城市公交困境下“業財績融合的公共績效平衡”發展路徑研究

●王勢華 徐亞棟

一、我國公交都市發展沿革

隨著我國城鎮化的日漸推進，我國城市數量及城市規模均在不斷擴大，城市居民的出行總量和出行距離也出現了迅速增長。同時，隨著私家車的大量普及，城市居民的出行方式也發生了顯著變化，機動化出行比例迅速上升，城市交通擁堵問題、環境污染問題、噪音問題逐漸加劇。在此背景下，交通運輸部在《交通運輸“十二五”發展規劃》中提出開展“公交都市”建設示范工程，旨在通過“公交都市”的建設，加強公共交通吸引力，提高公共交通出行承擔比例，緩解城鎮化轉型過程中產生的各類問題。2011 年，交通運輸部下發《關于開展公交都市建設示范工程有關事項的通知》（交運發〔2011〕635 號），正式啟動了公交都市創建工程，并提出公交都市創建工程要圍繞《國家公交都市評價指標體系》，根據各地實際情況，制定因地制宜的建設目標，客觀評估公交都市建設情況，充分發揮評價指標體系評估及引導作用，積極推進各地區加快建設公交都市。具體指標體系如下表1 所示：

表1 公交都市考核評價指標體系

從該指標體系設置可以看出，公交都市創建工程，需要圍繞“政府部門—交通規劃相關單位—公共交通企業”三個核心主體，從“頂層政策制定—路權資源投入—公共社會效益”三個層次予以考核驗收，旨在引導各地區系統性建設公交都市，以充分發揮公交優先所帶來的交通可持續、公共服務提升等最終成效。

交通可持續方面，該指標體系旨在引導各地區大力發展公共交通，注重以出行為導向，結合城市發展規劃的科學、健全交通規劃體系，積極保障公共交通路權優先，發揮公共交通在通勤出行的主體地位。形成良好的都市交通圈生態環境，緩解我國汽車產業飛速發展造成的城市擁堵以及所帶來的環境污染。

公共服務提升方面，一是積極引導各地區推進城市公交發展、城鄉公交一體化，通過“公共汽電車線路網比率”“城鄉客運線路公交化運營比率”等指標進行考核，引導各地區形成通達、便捷、集約的公共交通網絡系統，在低票價政策的持續貫徹下，構建共同富裕的公共交通工程。二是強調績效導向，核心關注公共交通的服務質量、服務頻次、服務安全以及機動化出行分擔率等指標的具體表現，結合公共資源投入以及補貼政策的制定，分析公共交通運營的社會效益及其綜合成本，為市民提供有質量、講效率的福利性出行體系。

二、我國公交發展歷程及運營現狀

回顧我國公共交通發展歷程，1985 年，我國城市公共交通事業還處于起步階段，難以滿足城市發展和居民日常出行的需要，突出矛盾包括客流需求與車輛配置不匹配、道路建設與車輛數量不匹配。從城市交通規劃視角下，我國迎來快速城市化的增量時代，在交通基礎設施、交通運輸設備的大量投入、轉型升級，我國交通建設水平、建設規模，已逐步具備全球影響力。

90 年代開始全面推進、加快城市化進程，公共交通在城市化進程中飛速發展，并在2012 年提出“公交優先發展戰略”，進一步加速公共交通行業發展升級。

但隨著我國城市化進程逐步由增量時代進入存量時代，土地規劃的限制以及人口紅利的逐步減少，加上民用客車保有量持續增長、互聯網經濟帶來的網約車及共享單車等新經濟出行模式帶來的沖擊，不少地區的公共交通系統受到發展慣性的影響，仍按照過去十年的增速擴張運營規模，導致其所帶來的邊際效益大幅遞減，甚至已經出現公交運力增長而客流下降的現象，總體來說公共交通帶來的邊際社會效益下降較快。結合擴張運營規模所投入的公共資源，以及運營保障性財政資金持續增長的情況來看，公共交通的運營績效正在下降，成為不少地區當前公共交通發展和治理的難題。具體如圖1 所示。

圖1 我國城市公共交通運營發展情況

2020 年初我國受到新冠疫情的持續性影響，在動態清零戰略指導下，整體社會綜合成本已經盡量平衡，但后疫情時代對于公共交通行業的影響彌足深遠。最典型例子是2022 年上海4 月全月的停滯帶來的凈虧，對公共交通企業而言是極大的財務風險。對其他城市而言，疫情零星爆發的潛在可能性也始終是懸在大眾頭頂上的“達摩克里斯之劍”，相比私密性更高、感染概率更低的民用客車、電動自行車而言，市民選擇乘坐公共交通，尤其是地面公共交通汽電車的意愿明顯降低。據筆者調研了解，四川省樂山市2021 年底曾舉辦三日的“免費乘坐公交”活動，但在相同的公共交通網絡下，日客運量仍舊無法達到2019 年同期水平。

圖2 2020 年1—9 月營業性客運量同比增速變化

績效視角下，城市公共交通運營擴張的邊際效益遞減，反映著新增的財政公共資金投入效果不明顯，同時隨著社會經濟水平的持續發展，在低票價政策下的運營保障性補貼資金持續增加，對政府帶來巨額負擔，企業自身也面臨嚴重的財務不可持續風險。

三、公共交通的財務不可持續風險

在第十三屆全國人大五次會議與全國政協十三屆五次會議上，多名全國人大代表提議“新能源公交運營補貼力度不退坡，并盡快撥付”“盡快出臺新一輪支持城市公交優先發展政策”“推動城鄉公交一體化建設”，倡議大多來自于各城市公交企業管理層及基層人員。近年來，受新冠肺炎疫情、共享電單車投放等多重因素的疊加影響，全國城市公交企業客運量顯著下降，但出于社會秩序穩定考量，大部分城市在疫情防控期間仍要求城市公交企業保有一定頻率的運力供給，疫情下堅持運行的公交車輛無疑給市民抗疫防控、正常生產生活增添了信心，但同時卻大幅加劇了城市公交企業收支倒掛嚴重程度。

從收入結構及發展趨勢來看，當前我國城市公交企業的收入結構主要由公交票款收入、相關產業收入以及各級各類補貼收入等組成，其中，補貼收入包括中央燃油補貼、新能源車購置及運營補貼、市本級財政補貼、區縣財政補貼，而中央燃油補助、新能源車運營補助兩項政策已于2019 年全面結束，因此，自2020 年以后，疊加中央補貼政策的退坡，城市公交收入已大幅下降，原本地方財政小心維持的公交補貼平衡失衡，企業資金缺口一時難以通過其他渠道填補，企業面臨巨大的經營壓力。經筆者調研了解，河南省、安徽省不少地市城市公交企業已出現欠薪現象，其他省份公交也同樣面臨這一現狀。

從成本結構及發展趨勢來看，城市公交企業的成本結構主要是運營成本、期間費用、稅金及附加等組成，其中運營成本主要是由用工成本、車輛折舊（用車成本）、能耗及維修成本、車輛保險費、事故損失費、運營業務費等構成。城市公共交通是以重資產為核心的勞動密集型產業，用工成本和車輛折舊占比較高。

用工成本方面，無論從經濟發展、社會穩定的角度，還是在自由市場經濟的大環境下，企業員工的工資薪酬依舊會隨著經濟發展水平逐步提升，在當前高福利的低票價政策下，最基本的用工成本已形成倒掛現象。以上海市、鄭州市、濟南市、長春市等直轄市及省會城市為例，駕駛員薪酬基本略高于當地社會平均工資，行業內駕駛員數量一般控制在1.5—2 的人車比以內，大城市中心城區駕駛員數量規模達到一萬人以上，一年會產生十數億的用工成本。

車輛折舊方面，隨著國家大力推動發展新能源行業，也在推動國內城市公共交通的節能減排改造，中央財政部也通過成品油價格補助改革，逐漸退坡并新制定新能源公交車購置及運營補助的相關政策，引導各地區逐步更換新能源公交車輛。但中央財政補貼資金相對有限，遠不能覆蓋傳統柴油、天然汽車，僅從企業成本效益角度出發，純電動車輛的全生命周期成本相比傳統車輛更高，企業意愿不足；更多是地方政策、行業主管部門指令性要求，企業大批量更換為新能源公交車輛，而地方政府出臺購車補貼的政策，與企業車款支付周期可能存在錯位，進一步加劇現金流壓力，企業多是通過融資借款來解決，形成高額的財務費用，財務可持續問題暴露嚴重。

四、城市公共交通紓困路徑研判

“財務問題實質上都是業務問題”，作為公益性事業，公交企業的持續健康發展一方面需要在效率優先的視角下，追求社會福利供給程度與公共資源投入程度的平衡，另一方面，需要多渠道發揮企業市場經濟的主觀能動性及活力，積極挖潛增收、反哺虧損。

（一）交通強國建設發展方向

交通強國建設對各地區的交通行業主管部門而言，重點是從理念、政策、指標等各方面，由公交優先發展戰略指導下加快公共交通建設路徑，向新發展理念進行轉變，重點是堅持打造“安全、便捷、高效、綠色、經濟”五個基本特征。2022 年1月，交通運輸部出臺《交通運輸部關于印發〈交通強國建設評價指標體系〉 的通知》（交規劃發〔2022〕7 號），綜合考慮各地區、各行業特點，注重交通運輸與經濟社會、生態環境相協調，統籌發展和安全，交通運輸部設立了國家綜合指標，圍繞“基本特征、評價維度、評價指標”三級設置，具體參考如下。

表2 交通強國建設評價指標體系

從上述指標來看，交通強國是站在城市交通視角下的發展戰略，是在公交優先發展戰略的基礎上，更宏觀、更多維、更前瞻的發展理念。在原有的公交優先發展戰略、公交都市考核體系上，交通強國進一步提出了“經濟適應”“支撐有力”兩個核心評價維度，即“業財融合視角下公共交通績效平衡”。要實現平衡，重點是在網絡結構性優化的基礎上，增加單線路的成本效益分析，包括經濟效益及社會效益。

（二）基于“績效平衡”的公共交通線網優化思路

當前不論上級考評體系，或是公共交通企業內部管理，基本聚焦在公共交通網絡層面，即干、支、微三級網絡構建后的整體網絡效益，如“公共交通站點500 米覆蓋率”，在績效視角下也大多只關注整體網絡的客運效率及人車公里成本。但實際上，各地區公共交通網絡普遍存在線路設置的歷史遺留問題以及政策性指令任務。因此，對于具體線路也應當區分線路類型，以客運量或是設立目的進行劃分，并對具體線路實行社會效益和經濟效益的評估與量化；在單線路成本核算的基礎上，對綜合績效表現異常、不佳的線路，應當結合設立目的、整體網絡效益進行協同分析，再進行“撤、改、并”等具體線路優化措施，以追求公共交通的績效平衡。

（三）以出行需求為導向的運營精細化管理

當前公共交通企業，尤其是地面公共汽電車行業，公交智能化系統基本上實現了排班自動化，可以將企業制定的運營排班計劃錄入系統，并實現自動的人、車、班匹配生成排班表，解放了大量的排班調度人員。但就當前公共交通面臨的運營困境而言，排班自動化無法挖掘公共交通客運量持續下降的原因，更無法有效紓解當前困境，需要更精細化、智能化的運營管理，來提升公交運營的服務效率，提高在多元化出行環境下的競爭力。

筆者對某市的公共交通企業車輛運營數據、刷卡數據等信息化數據進行了的清洗及處理分析，發現公共交通整體網絡在排班運行中，存在與出行需求峰值錯位等情況。在實際運營過程中，傳統的線下管理無法整體評判這一問題，導致運營資源的浪費，一定程度上為公共交通的績效表現帶來負影響。

圖3 公共交通網絡成本效益分析思路

圖4 某市公共交通運營車輛上線數與刷卡次數時間分布（工作日月度平均）

同時，上文提及人工成本是公交企業的核心支出內容。對公共交通駕駛員進行工時統計分析，從下圖可以看出，駕駛員存在工作時間不均衡、工作時間過長等現象。工作時間均衡性需要結合線路排班結構及駕駛員輪班制度進行細化分析，而工作時間過長的問題，則會導致較大的安全隱患。近年來公交事故頻頻在社會輿論發酵，如何通過精細化運營管理，在合理削減人工成本支出的同時，提高駕駛員工時利用效率，減少安全隱患，也是重中之重。

圖5 某市公共交通駕駛員上線時間甘特圖（以1 天為例）

以上的分析方法和解決路徑，都基于公共交通企業海量的運營信息化數據分析及應用，如何通過精細化手段優化運營管理，提升人員及車輛周轉效率，提升出行競爭力，還需要政府及各行各業共同發展。

（四）公共交通發展新方向

我國城市公共交通的發展與城市化進程一樣，也會逐步進入存量階段，不論對于政府和公共交通企業而言，都需要因地制宜探索發展的新方向，例如提高城市公共交通的韌性，完善綜合立體交通樞紐，探索公共交通系統的客貨聯運模式，基于公共交通干線和屬牛的TOD 開發建設等。

2022 年4 月，上海市爆發了新一輪新冠疫情，政府積極貫徹動態清零戰略，公共交通在政策指導和要求下，運營模式存在極大調整，但是包括醫院、指揮中心、基礎公共設施等單位部門及物資派發流轉等方面仍需要保持一定程度的人員流通，這要求了城市公共交通在此情形下要保持最低投入下最高效率的運轉。2021 年鄭州市7.20 暴雨災害下，公共交通系統受害嚴重，恢復周期較長。因此，基于十四五規劃中重點提出的“打造韌性城市”“加強城市治理風險防控”等要求，以及新冠疫情常態下的城市運轉保障機制變革，亟待研究出一套具有前瞻性、針對性、可操作性的公交服務應急運營機制。旨在以機制建設為核心，融入智慧城市載體，形成涵蓋特殊時期公交線網規劃、資源配置，以及服務標準等方面的綜合處理方案，以期提升城市綜合承受力，全方位提高城市公共交通系統保障效率，減輕公共資源浪費。

在共同富裕思想指導下，公共交通系統逐步向農村延伸。我國農村的人口密度以及空間布局差異較大，在城鄉一體化公交系統建設中，因地制宜，在部分適合的范圍內開展以公共交通為載體的客貨聯運模式，或有一定可行性，當然這還需要相關部門和公共交通企業一同不斷探索。

綜合立體交通樞紐及基于公共交通的TOD 開發建設也是城市公共交通發展路徑中的重要方向。在滿足城市公共交通服務的基礎上，需要以公共交通行業運營視角，參與到交通樞紐及TOD 發展的建設中，在保障公共交通良好運轉的同時，通過商業化開發挖潛增收，形成良性循環，反哺虧損，助力擺脫當下的部分財務困境。