地方政府民生財政支出效率研究：河南省18 個地級市的DEA 模型分析

●范永茂 馮 瑤

一、引言

自2007 年黨的十七大報告正式提出“民生”概念以來，保障與改善民生越來越受到黨和國家的重視。政府保障民生的效果一方面體現在民生財政支出規模的大小上，另一方面也體現在民生財政支出效率水平的高低上。我國各級政府民生財政支出規模不斷擴大，但是隨著經濟發展進入新常態，我國財政收入增速放緩，尤其是2020 年新冠肺炎疫情爆發更是加劇了財政收支矛盾，財政資金使用效率就顯得更加重要。

中部地區連接東西，貫通南北，人口密集，往全國各地輸送了大量的人才和勞動力。在“民生財政”的指引下，中部地區的民生財政支出規模不斷增加，為中部地區的社會發展提供了重要保障。但是，中部地區的民生財政支出總量不及東部地區，近年來增速也慢于西部地區。如何讓有限的資源得到充分利用，提高民生財政支出效率，解決實際民生問題，帶動共同富裕，縮小貧富差距，是中部地區亟需解決的重要課題。

河南省是中部地區的一個重要省份，也是全國人口大省，同時還是我國第一批績效預算試點省份之一，在提高民生財政支出效率方面應該起到表率作用。所以，本文以河南省為例，研究地方政府的民生財政支出效率和影響因素，希望對全國其他省份提高民生財政資金使用效率、解決民生問題方面提供一定的借鑒。

二、相關文獻

（一）國內文獻綜述

在研究民生財政支出效率時，選擇恰當的指標并在這個指標體系的基礎上使用合適的方法進行測算是十分重要的。在分析方法上，學者們多選擇DEA 方法進行測算，得出民生財政支出的三種效率值，之后分析研究樣本的效率水平。

劉美花、黃小平（2015）從產出的角度，采用基于規模報酬可變的DEABCC 模型測算全國31 個省份2009 年至2013 年5 年間的民生領域財政支出效率。王家庭、李艷旭（2018）運用投入型DEA-BCC 方法和Malmquist 指數測算我國民生財政支出效率，發現效率水平呈下降趨勢，并且有較大的地區差異。李東東、李欽、魏佳宇、冷瀅（2020）采用DEA 方法評價2010 年至2018 年重慶市38 個區、縣的民生財政支出效率，結果發現貧困地區比發達地區效率更高，發達地區在民生領域的財政資金使用方面存在浪費現象。

相較于將民生財政支出作為整體研究其效率水平，大部分學者更加關注某一單項民生財政支出，特別是醫療衛生、教育、社會保障和就業方面的支出。對于醫療衛生支出效率的研究，專家們大部分都發現我國醫療衛生支出效率水平存在區域差異。雖然學者們評價指標上的選取有所差異，但是大部分文獻本質上都是選擇各種醫療衛生方面的基礎資源作為產出的指標進行計算。韓華為、苗艷青（2010）運用DEA 模型進行研究，結果發現我國醫療衛生支出效率有顯著的地區差異。張仲芳（2013）對我國各省市衛生支出效率進行了分析，得出在三大經濟區域之間中部地區效率居于首位的結論。但是，同樣采用DEA 方法分析我國醫療衛生支出效率，肖海翔、曹天舒、唐李偉（2014）卻得出東部地區效率最高的結論。

對于教育支出效率的研究，程侃（2013）以福建省為研究對象，運用DEA-Malmquist 方法，對基礎教育領域政府財政資金的使用效率進行了動態分析。楊麗麗、朱衛東（2014）運用DEA 方法對安徽省16 個市的公共教育支出效率進行研究，結果表明該省各市效率差距明顯，并且普遍存在規模遞減情況。沈丹、修凱（2021）運用DEA 方法和Malmquist 指數分析法對西藏高等教育支出效率分別進行靜態和動態分析，發現西藏高等教育財政資金使用效率的提升空間相對較大。李薩薩、張廷龍（2021）以長三角區域的27 個中心城市為研究樣本，運用DEA 方法測算了教育支出效率水平。結果他們發現城市間教育支出效率水平的差距正逐步縮小。

在社會保障領域的財政資金使用效率分析方面，以往的文獻更多的是從不同角度進行定性分析。李勝會、熊璨（2016）運用DEAMalmquist 指數來評價我國城鄉社會保障效率水平，結果發現農村地區高于城市地區，且區域差異顯著，城市地區應重點關注社會保障支出結構的改善與方向的調整，而農村地區應著力于支出規模的擴大。李國柱、田亞男（2018）以我國各省的社會保障支出效率為研究對象，運用DEA 模型和Malmquist 指數方法分別進行靜態分析和動態分析，結果發現我國的社會保障支出效率水平整體并不理想。

（二）國外研究綜述

國外對于民生財政支出效率的相關研究主要從兩個方向出發，一個是對民生相關領域的某一項財政支出進行研究，另一個是進行理論研究。這一節將從財政支出效率和財政支出效率影響因素兩個方面對國外已有的研究文獻進行綜述。

Eeckaut 等（1993）以比利時235 個地區為研究樣本，使用DEA 和FDH 為研究方法分別對財政支出效率進行評價分析。De Borger 和Kerstens（1996）同樣以比利時為研究樣本，采用五種方法進行分析，其中包含大部分學者常用的DEA 和FDH，結果發現使用不同方法進行研究的結果也會有所不同。Greene（2004）使用隨機前沿面板分析法進行研究，結果發現不同國家的外部環境不同，醫療衛生支出效率也會有所差異。Afonso 和Fernandes（2008）以葡萄牙各個自治市為研究樣本，對財政支出效率進行評價。Geys Benny（2009）通過比較分析之后發現，在對一個地區的公共物品供給效率進行評價分析和研究時，與FDH和SFA 兩種方法相比，DEA 方法更具有優勢。Worthington（2010）以新南威爾士為研究樣本，基于DEA 模型，將垃圾處理和循環利用率作為產出指標考察了各地區的政府公共支出效率，研究結果表明在現有產出不變的前提條件下，通過支出方法調整可以節約35%的投入。Cuadrado Ballesteros（2013）基于DEA 方法，也對西班牙政府公共服務的提供效率進行了測算和分析，得出了相似的結論。

三、研究設計

（一）DEA 模型

本文將圍繞民生財政支出效率進行分析，對效率值進行測算，并在此基礎上分析影響因素。數據包絡分析法(DEA)也是本研究使用的分析方法。BCC 是DEA 模型之一，該模型去除了規模報酬不變的約束，以便評價決策單元（DMU）在不同規模狀態下的有效性。在實際中DMU 的投入收益通常會有所變化，因此選用這一模型更加符合實際。對于決策單元的綜合效率分析，BCC 模型也更加細致，能夠獲得更多有效的信息。因此，本文選擇BCC 模型測算河南省各地市民生財政支出效率，設有n個DMU，m 個投入，f 個產出。具體模型如下：

其中，X 表示決策單元的投入，Y 表示決策單元的產出。各變量所表示的具體含義為：Xi0表示河南省第i 個地區的投入指標；Yi0表示河南省第i 個地區的產出指標；θ 表示各地市的民生財政支出效率值（0≤θ≤1），θ 值越大，表明該地區民生財政資金的使用越有效。S+、S-為松弛變量，ε 在這里代表非阿基米德無窮小量。

當θ＝1，且S+＝S-＝0 時，表明DMU 是DEA有效的；當θ＝1，且S-≠0 或S+≠0，表示弱DEA 有效；當θ＜1 時，決策單元不是DEA 有效的。

（二）Malmquist 指數

由于DEA-BCC 模型只能測算同一時期的效率水平，不能測算不同時期的技術效率的變動，而Malmquist 指數恰好可以對效率進行動態分析，彌補BCC 模型的不足，因此，本文在這部分采用Malmquist 指數對效率進行動態分析，作為對靜態評價的補充。

Malmquist 指數是在DEA 方法的基礎上進一步深入拓展出來的。Malmquist 指數形式為：

其中，dt0(xt+1,yt+1)、dt0(xt,yt)分別表示以t 時刻的前沿生存技術為參照物的t+1 和t 時刻的產出距離函數，分別表示以t+1 時刻的前沿生存技術為參照物的t+1 和t時刻的產出距離函數。

通過對公式（1）變形得到公式（2）：

在公式（2）中原有TPF 指數分為兩部分：前一部分是表示技術進步指數（TC），后一部分表示技術效率變化（EC）。當規模報酬可變時，相對技術效率（EC）進一步分解為純技術效率變化（PEC）和規模效率變化（SEC）。以上對Malmquist 指數的分解可以更為細致地對效率的動態變化原因進行分析和研究。

（三）決策單元選取

決策單元是指將投入轉化為產出的經濟實體，每個決策單元都具有相應的經濟意義或價值，為特定目標的實現提供決策依據。本文研究對象為河南省18 個地級市的民生財政支出效率，因此，本文的決策單元是河南省18 個地級市。

（四）投入、產出指標選取

1、投入指標。本文借鑒民生財政支出效率相關文獻成果，在教育、社會保障和就業、醫療衛生三個領域進行民生財政支出效率的研究。將這三個領域的財政總支出作為投入指標進行研究，同時加入人均民生財政支出指標，用以消除人口規模帶來的影響。

2、產出指標。根據所選投入指標，本文的產出指標從教育、社會保障和就業、醫療衛生三個領域選取。由于各領域的代表指標很多，而且產出指標多樣化，所以應選取具體、真實、客觀且具有代表性的產出指標來全面反映民生產出。

本文所研究的醫療衛生、社會保障和就業、教育等都屬于公共物品的范疇，地方政府所提供的這些公共物品對該地區當年的經濟增長并沒有起到直接作用，這會使得地方政府在一定程度上缺乏動力。因此，本文主要關注這類公共物品供給的結果和質量，選取了能夠體現民生財政支出效果的指標。

在教育方面，省以下各地市的教育財政支出絕大部分用于基礎教育投入，因此產出指標既包括普通中小學師生比來衡量各地區基礎教育資源分配狀況，也包括每萬人普通中小學在校生人數來反映地區教育投入的直接產出情況。在醫療衛生方面，醫療衛生財政支出的主要目的是建立健全醫療衛生保障體系，滿足人民群眾看病、就醫、保健的需要。本文選擇每萬人衛生機構床位數表示基礎硬件的供應實力，同時選擇每萬人擁有的專業衛生技術人員數來反映地區醫療衛生服務軟實力，這兩個指標可以直觀反映當地最多可以容納多少病患，以及醫療衛生服務的便捷性、可靠性、及時性。在社會保障和就業方面，政府針對社會保障方面的相關民生財政支出主要是用于養老、社保、扶持就業等方面。本文選取基本養老保險覆蓋率和基本醫療保險覆蓋率來反映養老、醫療方面的社會保障服務狀況，選取失業率反映地區的基本就業狀況。

最后，在綜合輸出指標的選取方面，本文選擇了居民恩格爾系數。恩格爾系數＝食品支出總額/個人消費總支出，它也是衡量一個地區居民生活水平的重要參考。

表1 河南省民生財政投入與產出指標選取

本研究的數據均來源于河南省和各地市的統計年鑒以及國民經濟和社會發展統計公報。上述指標的描述性統計結果如表2 所示。

表2 投入產出指標描述性統計

河南省的義務教育師生比、養老保險覆蓋率、醫療保險覆蓋率、失業率、恩格爾系數的差距相對較小，其他變量的差距比較大，尤其是義務教育每十萬人口在校生、人均民生財政支出差距較為顯著。這說明河南省各地區民生事業發展差異較大。

（五）數據說明

需要特別說明的是，在研究時間的選取上，因為2007 年政府支出分類科目進行了改革，所以2007 年前后的數據不具可比性。同時，鑒于2020 年的部分數據在研究時還未公布，所以本文最終選擇2007 年至2019 年河南省18 個地市的面板數據進行分析。

四、實證結果分析

（一）基于DEA 模型的靜態效率分析

1、綜合技術效率。綜合技術效率（也稱為技術效率）是一個整體效率指標，是對決策單元資源配置的合理性以及資源利用的有效性的全面考察。綜合技術效率等于純技術效率乘以規模效率，如果綜合技術效率測算結果等于1，就說明技術和規模同時有效；如果不為1，則說明技術和規模至少有一個未達到有效水平。

本文衡量的民生財政支出的綜合技術效率是河南省各地市民生財政支出的綜合使用效率，該數值越大，表示民生領域財政支出效率越高。如果其中一個地區的綜合技術效率為1，說明民生財政支出效率達到DEA 有效水平，支出規模和結構都是合理的。如果其中一個地區的綜合技術效率沒有達到1，說明沒有達到DEA 有效，同時表明這個地區在財政資金的使用上存在不合理的地方，可能是因為純技術效率無效，或者是因為規模效率無效，又或者是因為兩者都處于無效水平。在純技術效率不為1 的情況下，可以在較短時期內通過對該地區民生財政支出政策進行優化來改善其效率水平；當規模效率低下時，則需要對支出結構和支出規模進行改善，這就要求通過較長時期的規模調整來提高效率水平。

研究發現，2007 年至2019 年河南省各地市綜合技術效率均值均大于0.9，表明整體民生財政支出效率較高。但是，綜合技術效率整體均值在13 年間有增有減，各市的綜合技術效率變化趨勢有較大差異，其中新鄉市和漯河市技術效率均為最高值1，民生財政支出效率處于領先水平；鄭州市、南陽市、商丘市的綜合技術效率逐年穩步增長，民生財政支出效率發展能力較強；鶴壁市、三門峽市、平頂山市、信陽市、安陽市、洛陽市、濮陽市、濟源市的綜合技術效率值波動較大，需進一步提升合理利用民生財政支出的能力，以促進民生財政支出效率穩步提升；駐馬店市的綜合技術效率值從0.959下降到0.819，表明駐馬店市民生財政支出效率逐年降低，合理利用民生財政支出能力較差。

2、純技術效率。民生財政支出的純技術效率衡量的是政府民生財政支出規模一定的前提下，各地區的資金管理水平和資源規劃水平。政府可以通過實施財政支出政策來調節民生財政支出的規模和結構，以此來最大幅度地提高民生財政資金分配的效率，進而保障和改善民生。短期內，政府還可以根據不斷變化的情況調整民生財政支出，從而使純技術效率達到有效。

河南省各地市民生財政支出純技術效率雖沒有全部達到DEA 有效，但是2007—2019 年間各市純技術效率值均大于0.99，表示純技術效率較高，反映出資金分配相對來說較為合理。在這些地市中，鄭州市、開封市、鶴壁市、新鄉市、漯河市、商丘市、濟源市在2007 年至2019年間純技術效率值都為1，說明此期間這些地區資金配置較好。與以上地區相比，其他地區純技術效率相對不高，未達到1，說明這些地區在2007 年至2019 年期間出現了財政政策或是支出結構不合理的問題。在目前情況下，需要政府相關部門轉變財政支出的管理方式，合理規劃財政支出，提升民生財政資金的使用效率。

3、規模效率。規模效率是指在制度和管理水平不變的條件下，決策單元的投入與產出之比是否處于一個相對科學合理的水平，這個值衡量了該決策單元的規模與生產力的協調程度。規模效率值為1，表示規模有效。規模效率不為1，則說明未達到DEA 有效。如果規模效率是無效的，民生支出的規模還需繼續優化，則需要進一步深入分析規模報酬狀態。規模效率為1 則說明規模報酬不變（-），規模效率不為1 則說明規模報酬呈現遞減（drs）或者遞增（irs）狀態。

河南各市2007—2019 年規模效率值均大于0.9，整體規模效率較高。其中，新鄉市和漯河市的規模效率均為最高值1，濟源市和三門峽市規模效率為0.875 和0.849，其余各市規模效率均大于0.9。2019 年，濮陽市、信陽市、駐馬店市較其余市相比規模效率較低，需調整民生財政支出規模，避免規模不合理造成綜合技術效率降低的情況。

綜合來看，河南省大部分地區的規模效率都不為1。在此情況下，分析民生財政支出是否處于規模報酬遞增狀態就顯得十分必要。

研究發現，在2007—2019 年間河南各地只有新鄉市一直處于規模報酬不變狀態，說明該市的民生財政支出規模比較合理而且保持較好。駐馬店市、三門峽市一直處于規模報酬遞減狀態，這表明如果進一步擴大規模，則可能出現資源浪費、規模效率降低的情況，從而降低綜合技術效率，因此這兩個市亟需發現規模報酬持續遞減的原因，對民生財政支出的不同項目進行適當調整以達到民生財政支出綜合技術效率的最優狀態。其余各市在研究期間存在規模報酬不變和規模報酬遞減兩種情況并存現象，所以這些地區在調整民生財政支出規模時，要有針對性，財政政策要與具體實踐相結合，注意適量適度。

（二）基于Malmquist 指數的動態效率分析

上一節中使用DEA-BCC 模型對效率進行了靜態分析，而Malmquist 指數（Malmquist 指數=純技術效率變化指數×規模效率變化指數×技術進步指數）可以對效率隨著時間變動所發生的變化進行動態分析，從而彌補靜態效率分析的不足，使得對民生財政支出效率的分析更加全面。

本文在這一部分將從時間維度和空間維度兩個方面對河南省各地市民生財政支出動態效率進行分析。

1、時間維度分析。本文首先從時間維度對河南省各地市民生財政支出效率的動態變化進行分析，具體測算結果如圖1 所示：

圖1 2007—2019 年河南省各地市民生財政支出全要素生產率指數及其分解均值變化軌跡

從全要素生產率指數來看，2007 年至2019年間全要素生產率均值為0.957，存在0.043 的衰退，只有2009 年和2017 年這兩年間全要素生產率指數超過了1，這說明與前一年相比，只有2009 年與2017 年整體民生財政支出效率有所提高，其他年份與前一年相比均呈下降趨勢。整體來看，河南省各地市民生財政支出的全要素生產率指數呈現波動變化特征。2011 年至2014 年以及2015 年至2017 年呈遞增趨勢，表明政府為了刺激經濟發展增加投資的政策對于民生財政支出效率的提高有促進作用。

全要素生產率指數的分解顯示，2007 年至2019 年全要素生產率指數的變化軌跡與技術進步指數的波動軌跡幾乎一致，均在2016—2017 年期間達到最高點，在2010—2011 年期間達到最低點，并且在研究期間處于波動上升態勢，而且兩者在大部分時間以及最近時期的值都低于1。這反映出河南省各地市的民生財政支出管理水平進步并沒有對整體效率的提高作出相應貢獻。另一方面，綜合技術效率及其兩大組成部分波動幅度微弱，綜合技術效率變化指數、純技術效率變化指數、規模效率變化指數均大于1，說明各地市在努力提高純技術效率和規模效率。

綜上所述，2007 年以來Malmquist 指數小于1 主要是受制于較低的技術進步指數。這說明政府在支出結構、管理水平等方面仍有比較大的改善空間。

2、空間維度分析。河南省各地市民生財政支出效率的動態變化的空間維度的測算結果如圖2 所示：

圖2 2007—2019 年河南省各地市民生財政支出全要素生產率指數及其分解

從Malmquist 全要素生產率指數來看，2007 年至2019 年河南省18 個地市的全要素生產率指數均小于1，各市平均全要素生產率指數為0.957。其中，周口市全要素生產率指數最小為0.913，濟源市指數最大為0.995，說明河南省整體全要素生產率是下降的，下降幅度各地市間有所差距。全要素生產率指數普遍偏低的原因在于技術革新相對滯后。河南省各地市綜合技術效率變化指數大部分大于1，技術變化指數均小于1，意味著各地區普遍都出現了技術退步的情況。

從綜合技術效率變化指數來看，2007—2019年河南省各地市平均綜合技術效率變化指數為1.001，說明河南省整體綜合技術效率有小幅度提升。其中，鄭州市的綜合技術效率上升幅度最大為0.017，駐馬店市的下降幅度最大為0.013。從純技術和規模的效率變化指數來看，各地市的純技術效率區別不大，但是規模效率有所不同。綜合來看，2007 年至2019 年河南省各地市民生財政支出的綜合技術效率提高的主要原因在于規模效率的整體提高，這說明大部分地區對現有管理技術和財政資金的利用效率總體上是有所增強的。

五、結論與建議

雖然近年來河南省各地市的民生財政支出不斷增加，但支出效率并未得到明顯提高。具體說來，支出效率存在以下幾個問題：

第一，各地市普遍存在民生財政支出效率未達到DEA 有效的問題，在民生領域的財政資金使用效率需要進一步提升。導致河南省各地市技術效率低下的原因主要在于規模效率低下，而該省各地市民生財政支出規模效率低下的原因主要在于規模報酬遞減。

第二，從時間維度上看，河南省各地市民生財政支出效率在研究期間近似地呈現出“Ω”型上升的趨勢，在2010 年達到最低點之后回升，波浪式上漲。從空間維度上看，河南省各地市間民生財政支出效率雖然相對均衡但是依舊有所差別，財政資金分配也沒有達到平衡狀態。而且，河南省18 個地區在民生領域的財政資金投入和產出并不對稱，存在人均民生財政支出水平低而綜合技術效率高或者人均民生財政支出水平高但是綜合技術效率低的情況，如漯河市、三門峽市。

第三，人均民生財政支出水平和河南省各地市間民生財政支出全要素生產率差別較大。雖然河南省各地市的民生財政支出在逐年增加，但是全要素生產率卻沒有提高，特別是近年來經濟增速有所放緩，會成為民生事業發展中的新障礙，進一步拉大各地區民生發展水平的差距。

此外，本研究還發現市場化水平和人口密度對河南省各地市民生財政支出效率的提高有顯著的正面影響。經濟發展水平、政府規模對民生財政支出效率的提升有著顯著的抑制作用，居民受教育水平、財政分權與民生財政支出效率也有一定關系。

以河南省為例，未來提高民生財政支出效率，應該做好以下幾個方面的工作：

一是合理控制民生財政支出規模，優化民生財政支出結構。當民生財政支出出現規模報酬遞減時，政府應考慮民生財政支出的結構問題，而不是一味擴大民生財政支出規模。僅僅通過擴大民生財政支出規模這一方式已經無法達到提高民生財政支出效率的要求。因此，應該因地制宜對各市民生財政資金投入進行改善，進一步優化民生財政支出結構。

二是實施差異化政策，提高政策精準性和有效性，縮小各地市民生財政支出的效率差異。地方政府的民生財政支出效率是由多個因素綜合決定的，不同地區的經濟發展水平、政府規模、居民受教育程度不同，會使得包括醫療衛生、教育、社會保障和就業在內的民生領域的財政支出效率不同。如果各地區采用統一的財政政策，則可能導致政策沒有針對性，無法達到提高支出效率的目標。

三是健全地方政府民生財政支出績效評價體系和監督機制，加強地方政府民生財政支出的績效管理。一方面，民生財政支出績效評價指標體系需要完善，尤其增強社會效益的評價；另一方面，要將靜態和動態評價相結合，更好地確定當地政府各個階段的目標，使政府制定相關民生政策時的依據更加精準。

四是引入更多社會指標。在評估時，可以重點提高民生性投入、社會性投資、生態環境保護等其他績效指標的權重，并科學測算財政支出的數額。

五是提高政府內部效率。政府規模對民生財政支出效率能產生負面影響，因此，精簡政府規模、提高服務水平和政府辦事效率都是十分重要的。