多源流理論視域下“三胎”政策議程分析

喬小桐

（中共黑龍江省委黨校， 黑龍江 哈爾濱 150080）

一、引言

2021年，中共中央政治局5 月31 號召開會議，聽取十四五時期積極應對人口老齡化的重大政策舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套措施。三胎政策是為了優化我國人口結構、緩解人口老齡化、保持我國人力資源稟賦的重要措施，是我國生育政策的進一步完善與優化，延續了從單獨二孩到全面二孩政策的逐漸放寬生育的趨勢。作為一項對我國人口結構、經濟環境都有重大影響的一項政策，三胎政策何以出臺？推動三胎政策議程建立的三個源流都包含哪些內容？三個源流如何耦合？筆者將通過多源流模型對三胎政策進行分析。

二、理論模型

本文主要是引用美國學者約翰·金頓的多源流理論模型，從三種不同的源流構建的理論框架中分析政策之窗的開啟以及政策議程設立的原因。多源流信息模型是約翰·金登在借鑒垃圾桶模型基礎上建立的，由問題源流、政策源流和政治源流構成，問題源流指的是問題如何被外界所界定，通過焦點事件、項目指標等被政府所關注。政策源流是專家提出政策主張以及政策方案的過程。政治源流主要包括國民情緒、民意、利益集團的壓力、政府變動等。三種源流相互獨立，各自的產生與發展不依賴于其他源流。三種源流在特定的時間共同作用匯合，這個點即為“政策之窗”，“政策之窗”的開啟推動了公共問題上升為政策議程。

目前，我國政府在制定政策方面逐漸向著民主、科學方向邁進，在應對公眾問題、突發事件方面逐漸更加開明。比如新媒體的產生與發展提升了公眾參與政策制定的活躍程度，政策制定的主體更加的開放與多元，民主程度有了較大的提升。由此可見金登的多源流理論不僅適用于西方的政治體制，同樣可以用于解釋中國的政策制定。

三、“三胎”政策過程的多源流模型分析

(一)“三胎”政策過程的問題源流

我們的身邊總是存在著各種各樣的問題，但是只有部分問題被政府重視，這取決于政策本身的特點。金登認為問題溪流需要通過一系列重要的數據指標、公共焦點事件、突發事件表現出來，通過一些重大事項的信息反饋引起政府的重視以及興趣，再通過數據指標體現問題的緊迫性和重要性，進而被提上政策議程。“三胎”這一政策出臺的問題溪流主要來源于人口生育的危機、過往生育政策的影響以及焦點事件三方面的因素。

1.人口結構比例失衡

人口比例失衡主要體現在三個方面，老齡化問題嚴重，生育率較低，以及性別比例失衡。

第一，老齡化問題比較嚴重。我國人口老齡化的問題一方面是由于人口出生率持續快速的下降，另一方面是由于經濟社會的迅速發展，生活質量提高以及醫療水平的改善致使老年人的壽命延長。2021年5 月11 日，國家統計局發布了第七次全國人口普查公報，公報顯示，全國人口中，60 歲及以上人口為26402 萬人，占總人口的18.70%，其中65 歲以上人口為19063 萬人，占總人口的13.50%，與2010年第六次人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升5.44 個百分點，65 歲以上人口的比重上升4.63 個百分點。根據國際通用老齡化指標來看，我國早已步入老齡化社會，并且老齡化的程度日趨加深，較長時間內是我國的基本國情。人口老齡化問題的凸顯為我國社會整體的發展帶來諸多影響與挑戰，如老年人消費能力較低，社會上對于老年人的個性化娛樂設施以及配套產品較少，老齡人口比重的上升會導致整個社會消費能力的下降。另外，逐年增加的老年人對社區服務、養老、醫療等方面的需求越來越大，社會負擔也在逐年加重。

第二，生育指標不容樂觀。總和生育率指的是某地區婦女育齡期平均生育子女的個數。聯合國研究報告顯示，生育率保持在2.1 才能保證人口的世代更替。由下表可以看出，我國適齡期婦女生育率逐年降低，到了2020年我國新出生人口1200 萬人，生育率1.3，人數比2019年下降18%，比2016年剛開放全面二胎時人數下降33%，幾乎成為新中國成立以來新出生人口和生育率最低的一年。新出生人口和生育率也逐年呈下降趨勢。由于生育率較低，我國適時調整生育政策，從2012年開始轉變生育政策方向，由圖1 可以看出近些年我國生育政策調整之后經歷了兩次出生率上升的情況，第一次是2013年11月，黨的十八次三中全會通過了中共中央《關于深化改革若干重大問題的決定》，提出實施“夫妻一方是單獨子女的即可生育兩個孩子的政策”。第二次是2015年12 月，全國人大常委會審議了人口與計劃生育法修正案草案，堅持計劃生育基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可以生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動。但是成效并不顯著，人口生育熱潮僅僅維持了一年，大趨勢上新生兒指數逐年降低。照此趨勢下去，未來我國會出現人口負增長，長期來看會導致人口結構的嚴重失衡和人口規模急劇下降，也會造成未來勞動力資源萎縮，不利于社會的可持續發展。

圖1 2012-2020年中國新生人口數據分析

圖2 2012-2019年中國總和生育率

第三，人口性別比例失衡。根據2021年第七次全國人口普查顯示我國新出生人口性別比為111.3，雖較2021年第六次人口普查時下降6.8，但男女出生的正常比在103-107 之間，我國的數值仍然超出了這個范圍。人口性別比例較為嚴重的失衡會對社會的人口結構、發展、治安以及道德倫理等多方面造成一定的挑戰與威脅，如影響婚配比率，進而加劇較低的生育率，危及我國人口的可持續發展；同時，部分可婚人口在我國性別比例普遍、大范圍失調的情況下，將會面臨擇偶難、婚育難、養老難的問題中。人口比例失衡的原因主要歸結于兩點：一方面是受中國傳統的重男思想影響，這種思想主要來源于古代男性作為養老的主力以及男性是農業社會的主要勞動力，2019年1 月，翟振武在采訪中表示，部分地區采取“一孩半”政策，即第一胎是女兒的家庭可以在間隔幾年之后要二胎，這些地區存在非醫學需要的性別鑒定和非醫學需要的選擇性人工流產，導致部分地區男女嬰兒性別比非常大，部分地區高達180:100，當地女孩失去出生的權利。另一方面是由于過往嚴格生育政策導致生育空間較為狹小。

2.過往生育政策的局限

我國的生育政策一直隨著實際情況做著適當的調整，由計劃生育到本世紀初的雙獨二孩，2013年出臺的單獨二孩政策，以及2015年全面二孩政策，再到現如今的三胎政策。過往計劃生育下都帶來的負面影響就是日益嚴重的人口老齡化，在單獨二孩政策頒布的當年符合政策的家庭數量在五百萬到七百萬左右，遠低于預期，生育率大反彈的現象沒有出現，這個政策對于提高我國的生育率，改善人口結構，降低社會風險和促進經濟可持續發展方面作用并不顯著。全面二孩政策一定程度上使得人口性別比例有所失衡。且現階段育齡婦女的年齡是22 歲到35 歲的女性，對應的出生時間是1986-1990年，此時正是計劃生育政策推行的時間，也就是說近些年的育齡期婦女較往年較少，也是近些年生育率較低的原因之一。

3.焦點事件

社會上的問題不能單單通過數據指標被提上政策議程，還需要社會焦點事件引起政府以及公眾的注意。焦點事件的影響程度可以影響公眾對社會問題的關注程度以及政策的界定范圍。多年以來，限制性生育政策和超生懲罰一直被人們廣泛討論。如著名導演張藝謀生三胎超生被罰748 萬。此外，受新冠肺炎疫情影響，年輕群體就業收入情況不穩定性增加，婚育安排進一步拖延或取消，2020年我國出生人口較2019年同期比較下降幅度較大，可能與新冠肺炎有一定關系。

(二)“三胎”政策過程的政策源流

政策源流是指涉及政策建議的闡明與提煉。公眾問題、焦點事件雖能引起政府的重視，但不能確保一定可以排上決策者的政策議程，需要有完善可行的政策備案或者政策建議，并且這些政策建議要符合技術可行性標準和價值可行性標準。技術可行性方面主要關注“三胎”政策是否符合我國人口現狀和未來預期，特別是要根據科學的方法對未來幾十年的人口數量和結構變化進行科學的預測。價值可行性標準需要關注“三胎”政策的推行是否有助于提升國家的長遠利益，并且維護國家的長治久安，立足于以人為本的立場上是否關系家庭和個人的健康發展和幸福生活，同時是否兼顧社會公平，是否有利于和諧社會的可持續發展。需要指出的是，雖然個人的價值偏好無法完全避免，但在“三胎”政策的選擇過程中，政策制定者，必須擯棄對部門利益和個人利益的代言，完全地做到價值中立。以下是我國生育政策逐漸放寬的變遷過程以及專家學者對于“三胎”政策出臺的呼吁。

2002年，政府推出“雙獨二孩”政策，即提倡一孩，經批準允許部分二孩，嚴禁超計劃二孩及多孩。2013年黨的十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策。隨后，關于調整完善生育政策的決議由十二屆全國人大常委會第六次會議表決通過，“單獨二孩”政策正式實施。2015年黨的十八屆五中全會決定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。至此，一胎化在我國大陸正式廢除。2015年12 月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議并通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案(草案)》，刪除一胎化福利，提倡二胎補助。2016年1 月1 日正式生效。面對持續低迷的人口出生率，雖然當時限制生育三胎的政策仍然存在，但是在部分地區已經逐漸放開三胎政策，生育三胎無需繳納社會撫養費，一些補助和免費項目也同樣適用于三胎家庭。如2018年4 月，黑龍江省第二十五次會議表決通過了《黑龍江省人民代表大會常務委員會關于修改<黑龍江省人口與計劃生育條例>的決定》，明確了除少數民族和特殊家庭外，邊境城市人口也可以生育三胎。

2019年發行的乙亥豬年郵票圖案是兩只大豬帶著三只小豬，有外媒猜測這將是我國開放三胎政策的預兆。

2020年11 月3 日晚間，新華社受權發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《建議》提出實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質。

攜程聯合創始人兼董事局主席關于人口問題在2020年12 月發表觀點，稱中國需要更多的孩子。面對生育不理想的情況，2020年10 月26 日，學者任澤平建議，應盡快放開三胎政策，給更多家庭生育自由權。

2016年11 月，社科院發布報告稱，全面二胎發布后國內的出生率遠未達到預期，所以，繼續實施寬松的生育政策勢在必行，報告還強調了全面二胎不是計生政策終點。

2020年全國兩會上，全國人大代表、廣東省旅游控股集團有限公司總經理黃細花建議，取消生育三孩以上的處罰政策，減輕育兒成本。由于育齡婦女人數持續減少以及人們的生育意愿普遍低迷等原因，預計未來幾年我國出生人口將會持續減少。為維持我國人口的可持續發展，防止出生人口“跌跌不休”，必須構建生育友好型社會，讓更多育齡夫婦生得起孩子，養得起孩子。

(三)“三胎”政策過程的政治源流

政治源流是影響公共政策議程設置的所有與政治有關的背景、因素的總和。包括公眾情緒變化，壓力集團的活動、行政或立法機構的換屆以及執政黨的意識形態等。本文中“三胎”政策的政治源流主要由國民情緒和執政黨的執政理念構成。

1.國民情緒和公眾輿論

國民情緒以及公眾輿論是公眾在受到生活環境的影響下思考的產物，表達了大眾的利益訴求，我國政策制定逐漸向著開放民主的方向發展，國民情緒對政策議程的建設和政策的制定有著極其重要的影響，因此在此種壓力下，政府也在持續關注公眾輿論和民情走向，傾聽民意并尋求解決問題的途徑。

21 世紀初期，諸多社會問題如人口老齡化、勞動力萎縮、失獨家庭的發生以及民主意識的覺醒使得人們對計劃生育是否符合我國可持續發展、是否適用于21 世紀我國的經濟發展、是否正當合理產生了諸多質疑。在2013年頒布的“單獨二胎”政策中，被區別對待的獨生子女省份以及非獨生子女的身份也受到了民眾對于此項政策公平性方面的質疑。2016年全面開放二胎后，配套措施并不健全，當時生育率的堆積效應使生育率有段時間提高，后續仍然出現下降趨勢，“全面二胎”政策并未對我國的經濟發展產生太大的促進作用。2018年開始，便有許多專家呼吁開放三胎，部分邊境地區也成為了“三胎”政策的試點區域。各地對于“三胎”政策的討論也是居高不下，站在我國經濟社會可持續發展的宏觀角度，開放三胎似乎已是大勢所趨。但是我國女性的生育意愿似乎并不是很強烈，2020年，全國婦聯通過媒體發布最新的調查報告，在受訪者中，僅有20.5%的人有意愿生育二胎，而明確表示不會生育三胎的受訪者達到50.6%。

2.執政黨的執政理念

執政黨的理念對我國政策制定有著決定作用。無論是“三個代表”重要思想還是科學發展觀，都體現了我國執政黨始終堅持人民的立場、以人為本、為人民服務的執政理念。這些年人權意識逐漸覺醒，民眾對于限制生育政策的質疑聲較大，中央政府一直轉變治理方式，打造服務型政府，傾聽民意，同時更加注重社會公平，及時進行科學預測，順應時勢，與時俱進，調整政策方向，放寬生育政策。

四、“三胎”政策的“三源流”耦合和政策之窗的開啟

問題源流、政策源流、政治源流在發展成熟后在特殊的時間點被政策決定者發現推動實現匯合，約翰·金登將這一時間點稱為“政策之窗”。“政策之窗”的開啟意味著社會的焦點問題被意識到、社會輿論以及民意趨勢被聽取與注意，對策建議被聽取吸納，社會狀況轉化為政策議程的程序被啟動，政策議程即將被設置成功。

2021年，中共中央政治局5 月31 號召開會議，聽取十四五時期積極應對人口老齡化的重大政策舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套措施。會議的召開為問題源流、政策源流、政治源流的耦合提供了契機，但是三個源流不會自動實現匯合，還需要有專家和政策決策者的推動。“三胎”政策頒布時間正處十四五時期，我國的專家、學者、人大代表在應對人口老齡化等問題和人口與社會經濟發展關系的思考中，抓住這個機會、表達各自的理性思考并提出相應的建議，受到政府及決策者的重視，促進了“三胎”政策的最終落地。

三種源流的耦合不是一蹴而就的，而是漸進式，立足于我國的國情與執政黨的執政理念逐漸形成的。我國執政黨長期處于執政地位，對發布政策的連續性要求較高，新發布的政策需要與原政策有一定的連續性與相容性，路徑依賴和漸進式調整的特點十分明顯。早先的“全面二孩”政策、在邊境地區與現開放的“三孩”政策的推行對公眾的心理形成了有力的預熱，逐漸放寬的生育政策為“三胎”政策的實施提供了強有力的解釋。