依法治市視域下克拉瑪依市國家公職人員法治意識現狀及提升對策研究

摘 要： 目前我國社會法治化水平整體提高，除了關注法律體系本身的完善以外，還要關注作為法治活動決策、組織實施、執行的重要主體的法治意識——國家公職人員法治意識。以新疆克拉瑪依市公職人員作為研究對象，通過調查問卷、訪談問題量化分析本市公職人員法治意識現狀，研究其存在的共性及特性問題，并提出提高公職人員法治意識的對策與方法，為增強本市公職人員法治意識做出理論與實踐探討。

關鍵詞： 依法治市;公職人員法治意識;提升對策

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.03.06

歡迎按以下方式引用：常業環.依法治市視域下克拉瑪依市國家公職人員法治意識現狀及提升對策研究[J].克拉瑪依學刊，2022（3）48-54.

一、法治意識相關研究及概述

公職人員法治意識是公職人員對于法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從，主要包括三個方面：一是規則意識，體現對規則的遵守;二是權利義務意識，明確可為與不可為;三是程序意識，即程序正義與實體正義。公職人員法治思維是指按照法律的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，概括地說包括五個方面：規則性思維，要求凡事講規矩，有法可依，強調規則的確定性、可預期性、可執行性等特點;合法性思維，要求行為目的、內容、手段、權限和程序都要合法;程序性思維，要求按照法定程序行使職權;權義性思維，要求尊重保護權利，履行法定義務;權責性思維，要求公職人員在行使權力的同時，也必須承擔與權力相對應的責任，做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究。公職人員的法治信仰，是指公職人員對法律所表現出來的忠誠意識、崇高追求、巨大熱情和高度信任，包含著對法治的理性推崇，寄托著對法治的理想情感，是對法律人士而言的最高級階段。有學者將上述的法治意識、法治思維、法治信仰作為法治素養的三個構成維度。[2]

本研究將法治共性要素中的憲法和法律至上，公權力得到控制和制約，人權得到保障，政務公開、透明，司法獨立、公正、權威等設置成可考量的量化調查問卷，選取克拉瑪依市進行問卷發放，問卷采用電子問卷調查派的方式，主要分析方法是調查派中的頻數數據收集。

二、克拉瑪依市公職人員法治意識現狀

（一）研究對象基本概述

克拉瑪依市是一座因油而生、因油而興的現代化工業城市。長期以來，克拉瑪依市一直實行市、油田共設一個黨委的特殊領導體制，促進地企科學發展、和諧發展。2016年8月地企分設，與之相一致，紀委也經歷了合署、分設的過程。2018年2月，市、區兩級監察委員會相繼成立，實行紀委、監委合署辦公，實現了對所有行使公權力的公職人員監督全覆蓋。2018年3月20日《中華人民共和國監察法》出臺后，對監察對象進行了界定，即所有使用公權力的公職人員。通過調研可知，克拉瑪依市的公職人員在全市人口中的占比較大，更凸顯出在全面推進依法治市過程中研究分析公職人員法治意識的重要性。

（二）克拉瑪依市公職人員法治意識現狀

1.依托依法治市、法治政府示范市創建，公職人員法治意識及相關工作整體成效較好

（1）法治政府建設示范市創建成功，公職人員法治意識總體向好。如前文所述，根據法治的共性要素（憲法法律至上、公權力得到控制和制約等），在問卷中設置了相關問題。通過調查派的頻數分析，調查對象中有79.67%認為克拉瑪依市公職人員法治意識總體較好，15%認為非常好（如圖1）;98%的公職人員認同憲法至上（如圖2）;五成以上的公職人員在使用公權力時都明確法無禁止即自由（如圖3）;對于行使職權的目的中三分之二以上都認識到要履行法定職責、為老百姓辦事、為民服務（如圖4）。

（2）在公職人員用人導向方面，重視法治素養和法治能力。近年來，克拉瑪依市樹立重視法治素養和法治能力的用人導向，將法治素養作為衡量干部政治素質和德才表現的重要標準。在選拔任用干部時，重點考察干部遵法守法意識、依法辦事和依法行政的具體表現，優先提拔選用法治素養好、依法辦事能力強的干部。根據領導班子建設需要，選優配強有法律專業背景或法治工作經驗的領導干部。將法治宣傳納入市委管理的領導班子和領導干部年度（績效）考核，將考核結果作為領導班子和領導干部考核定等、評優評先、提拔選用的重要參考，對年度考評分較低的領導干部進行了專項履職考察，部分人員給予組織處理、誡勉談話。

（3）注重法治學習，安排相關的課程培訓。中共克拉瑪依市委員會黨校作為黨員領導干部培訓的主渠道、主陣地，高度重視法治課程的設置。在開設的各班次培訓中，將法律知識的學習列入各類培訓班授課內容，讓憲法、法律、依法行政、法治思維等成為領導干部培訓的必修課，占總課時數比率達到了10-15%。同時，在市黨員培訓班、黨支部書記培訓班、縣處級領導干部培訓班、中青年干部培訓班、公務員初任培訓班等班級以及外出宣講等活動中納入憲法、法律法規類專題，提高各級黨員領導干部運用法治思維和法治方式推進改革的能力。

（4）在公職人員中開展了多種形式的普法宣傳工作。利用關鍵節點重點宣傳，例如結合“憲法宣傳周”開展各項宣傳活動，讓全市各級國家機關、企事業單位、人民團體、大中專院校結合“與法同行”宣講活動，積極開展“一把手”講法活動，使各級領導干部和廣大干部群眾深刻理解全面推進依法治國與實現國家治理體系和治理能力現代化之間的密切聯系，進一步增強做好法治建設各項工作的責任感、使命感和緊迫感;二是組織全市國家工作人員認真參加年度全疆國家工作人員無紙化學法考試;三是積極組織各級領導干部和全市落實普法責任制聯席會議成員單位參加旁聽庭審活動。在國家安全日節點，依托“法宣在線”網絡平臺，組織全市各單位、部門開展以憲法和國家安全法律法規為重點的無紙化答題活動。

2.部分公職人員法治意識及相關工作仍存在問題

2012年12月，習近平總書記在紀念現行憲法實行30周年大會上的講話中指出，“在充分肯定成績的同時，我們也看到存在的不足，主要表現在保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在;關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威;公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。[3]”在克拉瑪依市進行調研發現本市除存在上述普遍性問題外，還存在本地的一些具體問題。

（1）職權意識淡薄，公權力和私權利界限不清晰。作為普通公民，對于自己的權利在不違背他人合法權益的情況下是可以放棄的;作為行使公權力的公職人員來說，職權也是職責，兩者相互統一，公職人員無權自由處分自己行使的職權，作為法律授予職權的公職人員來說不履職（職責或職權）都會引起法律責任，例如可能觸犯《中華人民共和國刑法》第八章貪污賄賂罪與第九章瀆職罪中的相關罪名。

通過對克拉瑪依市公職人員隨機發放問卷，進行問卷統計分析發現，有兩成的公職人員對于“法無授權不可為，法定職責必須為”認知不清（見圖5）。有些公職人員不知道自己具體有哪些職權。《中華人民共和國公務員法》第六十條明確規定，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。

在問卷統計中發現，仍有兩成的公職人員對于“當接到領導的任務明顯違法時，你的做法是？”的回答不是給領導指出并改正，而是立即執行、與同事商量、先擱置執行（見圖6）。這反映出部分公職人員要么對于自己的“抗命權”不知曉，要么是“為令不為法”。在“您對‘法大于權、法大于執法者’的理解”中有接近兩成的受訪者并非完全同意（見圖7）。

（2）對法律意識理解存在誤區，誤認為只要有“章”即依法。有些公職人員將上級的命令、指示、文件當作法律執行，不考慮所執行的“法”、所遵循的“章”的效力和等級、不認真審讀是否和現行法律或者相關上位法存在沖突;有的部門為了做到有“法”可依、有“章”可循，不論所在部門是否有權制定、也不管制定的規范是否與現行法律規章或相關上位法沖突，就貿然自制“法律”。

在調研中發現，克拉瑪依市司法局在2019年10月6日下發了相關公告（關于行政規范性文件的清理工作結果）。其中，市政府行政規范性文件決定廢止21件（此類規范性文件，或與現行法律法規規章規定不一致，或已被新規定代替，或調整對象已消失的，不得再作為實施行政管理的依據）;市政府行政規范性文件決定修訂13件（此類規范性文件，或部分條款不符合經濟社會發展實際，按照“誰起草、誰修訂”的原則，請各責任單位于2019年11月底之前向市司法局提出文件修訂草案，并按照行政規范性文件制發程序重新發文）;市政府行政規范性文件失效8件（此類規范性文件，工作任務已完成或者適用期已過，故從即日起不得作為實施行政管理的依據）。”這些規范性文件主要集中于行政管理領域，從數量上可以看出，有些部門、公職人員對法律意識理解存在誤區，誤認為只要有“章”即依法，沒有仔細審查所謂的“章”是否合法。

（3）服務意識弱，管理意識強。依法行政不僅是要依法去管理社會，而且管理者本身也應守法，行政權力的行使必須符合法律要求。行政主體把法律作為一種手段來管理公共事務，它強調的行政相對人應服從行政機關的管理，其實質是把法律作為行政的一種從屬性工具，從而歪曲了行政與法的關系。在調研訪談占公職人員比重較大的行政領域人員中，絕大多數人認為依法行政就是按照法律對公眾進行管理。在對300名公職人員進行問卷調查中，發現有82%的人員認為當前法治建設中最大的問題是守法意識弱，這里面既包括公職人員自身守法意識也包括普通公民的守法意識。

（4）對于黨和國家機關監督認為理所應當，對于人民監督存在誤解。通過訪談，有些公職人員認為普通群眾申請復議、提起訴訟就是不老實，就是擾亂秩序，特別是行政機關工作人員認為行政相對人告行政機關就是惡人先告狀。反映出部分公職人員缺少接受群眾監督的意識，認為相關的國家機關、黨的機關對其進行監督是正常的，而群眾監督等社會監督則是“找事”，不習慣于有人對自己做出的決定或行為提出異議，不愿意當被告。

此外，相關部門進行公開信息的網站屬于“僵尸”網站，該有的窗口都有，但是要么打不開窗口要么是空白頁;本應該是進行信息公開的窗口，內容是卻是其他內容（新聞、相關會議報道等），嚴重偏離設置公開網站及窗口的初衷，部分網站成了應付相關檢查的擺設。

（5）重“實體”、輕“程序”的現象比較嚴普遍。在對1 418位普通公民調研中，經過SPSS軟件的頻數分析，有19.1%的比例完全不同意“政府只要為了百姓做事，可以采取任何辦法”，有21.4%的比例比較不同意，有23.9%的受訪者表示一般，這說明有一半以上的受訪者是不贊同政府只追求結果不遵守合法合理程序的（見圖9）。

部分公職人員認為手中的公權力被賦予是為人民服務的，只要結果正確，過程不重要，特別是執法機關中部分公職人員認為與違法現象作斗爭、只要是處理違法個人或組織就是履職盡職，不管是否違反相關程序規定。當相關公職人員

因程序違法被處理時，部分人員會表示“不服”或“委屈”，認為違法事實很明顯，即便取證手段上“有些問題”這沒什么，而且效率“較高”;部分公職人員對被行政處罰的人行使職權明顯超過法定職權，甚至對行政相對人反映該問題進行“打擊報復”。

（6）以言代法、以權代法的現象仍有發生。國家行政學院曾聯合19家地方行政學院（黨校）法學（政法）部對2011年7月到2012年9月在行政學院系統參加培訓的8 000多名公職人員進行的問卷調查表明：認同和部分認同“領導干部的說法就是最大的法”的比例超過三成。

在克拉瑪依市隨機調研的300名公職人員中，也有超過兩成的比例對“法大于權、法大于執政者”存在模糊甚至相反的認識（見圖11）。這在一定程度上反映出社會生活中人治的因素依然存在。當然，也意味著我們仍然需要解決人治、倡導法治。

（7）越職權、濫用權的現象時有發生。米爾恩指出，“人人享有法律平等保護的權利，這是公平

對待的人權在政治場合下的解釋。介入政府權威對人們行為自由的干涉未曾得到法律的認可，那么，這種干涉就是專橫的，它不僅侵犯了受害者所享有的法律下自由的權利，而且侵犯了其不受專橫干涉的人權。”[4]對于公權力的要求是“法無授權即禁止”。部分公職人員在無法定職權的情況下，利用自己的職務權力讓下級部門或相關人員違規執行其越權命令。在對克拉瑪依市各轄區的訪談中了解到，在精準扶貧、民族團結等工作中，有些公職人員存在濫用職權的問題，從而導致有些群體不信法信權、不信法信人，法治意識沒有用武之地，只能依靠各種游離于法律邊緣的“有效方法和措施”，甚至明知可能涉及違法的措施，只要管用就可一試。

三、克拉瑪依市公職人員法治意識提升對策

（一）依靠群眾力量，讓群眾成為監督員

《中華人民共和國憲法》第二條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。《中華人民共和國公務員法》規定加強對公務員的監督，《政府信息公開條例》規定提高政府工作的透明度及應當主動公開的事項.......這些法律法規明確規定一切權力屬于人民，各級公職人員被法律授予的權力是為人民服務的。既然權為民所用，就必然接受人民對用權的監督。習近平總書記在黨的十九屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也指出，在黨和國家各種監督形式中，黨內監督是最根本的、“但如果不同有關國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力”。

以黨內監督為例，黨內監督的形式主要包括巡視、巡察、黨內談話、領導干部述責述廉、個人有關事項報告、插手干預重大事項的記錄等，這些都需要其他監督的密切配合，才能順利進行、取得實效。比如，推動巡視、巡察與群眾申訴、檢舉、控告更好地銜接，充分發揮巡視的利劍作用，通過更廣泛、更直接地接觸被巡視地區、單位的廣大群眾，拓寬群眾反映意見的渠道，加強群眾舉報線索受理工作，實行規范處置、動態管理，在黨和人民群眾之間架起便捷的溝通橋梁，有利于形成對公職人員進行監督的強大的內外監督合力。

（二）對公職人員開展有針對性的培訓，做到“量體裁衣”

1.要重點培訓“權由法定、權依法使”的意識

《中華人民共和國憲法》規定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。所謂權由法定，就是指權力來源于法律，國家機關行使任何權力都需要有憲法和法律的明確授權。任何職權需基于法律的授予才能存在，具有法律依據，不能自己給自己設定權力，不能超越法律設定的范圍和界限。任何人不能以權代法、以權壓法，用其個人意志代替法律。

馬克思認為，治理國家并為人民大眾實際遵守的法律，就是法治。法律應該具有最高地位和法律效力，法的效力大于習慣和其他社會規范，法律凌駕于其他任何機構之上。[5]習近平總書記指出“任何人沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。[6]”所謂權依法使，就是權力受制于法律，國家機關行使權力需要嚴格遵循法定的權限和程序。不能越權，有什么權只能用什么權，不能行使自身沒有的權力。有多大的權就只能用多大的權，不能隨意擴大自己的權力。謹記公權力的要求是“法無授權即禁止”，該用不用就是不作為，不該用亂用就是濫用權力，以權謀私、以言代法、以權代法都要承擔相應的法律責任。公職人員應樹立憲法和法律至上的意識、尊重法律權威，要做到權由法定、權依法使。

2.強調公職人員行使職權時要做到權力尊重權利

洛克曾警示我們“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”[7]。對于公權力來說，是“法無授權即禁止”“法定職責必須為”，對于私權利來說，是“法無禁止即自由”，只要不違反法律，公民有權以自己的方式追求自己想追求的利益。權力對權利的尊重體現在私權利不容侵犯。

3.要求公職人員明確行使職權要做到既重結果也重程序

事實上，法治的共性要素是公權力得到控制和制約、人權得到保障。我國公職人員的公權力是體現人民利益和意志的，是憲法和法律賦予的，是用來為人民服務的。同時，法律也并非為了賦權而賦權，是為了保障其能夠切實履行保護人民權利的職權。此外，法治內在地蘊含著一系列合理有效的程序，沒有程序保障的法治無非是海市蜃樓。法治演進的過程，實質上就是法治程序不斷優化的過程，這也是和人治差別最大的方面之一（人治中的執政階層和公眾普遍輕視程序，許多程序設計不嚴謹、不規范，人們常常因為權宜之計而隨意拋棄既定程序，造成權力運行恣意專橫，處理問題反復）。

（三）加大普法力度，讓整個社會的法治意識“水漲船高”

法治建設的重點是黨政機關依法執政、行政，所以法治建設在很大程度上是讓公職人員整體法治意識提高，在普法方面更多的是對公職人員進行普法。對公職人員普法時應根據其工作特點，按照《監察法》第15條規定中的第一類、第二類從事公務的人員，不僅要普及與其職業緊密相關的法律，還要普及《憲法》、法理學、法社會學等方面的知識，讓其以更宏觀的視角認知自己的權力來源與用權目的。通過普法要讓公職人員認識到，法治意識要由內而外的自覺培養，要養成主動學習的習慣。當然，對于整個社會的全面普法，讓全體公民的法治意識通過普法學法增強后，公職人員的法治意識也會“水漲船高”。

（四）抓住關鍵少數，對其他公職人員起到示范引領作用

本課題組在實地訪談中了解到，一些普通群眾不是從法律條文中，而是從身邊的領導干部的法治實踐中感受到法律的權威、樹立法律的信仰、確立法治的意識。因此，公職人員特別是黨員領導干部以身作則運用法治思維和法治方式，做到心中有法、遇事找法、處事用法、敬畏法律，不僅能夠作出合法決策、實施合法舉措，提高科學立法、嚴格執法、公正司法水平，更有利于引領全社會形成在法治框架下行事的共識，帶動全社會守法意識、守法觀念的提高，從而提高整個社會法治化水平。習近平總書記在其法治思想的論述中專門提到：堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”。從我國國情和法治建設的推進路徑來看，公職人員特別是黨員領導干部在建設法治國家中起著舉足輕重的作用，他們不僅是法治活動決策的重要主體，還是法治活動組織實施、執行的重要主體，而且他們的言行舉止對于群眾而言還有很強的示范帶頭作用。正如古語所言：“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從。”[8]

參考文獻：

[1]李昌祖，趙玉林.公民法治素養概念、評估指標體系及特點分析[J].浙江工業大學學報（社會科學版），2015（3）：299-301.

[2]何洪周.領導干部法治素養的構成維度與提升路徑探析[J].法制博覽，2018（8）（中）：28-29.

[3]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[EB/OL].https：//www.xinhuanet.com//politics/2012-12/04/c_113907206.htm，2012-12-4.

[4][英]米爾恩.人的權利與人的多樣性[M].夏勇，張志銘，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996：196.

[5]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[6]習近平在十八屆中央紀委二次會議上發表重要談話[EB/OL].https：//cpc.people.com.cn/n/2013/0122/c64094-20289660.html，2013-01-22.

[7][英]洛克.政府論（下篇）[M].瞿菊農，葉啟芳，譯.北京：商務印書館，1983：164.

[8]（宋）朱熹撰.四書章句集注[M].北京：中華書局，1983：144.