新中國(guó)70年政府在科技創(chuàng)新中的職能演變

葉繼英 ，麥正鋒

（1.杭州電子科技大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院， 浙江 杭州 310018； 2.商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院， 北京 100710）

政府在科技創(chuàng)新中的職能問(wèn)題長(zhǎng)期受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。目前，該領(lǐng)域的研究以規(guī)范性研究為主，從理論高度和實(shí)踐案例上探討政府在科技創(chuàng)新中應(yīng)該扮演的角色和履行的職能，提出決策參考和改革方案，而且更多的是從地方政府角度出發(fā)，如田旭和孫曉燕、張旭和田旭、洪亮、任樹(shù)偉和沈洪濤關(guān)于地方政府職能的研究，但是較少站在中央政府的立場(chǎng)進(jìn)行研究。而對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)證性研究的成果不多，特別是在歷史維度對(duì)其的演變進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段考察的研究更是少見(jiàn)。但這又是客觀認(rèn)識(shí)政府職能的基礎(chǔ)性研究，通過(guò)梳理政府在科技創(chuàng)新中的職能演變過(guò)程，可以認(rèn)識(shí)它的階段特征以及發(fā)展規(guī)律。在已有的研究中，通常將政府在科技創(chuàng)新中的職能演變放置在科技體制機(jī)制改革歷程研究當(dāng)中，如國(guó)家科學(xué)技術(shù)部、中國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組、馬洪和朱麗蘭、薛瀾等的研究在分析我國(guó)科技體制機(jī)制改革的歷史過(guò)程都涉及政府職能，但是未能很好地提煉出政府職能以及厘清出它的發(fā)展脈絡(luò)。本文試圖在這方面有所突破。

文中的政府系指黨和國(guó)家的中央機(jī)構(gòu)及其組成部門。政府在科技創(chuàng)新過(guò)程中履行多項(xiàng)職能，其中的引領(lǐng)、投資和立法三項(xiàng)職能發(fā)揮了重要的作用，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

一、引領(lǐng)職能的演變

政府對(duì)科技創(chuàng)新的引領(lǐng)職能體現(xiàn)在制定戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃來(lái)指導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)。戰(zhàn)略代表未來(lái)的發(fā)展方向，規(guī)劃代表總體的藍(lán)圖設(shè)計(jì)，計(jì)劃代表具體的行動(dòng)指南。戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃在層次上是宏觀、中觀和微觀的關(guān)系，在時(shí)間上是長(zhǎng)期、中期和短期的關(guān)系，戰(zhàn)略的周期一般超過(guò)30年以上，規(guī)劃的周期一般超過(guò)10年以上，計(jì)劃的周期一般在10年以內(nèi)。1956年3 月，國(guó)務(wù)院成立科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的制定工作，標(biāo)志著政府在科技創(chuàng)新中的引領(lǐng)職能由此正式開(kāi)啟。政府對(duì)科技創(chuàng)新的引領(lǐng)職能存在以下三個(gè)方面的演變特點(diǎn)。

(一)戰(zhàn)略從無(wú)到有，用規(guī)劃服務(wù)戰(zhàn)略

科技創(chuàng)新戰(zhàn)略是指引領(lǐng)科技創(chuàng)新全局性、方向性和綜合性發(fā)展的重大決策。科技創(chuàng)新規(guī)劃則是科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)形式，為貫徹科技創(chuàng)新戰(zhàn)略而作出的總體策劃與安排。我國(guó)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略是在改革開(kāi)放以后才開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)，先后提出“面向，依靠”“科教興國(guó)”“自主創(chuàng)新”三大戰(zhàn)略。隨后，政府制定的科技創(chuàng)新規(guī)劃基本上是以科技創(chuàng)新戰(zhàn)略為中心，服務(wù)于科技創(chuàng)新戰(zhàn)略?？萍紤?zhàn)略與科技規(guī)劃的對(duì)應(yīng)關(guān)系具體見(jiàn)表1。

表1 科技戰(zhàn)略與科技規(guī)劃對(duì)應(yīng)一覽表

隨著黨和國(guó)家將工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，科技創(chuàng)新發(fā)展方向也相應(yīng)發(fā)生改變。1981年2 月，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)向中共中央提出《關(guān)于我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針的匯報(bào)提綱》，首次明確“科學(xué)技術(shù)必須為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”，“科技與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。同年4 月，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針的匯報(bào)提綱》；10 月，在全國(guó)科技獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)上正式提出“面向，依靠”戰(zhàn)略，即是科學(xué)技術(shù)必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)。1982年9 月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次代表大會(huì)上提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)總的奮斗目標(biāo)是到20 世紀(jì)末使全國(guó)工農(nóng)業(yè)的年總產(chǎn)值翻兩番，即由1980年的7100 億元增加到2000年的28000 億元左右。這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)成為了此階段制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要依據(jù)。1983年2 月，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、計(jì)劃委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)共同組成科技長(zhǎng)期規(guī)劃辦公室，制定《1986-2000年中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃》。此次規(guī)劃的指導(dǎo)思想就是貫徹“面向，依靠”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃緊密結(jié)合，把該時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)作為科技規(guī)劃的主要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。隨后，1992年發(fā)布實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)(1991-2020年)》也是圍繞著“面向，依靠”戰(zhàn)略編制。《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)(1991-2020年)》提出的目標(biāo)是：以國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和部署為依據(jù)，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)增強(qiáng)綜合國(guó)力和提高人民生活水平，著重解決工農(nóng)業(yè)大規(guī)模現(xiàn)代化商品生產(chǎn)中的問(wèn)題，到2000年我國(guó)工業(yè)主要領(lǐng)域大體達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家20 世紀(jì)70年代或80年代初的技術(shù)水平；到2020年，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家21 世紀(jì)初的技術(shù)水平，在總體上縮小與世界先進(jìn)水平的差距。

1995年5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，首次正式提出實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略?？平膛d國(guó)，是指全面落實(shí)科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的思想，堅(jiān)持教育為本，把科技和教育擺在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要位置，增強(qiáng)國(guó)家的科技實(shí)力及向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高全民族的科技文化素質(zhì)，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)，加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的繁榮富強(qiáng)。1996年頒布《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，確立的發(fā)展目標(biāo)是到2000年初步建成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的新型科技體制，科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率有較大提高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展基本轉(zhuǎn)向依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)，到2010年，使基本建立的新型科技體制更加鞏固和完善，形成科技經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的格局，為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院在全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)上提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略。自主創(chuàng)新戰(zhàn)略就是從增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新能力出發(fā)，加強(qiáng)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新。為了實(shí)施這一戰(zhàn)略制定了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2020年，我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的總體目標(biāo)是：自主創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)，科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障國(guó)家安全的能力顯著增強(qiáng)，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的支撐；基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)研究綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，取得一批在世界具有重大影響的科學(xué)技術(shù)成果，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列，為在本世紀(jì)中葉成為世界科技強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。

(二)規(guī)劃長(zhǎng)期制定，存在交叉重疊

自新中國(guó)成立后，政府先后制定了7 部科技規(guī)劃，從時(shí)間上看涵蓋了大多數(shù)年份，其中有3 部科技規(guī)劃影響較為深遠(yuǎn)，分別是《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》《1986-2000年中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃》和《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》，而《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》未對(duì)外公布實(shí)施。在改革開(kāi)放前，科技規(guī)劃的連貫性和銜接性比較強(qiáng)。但是在改革開(kāi)放以后，科技規(guī)劃的演變特點(diǎn)是出現(xiàn)時(shí)間上的交叉重疊。例如，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》(1991-2020年)對(duì)《1986-2000年中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃》的內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，其中在1991年至2000年存在重疊?！?991-2020年國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》和《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》三個(gè)規(guī)劃同時(shí)在2006年至2010年存在重疊。

(三)計(jì)劃周期由短變長(zhǎng)，用計(jì)劃配套規(guī)劃

為執(zhí)行科技創(chuàng)新規(guī)劃而制定分解目標(biāo)和步驟，由此產(chǎn)生了科技計(jì)劃。從《1956-1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》開(kāi)始，每年根據(jù)科技創(chuàng)新規(guī)劃的總方向，結(jié)合當(dāng)時(shí)國(guó)家建設(shè)所急需解決的重大科學(xué)技術(shù)任務(wù)和急需建立的學(xué)科，對(duì)全國(guó)的科學(xué)技術(shù)工作做出年度的具體安排(具體見(jiàn)表2)，使遠(yuǎn)景規(guī)劃和年度計(jì)劃結(jié)合起來(lái)，使計(jì)劃性和靈活性結(jié)合起來(lái)。通過(guò)制定全國(guó)的年度的科學(xué)技術(shù)計(jì)劃，還可以協(xié)調(diào)各個(gè)方面的工作，避免不必要的重復(fù)，避免重要的遺漏，更加合理地使用人力和物力(P101)?！丁捌呶濉眹?guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃》是為了落實(shí)《1986～2000年國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃》而出臺(tái)的科技計(jì)劃，前者根據(jù)后者的方向與任務(wù)來(lái)確定的具體目標(biāo)。1992年國(guó)家發(fā)布《1991-2020年國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》與《1991-2000年科學(xué)技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》同時(shí)發(fā)布，后者即是前者的配套計(jì)劃，后者包括一個(gè)“十年計(jì)劃”和一個(gè)“五年計(jì)劃”。1996年，完成了《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》的編制工作，這項(xiàng)規(guī)劃包含兩個(gè)內(nèi)容，一是《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計(jì)劃》，二是從1995年至2010年的中長(zhǎng)期規(guī)劃。《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展“九五”計(jì)劃》和《“十五”國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃》都是實(shí)施從1995年至2010年中長(zhǎng)期規(guī)劃的配套計(jì)劃。2005 發(fā)布了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006-2020年》之后，相繼在2006年、2011年和2016年發(fā)布《國(guó)家“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》和《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》作為配套計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施。

表2 科技規(guī)劃和科技計(jì)劃對(duì)應(yīng)一覽表

二、投資職能的演變

政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資是指政府將國(guó)家財(cái)政資金投入到科技活動(dòng)。廣義的科技投資包括科技人員、科技物資和科技資金等各種資源的投入，狹義的科技創(chuàng)新投資僅指科技資金的投入，本文的科技創(chuàng)新投資系指后者。投資方式、投資主體地位的演變?cè)谡顿Y職能中較為突出。

(一)投資方式經(jīng)歷三個(gè)模式

我國(guó)政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資歷經(jīng)了直接劃撥制、包干合同制、計(jì)劃項(xiàng)目制三個(gè)模式的演變。

1.直接劃撥制模式

第一階段模式，按照人頭和機(jī)構(gòu)數(shù)量撥款，采取直接劃撥方式。自建國(guó)初期起，我國(guó)對(duì)科技投資實(shí)行“預(yù)算撥款制”或稱“供給制”，由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一確定科技經(jīng)費(fèi)分配方案并直接下?lián)堋?guó)家預(yù)算撥款包括科技三項(xiàng)費(fèi)用、科學(xué)事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)。其中，科技三項(xiàng)費(fèi)用占主要部分，主要用于新產(chǎn)品試制，中間試驗(yàn)及重要科學(xué)研究項(xiàng)目；科學(xué)事業(yè)費(fèi)主要用于科研人員工資、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、房屋修繕費(fèi)、科研業(yè)務(wù)費(fèi)；和基本建設(shè)費(fèi)主要用于新建和擴(kuò)建科研機(jī)構(gòu)的科研設(shè)施、生活用房和大型儀器設(shè)備購(gòu)置(P202-206)。

2.包干合同制模式

第二階段模式，按照科研機(jī)構(gòu)性質(zhì)分類撥款，采用包干制、合同制等方式。黨的十一屆三中全會(huì)以后，推行“劃分收支，分級(jí)包干”和有償合同制的試點(diǎn)改革。1985年3月5 日，中共中央頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，正式提出要逐步改變國(guó)家對(duì)科研機(jī)構(gòu)的撥款制度，使得絕大部分科研機(jī)構(gòu)擺脫對(duì)國(guó)家經(jīng)費(fèi)的依賴。1986年，頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》(國(guó)發(fā)〔1986〕12號(hào))，開(kāi)始全面實(shí)施改革預(yù)算撥款制度。隨后，對(duì)科學(xué)事業(yè)費(fèi)和科技三項(xiàng)費(fèi)的撥款方式相繼進(jìn)行改革。1987年，國(guó)家科委和財(cái)政部頒布《關(guān)于科學(xué)事業(yè)費(fèi)管理的暫行規(guī)定》(國(guó)科發(fā)條〔87〕0125 號(hào))，按照不同類型科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的特點(diǎn)，實(shí)行科學(xué)事業(yè)費(fèi)分類管理。按照規(guī)定，獨(dú)立的科研單位按其主要從事科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的特點(diǎn)，可劃分為技術(shù)開(kāi)發(fā)類型，基礎(chǔ)研究類型，社會(huì)公益事業(yè)、技術(shù)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究類型和多種研究類型。對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)類逐步推行技術(shù)合同制；對(duì)基礎(chǔ)研究類逐步實(shí)行基金制；對(duì)社會(huì)公益事業(yè)、技術(shù)基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究類原則上實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干制；對(duì)于多種研究類型(指含技術(shù)開(kāi)發(fā)類型和基礎(chǔ)研究類型)的科研單位，經(jīng)費(fèi)要多種渠道解決。1987年，國(guó)家科委頒布了《關(guān)于科研單位減少科學(xué)事業(yè)費(fèi)撥款比例的核定辦法》(國(guó)科發(fā)〔87〕0422 號(hào))，要求按照科研單位的類型，核定各類型科研單位減少科學(xué)事業(yè)費(fèi)(含轉(zhuǎn)入自然科學(xué)基金或抵頂)撥款比例。1996年，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合頒布《科技三項(xiàng)費(fèi)管理辦法(試行)》(財(cái)工〔1996〕44 號(hào))，對(duì)科技三項(xiàng)費(fèi)原則上實(shí)行合同化管理制度。

3.計(jì)劃項(xiàng)目制模式

第三階段模式，以計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)方式撥款。我國(guó)從20 世紀(jì)80年代起逐漸出臺(tái)各種科技計(jì)劃，到21 世紀(jì)初基本建立起一個(gè)完善的科技計(jì)劃體系。這個(gè)科技計(jì)劃體系包括五大類：①基礎(chǔ)研究類別，如自然科學(xué)基金、973 計(jì)劃等；②高技術(shù)研究發(fā)展類別，如863 計(jì)劃；③公益類以及應(yīng)用開(kāi)發(fā)型，如國(guó)家科技支撐及攻關(guān)計(jì)劃等；④科技基礎(chǔ)設(shè)施類，如科技基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)等；⑤政策引導(dǎo)類計(jì)劃，如火炬計(jì)劃、星火計(jì)劃和中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等。而每類科技計(jì)劃一般是通過(guò)設(shè)置若干個(gè)項(xiàng)目或者課題來(lái)完成。因而，政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資隨之轉(zhuǎn)向以計(jì)劃、項(xiàng)目(或課題)為中心。2001年，科技部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等四部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理的規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2002〕2 號(hào))，要求對(duì)以國(guó)家財(cái)政撥款資助為主的各類科研計(jì)劃的課題實(shí)施課題制，即按照公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)支持的原則，確立科學(xué)研究課題，并以課題(或項(xiàng)目)為中心、以課題組為基本活動(dòng)單位進(jìn)行課題組織、管理和研究活動(dòng)，并要求建立專家評(píng)議和政府決策相結(jié)合的課題立項(xiàng)審批機(jī)制、與科研活動(dòng)規(guī)律相適應(yīng)的預(yù)算管理機(jī)制，以及建立健全監(jiān)督機(jī)制。

(二)投資主體地位下降

投資主體地位主要體現(xiàn)在對(duì)科技創(chuàng)新投資數(shù)量和所占比例上，總體上看，盡管政府投資的絕對(duì)數(shù)量一直在增加，但是所占比例逐漸下降。

1.投資數(shù)量

政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資在數(shù)量上長(zhǎng)期趨于上升狀態(tài)。1985年發(fā)布《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》提出，政府科技投入“應(yīng)以高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的速度逐步增加”，當(dāng)年的國(guó)家財(cái)政科技撥款首次超過(guò)100 億元。在此之后，政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資數(shù)額增長(zhǎng)速度較快。1993年7 月，全國(guó)人大通過(guò)了我國(guó)第一部科學(xué)技術(shù)基本法——《中華人民共和國(guó)科技進(jìn)步法》，該法明確規(guī)定：“國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。”這是國(guó)家第一次以立法方式為政府對(duì)科技創(chuàng)新投資提供保障。從長(zhǎng)期看，見(jiàn)圖1，大多數(shù)年份的政府科技撥款占全國(guó)財(cái)政總支出的比重維持在4%-5%之間。

圖1 科技撥款占全國(guó)財(cái)政總支出的比重④

2.投資比例

1949-1985年，政府近乎是科技創(chuàng)新的唯一投資主體。期間有三年例外，1958-1961年，國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)實(shí)行了利潤(rùn)留成制度，科技經(jīng)費(fèi)也由財(cái)政撥款改為從企業(yè)利潤(rùn)留成中開(kāi)支，1962年以后恢復(fù)政府直接撥款制度(P204)。1985年，中共中央頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，開(kāi)始改變政府在科技創(chuàng)新的投資地位，出現(xiàn)投資主體多元化的局面，企業(yè)逐漸成為重要的投資主體。科技企業(yè)(研究機(jī)構(gòu))是最早投資科技創(chuàng)新的企業(yè)，包括國(guó)營(yíng)科技企業(yè)和民營(yíng)科技企業(yè)。1986年4 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，開(kāi)始賦予企業(yè)從市場(chǎng)中創(chuàng)收、自主使用經(jīng)費(fèi)的權(quán)力。該規(guī)定明確了“研究所在保證完成國(guó)家任務(wù)的前提下，根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的需要，從各自的特點(diǎn)和條件出發(fā)，有權(quán)面向社會(huì)承接各種科學(xué)技術(shù)任務(wù)，并根據(jù)自愿互利的原則，同企業(yè)、設(shè)計(jì)單位和高等學(xué)校等建立各種協(xié)作關(guān)系和各種形式的聯(lián)合，上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)和扶持，不要限制。研究所可以與其他單位就技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和利用技術(shù)為社會(huì)服務(wù)訂立合同，獲得合法收入”“研究所對(duì)從不同渠道取得的經(jīng)費(fèi)，按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，自主安排使用?！痹诖吮尘跋?，國(guó)營(yíng)科技企業(yè)(研究機(jī)構(gòu))有條件利用自身積累的資金投入到科技創(chuàng)新中去。與此同時(shí)，隨著科技體制的改革，促進(jìn)了科技人員的合理流動(dòng)，興起一股由科技人員創(chuàng)辦民營(yíng)科技企業(yè)的熱潮。民營(yíng)科技企業(yè)開(kāi)始成為科技創(chuàng)新的一支重要力量，也同樣依靠自身的資本投入科技創(chuàng)新。20 世紀(jì)90年代以后，各類企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不斷壯大，開(kāi)始重視自主創(chuàng)新能力，逐漸增加對(duì)科技創(chuàng)新的投資。1995年5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，提出“運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段，引導(dǎo)、鼓勵(lì)各類企業(yè)增加科技投入，使其逐步成為科技投入的主體。”政府配套融資貸款、稅收優(yōu)惠等政策來(lái)推動(dòng)企業(yè)加大科技創(chuàng)新的投資。從1992年起，企業(yè)的科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)首次超過(guò)政府，占全國(guó)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的29.15%。隨后，企業(yè)資金在全國(guó)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的越來(lái)越高，在2000年首次超過(guò)50%，在2018年占比高達(dá)76.63%，各年政府和企業(yè)投資比重見(jiàn)圖2。

圖2 政府和企業(yè)在科技創(chuàng)新投資中的比重⑤

政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資由“無(wú)所不包”的全面投資轉(zhuǎn)向“有所為有所不為”的重點(diǎn)投資。1996年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于“九五”期間深化科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》(國(guó)發(fā)〔1996〕39 號(hào))，基本上確立了政府對(duì)科技創(chuàng)新投資的方向，即是加大了對(duì)基礎(chǔ)性研究、戰(zhàn)略性研究、社會(huì)公益性項(xiàng)目和科學(xué)教育等市場(chǎng)失效領(lǐng)域的投資力度，減少了對(duì)能夠利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展的應(yīng)用性研究的投資力度。

三、立法職能的演變

政府的立法職能是指政府通過(guò)建立法律體系來(lái)規(guī)范科技創(chuàng)新活動(dòng)。政府立法職能的演變主要體現(xiàn)在法律體系的深化以及立法機(jī)構(gòu)的變化上。

(一)立法體系由法規(guī)體系向法律體系深化

改革開(kāi)放以前，我國(guó)的科技立法最大特點(diǎn)是所立之法全部為行政法規(guī)，且數(shù)量少、層次低以及不規(guī)范。首先，從數(shù)量上看，據(jù)《中華人民共和國(guó)法規(guī)目錄(1949-1982)》收錄1949-1978年期間的科學(xué)技術(shù)類法規(guī)僅有18 項(xiàng)，年均立法數(shù)量不超過(guò)1 項(xiàng)。這18 項(xiàng)法規(guī)主要包括六個(gè)方面：組織機(jī)構(gòu)法規(guī)2 項(xiàng)，科技獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)9 項(xiàng)，物資供應(yīng)法規(guī)2 項(xiàng)，科技教育法規(guī)2 項(xiàng)，發(fā)明專利法規(guī)2 項(xiàng)，成果管理法規(guī)1 項(xiàng)。從中可以看出，政府非常重視科技獎(jiǎng)勵(lì)，注重從正面激勵(lì)來(lái)推動(dòng)科技創(chuàng)新，立法數(shù)量占據(jù)一半。同時(shí)，政府也較早地關(guān)注到保護(hù)專利發(fā)明權(quán)對(duì)科技創(chuàng)新的重要性，1950年8 月11 日，政務(wù)院第四十五次政務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)《保障發(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行條例》。其次，從層次上看，缺乏頂層宏觀法規(guī)，偏向較為微觀細(xì)致法規(guī)，例如，1957年9 月6 日國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第五十七次會(huì)議批準(zhǔn)的《改進(jìn)科學(xué)儀器生產(chǎn)、修配和供應(yīng)方案》《改進(jìn)化學(xué)試劑工作方案》，1955年8 月5 日國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第十七次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)科學(xué)院科學(xué)獎(jiǎng)金暫行條例》。再者，從規(guī)范上看，不僅多屬于政策性質(zhì)，而且法律形式也不規(guī)范，具體表現(xiàn)為立法名稱混亂，多標(biāo)以“報(bào)告”、“決議”、“決定”、“批示”、“指示”、“通知”和“辦法”等為名，難以判斷其法律效力、等級(jí)和適用范圍，法律語(yǔ)言也缺乏規(guī)范。在經(jīng)過(guò)幾十年的行政法規(guī)制定和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)積累，為后續(xù)的法律制定奠定了基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放以后，逐漸建立完備的科技法律體系。20世紀(jì)80年代起，政府開(kāi)始制定了一些專門性的科技法律。1984年3 月，第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)專利法》。1987年6 月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)技術(shù)合同法》。1988年12 月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》。1990年9 月7 日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》。到了90年代，政府開(kāi)始制定綜合性的科技法律。最具有里程碑意義的是第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議于1993年7 月2 日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，這是一部調(diào)整我國(guó)科技活動(dòng)和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步活動(dòng)領(lǐng)域的綜合性法律，是一部具有基本性質(zhì)的科技法律，同時(shí)，又為制定具體的科技法律、法規(guī)提供了重要法律依據(jù)，明確規(guī)定了我國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的法制化重要原則(P29-35)。在此基礎(chǔ)上建立起了一套完善的法律體系，包括了科研機(jī)構(gòu)、科技計(jì)劃、科技經(jīng)費(fèi)、科研基地、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、科技人員、科技條件、科技金融、科技稅收、科技成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和國(guó)際科技合作等方面的法律法規(guī)。

(二)立法機(jī)構(gòu)由單一機(jī)構(gòu)向多個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變

在改革開(kāi)放之前，大多數(shù)科技法規(guī)都是由中央政府(國(guó)務(wù)院)批準(zhǔn)和頒布的。改革開(kāi)放以后，立法機(jī)構(gòu)由單一機(jī)構(gòu)向多個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并且呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是科技主管部門立法數(shù)量居多，二是多部門參與立法。文革期間，國(guó)家的科技主管部門一度被沖擊，1977年9 月，恢復(fù)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)作為國(guó)家的科技主管部門，1978年更名為國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，1998年再次更名為科學(xué)技術(shù)部。科技主管部門恢復(fù)之后，承擔(dān)起為科技創(chuàng)新制定法規(guī)的職責(zé)，改變以往由中央政府立法的局面。隨著科技創(chuàng)新的深入，科技創(chuàng)新活動(dòng)超出了科技主管部門的職能范疇，因而對(duì)科技的立法非科技主管部門一家所為，需要多個(gè)部門的參與配合。例如，在科技成果方面法規(guī)中，由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和國(guó)家保密局于1995年1 月共同頒布《科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定》(國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、國(guó)家保密局令〔1995〕20 號(hào))；在科技稅收方面，財(cái)政部于2010年7 月頒布《科技重大專項(xiàng)進(jìn)口稅收政策暫行規(guī)定》(財(cái)關(guān)稅〔2010〕28 號(hào))；在科技金融方面，銀監(jiān)會(huì)于2006年11 月頒布《關(guān)于商業(yè)銀行改善和加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀監(jiān)發(fā)〔2006〕94 號(hào))；在科技人員方面，教育部于2007年3 月頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)引進(jìn)海外優(yōu)秀留學(xué)人才工作的若干意見(jiàn)》(教外留〔2007〕8 號(hào))。

政府在科技創(chuàng)新到底起什么作用？縱觀新中國(guó)成立以來(lái)70 多年的發(fā)展歷程，我們認(rèn)為，政府在科技創(chuàng)新中履行的引領(lǐng)、投資和立法三項(xiàng)職能發(fā)揮了重要的作用，并且隨著改革的不斷深化，三項(xiàng)職能不斷演變。引領(lǐng)職能體現(xiàn)在制定戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃來(lái)指導(dǎo)科技創(chuàng)新活動(dòng)。1956年3 月，國(guó)務(wù)院成立科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的制定工作，標(biāo)志著政府在科技創(chuàng)新中的引領(lǐng)職能由此正式開(kāi)啟。政府對(duì)科技創(chuàng)新的引領(lǐng)職能存在以下三個(gè)方面的演變特點(diǎn)：①科技戰(zhàn)略從無(wú)到有，科技規(guī)劃服務(wù)科技戰(zhàn)略；②科技規(guī)劃的制定在改革開(kāi)放后出現(xiàn)交叉重疊；③科技計(jì)劃的周期由短變長(zhǎng)并用其配套規(guī)劃。投資職能體現(xiàn)在為科技創(chuàng)新投入資源，政府對(duì)科技創(chuàng)新的投資由“無(wú)所不包”的全面投資轉(zhuǎn)向“有所為有所不為”的重點(diǎn)投資；投資模式歷經(jīng)了直接劃撥制、包干合同制以及計(jì)劃項(xiàng)目制的變遷；無(wú)論是投資數(shù)量還是投資比例，政府的投資主體地位趨于下降，而企業(yè)已經(jīng)取代政府稱為在科技創(chuàng)新的第一投資主體。立法職能體現(xiàn)在建立法律體系規(guī)范科技創(chuàng)新活動(dòng)，通過(guò)法律法規(guī)體系維護(hù)科技創(chuàng)新活動(dòng)的秩序。政府對(duì)科技創(chuàng)新的立法職能體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面的演變：第一，立法體系由法規(guī)體系向法律體系深化；第二，立法機(jī)構(gòu)由單一機(jī)構(gòu)向多個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以前，我國(guó)的科技立法最大特點(diǎn)是所立之法全部為行政法規(guī)，且數(shù)量少、層次低以及不規(guī)范立法機(jī)構(gòu)由單一機(jī)構(gòu)向多個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以后，逐漸建立較為完備的科技法律體系。在改革開(kāi)放之前，大多數(shù)科技法規(guī)都是由中央政府(國(guó)務(wù)院)批準(zhǔn)和頒布的。改革開(kāi)放以后，立法機(jī)構(gòu)由單一機(jī)構(gòu)向多個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并且呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是科技主管部門立法數(shù)量居多，二是多部門參與立法。

[注釋]

①1956年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立國(guó)家技術(shù)委員會(huì)，作為組織全國(guó)技術(shù)工作的職能部門。1957年11 月，國(guó)家科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)和國(guó)家技術(shù)委員會(huì)合并成為國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)。

②科技三項(xiàng)費(fèi)用的前身是1953年設(shè)立的“四項(xiàng)費(fèi)用”，即是包括技術(shù)措施費(fèi)、新產(chǎn)品試制費(fèi)、勞動(dòng)安全保護(hù)措施費(fèi)和零星固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)，1962年國(guó)家財(cái)政支出中增加“中間試驗(yàn)費(fèi)”和“重大科研項(xiàng)目補(bǔ)助費(fèi)”，1973年，國(guó)家財(cái)政將“新產(chǎn)品試制費(fèi)、中間試驗(yàn)費(fèi)和重大科研項(xiàng)目補(bǔ)助費(fèi)”合并成“科技三項(xiàng)費(fèi)用”。

③科學(xué)事業(yè)費(fèi)的前身是農(nóng)業(yè)、公交、商貿(mào)、文教等各部門事業(yè)費(fèi)中的“科學(xué)研究費(fèi)”科目，1986年合并成“科學(xué)事業(yè)費(fèi)”。

④數(shù)據(jù)來(lái)源：1953-2018 各年中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：1991-2018 各年中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒。1991-2002年是全國(guó)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)籌集統(tǒng)計(jì)，2003-2018年是全國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)。