長期工作或定居，農村人口流失使得農村“空心化”現象不斷加劇、農村老人面臨養老困境、公共養老服務的負擔加重[1]。習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，并指出要不斷提升農村養老服務能力，同時還提出積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境。農村養老問題事關農村社會和諧穩定，事關億萬農村家庭幸福生活。因此，通過分析我國農村養老服務建設中存在的不足，并提出相關建議，從而對農村老年人基本養老需求和晚年生活質量保障水平不充分的問題予以解決，這對全面推進實施鄉村振興戰略至關重要。（見圖1）

圖1 1953-2020年不同年齡段人口比重

二、我國農村養老服務發展中的問題

（一）農村養老公共服務設施配備不足

我國城鄉之間公共資源配置不均衡，城市社區養老設施占比72.5%，而農村社區養老服務覆蓋率僅為6.5%，城鄉養老服務設施一體化進程緩慢，農村地區的養老服務機構數量和公共服務的基礎設施嚴重不足，農村養老面臨著更大壓力[2]。雖然農村養老問題逐漸得到重視，城市資源要素正在逐步向農村傾斜，但農村地區的敬老院、鄉鎮衛生院床位（144萬張，僅占全國15%）等供養服務設施數量仍然不足，農村高齡老人、失能老人的晚年生活品質難以得到基本保障，2020年醫療衛生機構及床位數見表1[3]。此外，在農村老年人看病難、看病貴、社會養老保險保障程度低的背景下，農村老年人能否獲得較為及時、水平較高的醫療服務取決于其家庭的原始資本積累以及收入狀況是否可負擔高昂的醫療護理費用和養老服務費用，老年人之間醫療消費水平上的差距會通過差異感知形成相對剝奪感，即因經濟差距導致經濟狀況較差的老年人無法與經濟狀況較好的老年人得到同等必要的、可提升健康水平和生活品質的服務，因此造成部分農村老年人在心理上產生懸殊差異，從而影響其晚年幸福感[4]。

表1 2020年醫療衛生機構及床位數

（二）農村養老服務水平不高

由于我國農村養老服務的專業人員培養和人才引進機制不夠完善，掌握醫學、心理學知識的人員尤其是護理人員的數量難以滿足實際需要（全國衛生人員1347.5萬人，鄉村醫生和衛生員共79.2萬人，全國各類醫療衛生機構人員數見表2），使得農村養老公共服務的質量無法得到保證，同時也造成農村養老服務的專業化進程難度大[5]。另外，農村地區養老公共服務的資金補貼不足，導致農村養老服務機構沒有足夠的資金吸引和聘請專門的管理人員以及掌握醫養知識的醫護人員、心理疏導人員參與到養老服務工作之中，養老服務機構內部人員分工的不明確以及人員專業程度不高、服務流程不完善等問題都將導致農村養老服務水平不高、農村老年人基本養老需求無法得到充分滿足等情況出現。

表2 2020年全國各類醫療衛生機構人員數（萬人）

（三）農村老年人支付能力不足

多數農村老年人主要依靠耕作、子女贍養、政府補貼、基本養老金來獲取養老資金，人均可支配收入普遍較低，大部分農村老年人在正常生活開銷之余可用來就醫、療養、購買養老服務的剩余資金非常有限。值得注意的是，失能老人、高齡老人已不具備勞動能力，除子女贍養、政府補貼外無法通過其勞動獲得其他收入，其可支配資金不足以購買充足的養老服務，不能維持其長期的養老服務需求。但這類群體的身體、心理狀況往往需要特別照護服務、特殊關懷服務且長期用藥醫療費用開銷大，對養老服務的需求最大。由于支付能力的不足，導致此類人群的基本就醫需求得不到保證，其晚年幸福感會因為生理健康剝奪形成相對剝奪感而更加難以維系。

（四）農村老年人缺少必要的精神慰藉

農村老年人非常需要精神寄托和他人的關愛與陪伴。雖然目前大部分農村地區已普及互聯網等基礎設施，但由于大多數 60周歲以上農村老年人的文化程度不高且不會熟練使用電子設備等高科技產品，老年人缺少與外界溝通的渠道，容易感到孤獨、空虛、心情低落，這對老年人的身體、心理健康造成不利影響。尤其是對于由于子女不在身邊或配偶離世的農村老年人來講，老年人無人陪伴、傾訴，需要獨自面對病痛、出行不便等一系列難題，導致農村老年人晚年幸福感較低。

三、解決對策

（一）加大政府補貼力度

加強農村養老服務體系的建設，需要政府在政策補貼、設施、人員等方面加大資金補貼力度。在政策補貼方面，政府應當大力支持農村互助養老行動的深入開展，為各地政府提供專項財政撥款，同時向養老機構給予稅收優惠，切實解決農村養老服務供給不足的問題。在設施供給方面，需要政府加大資金的投入，推動農村基礎設施、養老服務機構的建設，充分利用農村閑置資源提供充足的公共養老服務供給設施，以滿足農村老年人的實際需要。在人員方面，通過資金的扶持加強對農村養老服務在崗人員的專業培訓，通過薪酬補貼吸引醫養、心理疏導專業人員以及復合型護理人才加入養老服務的工作之中去，同時鼓勵專業人才回鄉創業，從而全面提高農村社區養老服務覆蓋率，實現基本生活服務和長期護理服務高質量發展，以及醫養護資源一體化發展[6]。

（二）推動建立互助養老模式

在家庭養老功能持續弱化、市場化養老供給不足的背景下，發展互助養老是破解農村養老服務供給不足的有效途徑。因此，大力宣傳鄰里守望互助精神、弘揚我國敬老愛老傳統、提升鄰里間相互扶持的意識和主動性，對實現鄉村互助養老具有積極的推動作用。另外，政府通過提供財政補貼撥款等方式，鼓勵鄉村發動本村力量，基層組織通過開展基層調研工作，在充分地了解本地區老年人口分布、空巢老人占比、失能老人人數等實際情況以及當地老年人的實際需求和本地區特色的基礎上，制定出適合本地區的、具有可行性的解決方案。進一步高效地發揮低齡健康老人和婦女組織等基層組織的作用,為本地區老年人尤其是貧困且失能老年人提供必要的日常生活照料與精神慰藉服務。

（三）大力倡導家庭養老，強調家庭責任

在我國“侍疾”“孝老敬親”文化的倡導下，家庭應當在農村老年人養老問題上發揮根本性作用。為達到使進城工作并定居的子女積極、主動贍養農村老年人的目的，政府可對其提供一定的政策、資金補貼支持以及稅收優惠政策，如給予贍養 60 周歲以上農村老年人的年輕子女一定假期并適當減免其個人所得稅[7]。一方面能夠切實為子女減輕資金、時間等實際困難，為子女親自照護陪伴老年人、給予老年人足夠的關心和精神慰藉創造更多的機會和條件。另一方面，家庭養老能夠極大程度上減輕農村公共養老服務供給方面的壓力。

（四）實行分級分類的差別化定額報銷機制

發揮財政補貼和醫療保險、養老保險的作用，根據農村老年人的實際需要并按照其身體健康狀況分別擬定當其接受醫療專護、機構護理、居家養老三類服務時的可報銷金額及起付線。報銷額度的規定需要通過科學測算不同狀況老年人所需的養老服務費用，力求找到群眾可負擔、財力可承受的契合點，最大限度減輕農村老年人經濟負擔、解決農村老年人支付能力不足的問題。與此同時，在制定出合理合規的運作流程及相關規定的基礎上，能夠最大限度地節約中央、地方的財政支出。實現農村老年人養老保障的綜合提升，從而促進農村養老服務體系進一步完善，保證農村老年人獲得的幸福感、安全感最大化。

（五）推進農村醫養結合模式建設

建立不同層級和不同類別的醫養融合實體，完善醫養服務保障網，實現醫養資源供給效率的提升。一方面，推動農村鄉鎮養老院、敬老院等養老機構向社區綜合養老服務中心轉型，提高其醫療服務能力。在提供養老服務的同時增加健康檢測等服務和醫療護理服務，為農村老年人提供全面的居家養老、醫療、康復、護理、保健等醫養結合型養老服務[8]。另一方面，支持二級以上的綜合醫院、中醫醫院等醫療機構依托其醫療資源優勢拓展養老服務，豐富養老服務內容，增加養老服務供給量。鄉鎮醫療衛生機構應加強老年醫學科、康復科等建設，例如增加康復床位、護理床位，增設老年養護床位，拓展其養老服務職能。政府可以通過給予農村地區養老服務機構和提供養老服務項目的醫療實體稅收優惠等措施，加快醫養結合建設的進程。同時，各層級類型的醫療機構、養老機構應各自發揮其專業優勢和渠道，主動扛起農村養老服務供給的責任，立足客觀實際和農村老年人的迫切需要，大力開拓具有創新性、可行性的項目，并加快建設醫養結合型實體的步伐，助力農村養老事業的逐步完善和進一步發展，為農村老年人謀幸福。

四、結語

構建完善的農村養老服務體系，需要國家、鄉村和家庭的共同努力，從經濟支持、健康護理、醫養結合、精神關愛幾個方面進行解決。結合各地區的經濟發展狀況以及老年人口特征不斷實踐和探索，努力破解農村養老困境，切實地從物質上和精神上為農村老年人提供基本養老服務，提升農村老年人晚年幸福感及獲得感。在各方的積極推動下，使農村老年人實現老有所養、老有所依、老有所安、老有所樂。在鄉村振興的背景之下，積極應對農村人口老齡化，實事求是地分析農村養老服務發展中遇到的問題并逐步地妥善解決，推動建設具有中國特色的農村養老服務發展體系，促進中國農村高質量發展。