推進困境兒童多元化關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)研究

馬克林　趙茜　南國軒

摘 要： 隨著我國困境兒童權(quán)益保障的法律法規(guī)逐步健全，困境兒童群體的生存發(fā)展環(huán)境得以不斷優(yōu)化。但是，在困境兒童關(guān)愛服務(wù)和保障工作領(lǐng)域尚缺乏相應(yīng)的工作模式和實施策略，部分困境兒童的生存、福利和權(quán)益等關(guān)愛保障狀況仍不樂觀。L市開展實施的困境兒童關(guān)愛服務(wù)項目和保障工作實踐，以政府購買服務(wù)方式，引導專業(yè)社會組織開展困境兒童服務(wù)，有針對性地開展個案輔導、社會化引導和家庭教育輔導，推動困境兒童家庭參與社區(qū)互助服務(wù)，提升兒童督導員及兒童主任業(yè)務(wù)能力和關(guān)愛水平，有助于形成以“政府主導、專業(yè)支撐、社會參與”為多元服務(wù)主體的工作模式，構(gòu)建以“信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、長效關(guān)愛”為工作機制的困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)困境兒童的關(guān)愛保護網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞： 困境兒童;多元服務(wù)主體;專業(yè)化服務(wù);關(guān)愛服務(wù)體系

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.03.05

歡迎按以下方式引用：馬克林，趙茜，南國軒.推進困境兒童多元化關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)研究[J].克拉瑪依學刊，2022（3）38-47.

一、研究背景

困境兒童問題是引起社會各界普遍關(guān)注的熱點問題之一，保障困境兒童的權(quán)益，增加困境兒童福祉，是全社會共同的目標。據(jù)第七次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，我國0-14歲人口為25 338萬人，占總?cè)丝跀?shù)的17.95%，與2010年相比，0-14歲人口增加1.35%，[1]其中，在部分農(nóng)村地區(qū)和一些城市社區(qū)分布著相當數(shù)量的孤兒、事實上無人撫養(yǎng)兒童及其它類型的困境兒童。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，提出加快孵化培育專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)、慈善組織、志愿服務(wù)組織，引導其圍繞困境兒童基本生活、教育、醫(yī)療、康復(fù)等需求，捐贈資金物資、實施慈善項目、提供專業(yè)服務(wù)。2019年，民政部、教育部等十部門聯(lián)合制定出臺《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，強調(diào)支持相關(guān)社會組織加強專業(yè)化、精細化、精準化服務(wù)能力建設(shè)，提高兒童關(guān)愛保護服務(wù)水平，為開展農(nóng)村留守兒童、困境兒童工作提供支持和服務(wù)。通過這些政策逐步推進實施，我國困境兒童權(quán)益保障的法律法規(guī)逐步健全，生存發(fā)展環(huán)境進一步優(yōu)化。但是，仍有一些兒童因家庭經(jīng)濟貧困、自身殘疾、缺乏有效監(jiān)護等原因，在基本生活、成長發(fā)展和安全環(huán)境等方面存在各種困境，甚至出現(xiàn)一些沖擊社會道德底線的極端事件，影響社會和諧穩(wěn)定。

可見，我國雖然已建立關(guān)于困境兒童關(guān)愛保護的基本制度，但尚未形成系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化的實踐模式和實施策略，部分困境兒童的生存、福利和權(quán)益等關(guān)愛保障狀況不容樂觀。究其原因，既有困境兒童本身的復(fù)雜性，也有相關(guān)部門職責缺位、家庭盡責與政府邊界不清等原因。同時，學界對如何持續(xù)優(yōu)化困境兒童關(guān)愛服務(wù)機制、推進主體聯(lián)動與協(xié)作機制、強化“預(yù)防-報告-評估-支援”機制等方面仍顯不足。因此，本研究將關(guān)注政府職能主導與多部門的跨專業(yè)協(xié)作補位、社會力量服務(wù)實踐行動的有效性等問題，通過研究L市農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)項目，剖析相關(guān)政策實踐的運行機制，探索總結(jié)持續(xù)建設(shè)和完善困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的工作模式，為建立覆蓋城鄉(xiāng)困境兒童的保障機制和關(guān)愛服務(wù)體系提供有益的理論依據(jù)與實踐經(jīng)驗。

二、困境兒童關(guān)愛服務(wù)相關(guān)研究現(xiàn)狀

梳理學術(shù)界關(guān)于困境兒童的概念、分類、保障方法，以及國內(nèi)外在兒童保障方面的經(jīng)驗、缺陷與不足等的研究成果，是本研究開展進一步探索的必要基礎(chǔ)和現(xiàn)實起點。

（一）關(guān)于困境兒童的概念、分類及現(xiàn)狀

“困境兒童”是目前使用頻率很高但沒有明確界定和普遍認可的一個概念。最初對困境兒童概念的解釋來源于西方的社會福利政策，困境兒童概念體系是一個建構(gòu)的過程，是一個三級概念體系，以涵蓋性、可操作性和保護性為原則。[2]困境兒童之所以身處困境主要有兩方面原因：一是來自原生家庭對其產(chǎn)生的不利影響;二是兒童自身由于身體或精神上的缺陷無法擁有和其他健康兒童一樣的正常生活。[3]在我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，困境兒童的影響因素更加復(fù)雜，需要政府和社會給予特殊的關(guān)懷。

對比國內(nèi)外困境兒童研究文獻，通過個體、家庭和社會三個層面將困境兒童進行分類，可劃分出三級、九種不同類型的概念。[4]在我國，導致兒童陷入困境因素的多樣化也形成了困境兒童類型的多樣化，主要包括殘疾兒童、低保家庭兒童、重病兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童和其他類型的特殊困難兒童。殘疾兒童相較于其他健康兒童來說，在日常生活以及成長過程中，面臨的困難也比常人更多。在當前的醫(yī)療制度下，殘疾兒童及其家庭往往面臨高昂的醫(yī)療費、不確定的治愈幾率等問題。同時，分布在中國農(nóng)村的殘疾兒童失學率高，很難融入社會。因此，在保障殘疾兒童康復(fù)工作的基礎(chǔ)上，也需要加強其特殊教育和職業(yè)技能培訓力度，幫助他們更好地實現(xiàn)生命的價值。[5]低保家庭兒童由于所在家庭經(jīng)濟能力有限，無法給兒童提供良好的基本生活保障和身心發(fā)展資源，對其身心健康發(fā)展十分不利。貧困對低保家庭兒童最顯著的影響在于降低了就學率，不利于他們的未來發(fā)展。而教育作為改變貧困狀況的最好手段，應(yīng)該在貧困家庭兒童的保障上給予足夠重視。重病兒童是指患有白血病、先天性心臟病等大病的困境兒童。許多原本經(jīng)濟條件不錯的家庭因孩子患重病而致貧，更有一些家庭因為不堪重負而放棄了治愈的機會。疾病對于患病兒童及其家庭都是應(yīng)激源，導致他們的內(nèi)心產(chǎn)生許多痛苦、矛盾，面臨諸多外界壓力，進而產(chǎn)生情緒和行為上的偏差，因此需要采取更多的幫助和關(guān)懷。[6]事實無人撫養(yǎng)兒童由于失去了父母和家人的庇護，生活無依靠，等等，國家和社會應(yīng)承擔起福利救助責任。對這類兒童的救助應(yīng)區(qū)別于一般的救助，應(yīng)涵蓋教育、醫(yī)療、就業(yè)等各方面，可以理解為是對特殊人群的“社會福利”。這部分群體許多處于農(nóng)村地區(qū)，作為社會中最弱小的群體，他們有相當?shù)某砷L潛力，在其未成年時給予生活、教育、醫(yī)療方面的保障，能夠幫助他們在成年之后更好地融入社會，回報社會，有利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。[7]7A49B570-D97A-43E1-9482-EE8A66FC3087

（二）關(guān)于困境兒童保障的發(fā)展方向和主要方法

隨著兒童保障制度的逐漸完善以及社會發(fā)展對兒童全面發(fā)展要求的提高，傳統(tǒng)兒童福利模式開始面臨越來越多的挑戰(zhàn)。

國外的困境兒童保護經(jīng)歷了一個由民間倡導到政府主導的過程。在國外，困境兒童保護過程中，社區(qū)照顧和社會力量參與服務(wù)是非常重要的發(fā)展方向。英國學者DaviesL認為，預(yù)防及保護是有效保護兒童的重要策略，這兩方面是互補的，從而促進兒童保護政策的不斷完善。社區(qū)的重要作用在于預(yù)防性，建立以社區(qū)為本的保護體系，避免困境兒童受到不公正的待遇。同時，在西方發(fā)達國家，除了政府、社區(qū)等作為困境兒童保護的主體之外，社會組織也扮演著非常重要的角色。政府的作用主要體現(xiàn)在頂層制度設(shè)計、資金支持等方面，具體的專業(yè)服務(wù)則由社會組織開展。社會組織提供多維度的社會保護，涵蓋困境兒童的基本生活、教育和醫(yī)療等方面，提供保護的途徑主要由兒童保護中心和社區(qū)提供。

我國目前針對困境兒童的保護工作主要存在制度相對滯后、應(yīng)急措施不足、相關(guān)職能部門職能發(fā)揮有限、缺乏兒童的生命安全教育等狀況。[8]近年來，我國積極推進困境兒童保障模式的改革，取得很大進展。主要表現(xiàn)為：一是兒童保障工作目標的調(diào)整，將現(xiàn)存的保障服務(wù)從孤殘兒童養(yǎng)護轉(zhuǎn)向多元化的服務(wù)，為困境兒童提供更加全面細致的服務(wù);二是完善兒童保障的法律法規(guī)和保障機制。在現(xiàn)存法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，完善政府和社會對困境兒童保障工作的服務(wù)措施，同時完善家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)制度，加大社會各界對困境兒童保障工作的參與;三是推動現(xiàn)存兒童福利機構(gòu)在職能上的轉(zhuǎn)變;四是加快推進家庭寄養(yǎng)制在中國的實施。上述轉(zhuǎn)變將推動中國的兒童保障工作更好地應(yīng)對新時期的社會變化，真正改變困境兒童的命運。[9]

就困境兒童保障措施而言，越來越多的學者開展了有針對性的研究。向輝對困境兒童監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移進行了深層次的探討與闡述，指出目前困境兒童監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移存在的問題，并且提出要完善困境兒童監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移的政策措施。吳國平提出建立和完善困境兒童監(jiān)護干預(yù)、監(jiān)護權(quán)撤銷與轉(zhuǎn)移制度。鐘玉英通過對困境兒童事件的研究，提出完善兒童保護立法的操作細則。另外，一些學者從建立強制報告制度角度出發(fā)進行研究，提出進一步建立強制報告制度，完善舉報回應(yīng)機制，推動公眾參與到困境兒童保護工作中來。

有關(guān)困境兒童保護的各種方法中，替代性養(yǎng)護是主動救助的創(chuàng)新實踐，在國際上被認為是對困境兒童最有益的救助方式。張世峰等曾對蘇格蘭進行實地考察，介紹了蘇格蘭對困境兒童的替代性養(yǎng)護方法。一是寄養(yǎng)服務(wù)，在蘇格蘭成為寄養(yǎng)服務(wù)的提供者需要通過專業(yè)評估，并接受培訓和技術(shù)支持;二是家庭式照顧，通過建立一些小型家庭式照顧機構(gòu)，接納部分父母沒有照顧能力的兒童。宮淑娟以國際SOS兒童村為例，介紹了家庭養(yǎng)護模式對兒童的幫助以及能為中國兒童保障模式提供的借鑒意義。主要包括：一是機構(gòu)安置，為無法在正常家庭中生活的困境兒童提供居所，并由護理人員進行照顧;二是寄養(yǎng)，通過兒童福利機構(gòu)授權(quán)普通家庭對兒童進行養(yǎng)護，并接受社會服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督;三是生活照料，為無法獲得家庭繼承權(quán)的兒童提供照料服務(wù);四是領(lǐng)養(yǎng)，讓困境兒童成為普通家庭中的長久正常成員。國際SOS兒童村給困境兒童提供了一個新的家庭，為困境兒童的成長提供了更多的歸屬感和成長平臺。[10]

綜上所述，困境兒童由于自身原因、特點、規(guī)模以及生活處境的多樣性，需要國家和社會給予更多的關(guān)注和保障，國內(nèi)外對困境兒童的保障工作都有不斷探索與發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，兒童的全面發(fā)展愈益受到重視，對兒童福利制度的深化改革勢在必行，探索適合我國新時代國情的兒童保障模式，完善政府和社會對困境兒童保障工作的服務(wù)措施，最大限度地保障困境兒童的權(quán)益和健康成長。

三、L市困境兒童分類保障基本狀況

國際兒童福利組織將困境兒童界定為因各種情況需獲得特殊幫助的兒童。在國務(wù)院《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》中指出，困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復(fù)、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。目前，L市有困境兒童899人（有重復(fù)計數(shù)，享受關(guān)愛服務(wù)項目的困境兒童有338人），其中孤兒8人，事實無人撫養(yǎng)140人，自身困境兒童187人，貧困家庭兒童564人。從基本生活、就醫(yī)、就學到康復(fù)、照料、護理和社會融入，以及家庭監(jiān)護責任等方面看，L市現(xiàn)有困境兒童分類保障狀況主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）基本生活保障狀況

目前，L市8名孤兒享受每月1 160元的基本生活費;140名事實無人撫養(yǎng)兒童享受每月1 000元的基本生活補貼;9名無勞動能力、無生活來源、法定撫養(yǎng)人無撫養(yǎng)能力的未滿18周歲兒童享受每月1 100元的特困人員救助金;555名兒童享受城鄉(xiāng)低保政策，其中農(nóng)村一類低保636元，二類低保572元，三類低保100元，四類低保60元，城市低保全額每月636元，實際按差額發(fā)放;143名殘疾兒童享受殘疾人“兩項補貼”政策，其中城鄉(xiāng)低保家庭中的殘疾兒童享受每月110元的困難殘疾人生活補貼，智力、精神、肢體、視力一級（含最重類別為以上四種的多重），以及智力、精神二級（含最重類別為以上兩種的多重）的殘疾兒童享受每月110元的重度殘疾人護理補貼，聽力、言語一級（含最重類別為以上兩種的多重），以及肢體、視力、聽力、言語二級（含最重類別為以上四種的多重）的殘疾兒童享受每月60元的重度殘疾人護理補貼。以上監(jiān)護困境兒童、貧困家庭兒童、自身困境兒童均有相應(yīng)的基本保障政策，但是即使受到政府救助的兒童家庭仍然表示家庭還是處于困境中。（數(shù)據(jù)來源：以上數(shù)據(jù)依據(jù)L市民政局、社會保障局的資料整理。）

從表1顯示的數(shù)據(jù)來看，95.1%的困境兒童依托現(xiàn)行的兒童福利政策、社會救助政策、殘疾人福利政策享受到了政府部門的經(jīng)濟幫扶，4.9%的困境兒童未得到政府部門的經(jīng)濟幫扶，反映新區(qū)現(xiàn)行的困境兒童保障政策未能覆蓋100%困境兒童，困境兒童基本生活救助政策仍存在盲區(qū)。例如，小思（化名），2歲，非婚生子，他媽媽因不被原生家庭支持，只能邊照顧他邊打工，他生父不盡撫養(yǎng)義務(wù)，公安部門多次勸誡教育也無果，小思媽媽只能獨自養(yǎng)育小思，但因沒人幫忙帶孩子且經(jīng)濟拮據(jù)，小思媽媽多次表達想送走孩子的愿望，小思媽媽和爸爸都有勞動能力，不符合享受新區(qū)目前給予的幫扶政策要求，而且，因為是非婚生子，小思和媽媽會受到社會的道德評判，無法得到更多的社會援助，但小思和媽媽確實需要經(jīng)濟幫扶。因此，從對困境兒童及家庭、兒童福利工作人員深度訪談得知，仍然存在以下兩個方面的問題。7A49B570-D97A-43E1-9482-EE8A66FC3087

一是對困境兒童及家庭主要以資金救助為主，缺乏對兒童社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。目前基本生活保障主要以資金救助為主，根據(jù)不同救助標準，各類兒童享受不同的生活保障補貼，但基本的生活補助不足以滿足兒童發(fā)展的其他需求。兒童陷入困境，不僅是兒童自身的原因，還有其家庭和社會環(huán)境的影響，弱勢群體自身的資源獲取能力比其他人更弱，在進行深度訪談后發(fā)現(xiàn)，20名困境兒童家長存在就業(yè)支持的需求，所以構(gòu)建兒童支持網(wǎng)絡(luò)顯得尤為重要。

二是困境兒童救助政策缺乏彈性。困境兒童享受政府補貼，需要按照一定的標準來評定，然而在實際工作中還有一些其他因素導致兒童不符合政策要求，但是這類兒童確實需要政府救助資金。例如，在訪談過程中小萍（化名）父親去世，母親離家出走，與祖父母一起生活，祖父母均年邁無勞動能力，他們一家在離市區(qū)較遠的村莊，然而因為他們家被征地，獲得了安置房，因此享受不了低保政策，但是，安置房在城區(qū)并且房屋產(chǎn)權(quán)也未落實，房屋也沒裝修而無法入住，小萍依舊處于困境中，但是不符合政策標準，從而無法有效解決面臨的困境。

（二）基本醫(yī)療保障

L市對于困難的重病、重殘兒童，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病保險給予適當傾斜，醫(yī)療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線。對于最低生活保障家庭兒童、重度殘疾兒童參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的個人繳費部分給予補貼。除了這些城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險救助，L市有9名患病困境兒童接受了“孤兒醫(yī)療康復(fù)明天計劃”項目，該項目是由中央福利彩票公益金支持的，是專門針對孤兒群體的醫(yī)療康復(fù)項目。2020年由G省民政廳會同省人民醫(yī)院等“明天計劃”項目省級定點醫(yī)院赴各地開展孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童疾病篩查，為有住院治療、康復(fù)適應(yīng)癥的患兒提供便捷條件。從基本醫(yī)療狀況看，主要存在以下兩個方面問題。

一是缺乏專門的大病救助基金。L市目前醫(yī)療保障主要為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和補貼，沒有慈善組織成立專項基金，為一些家庭貧困兒童和大病兒童提供長期幫扶，將政府未保障的兒童進行保障。同時其他社會力量參與困境兒童醫(yī)療幫扶欠缺。

二是跨地區(qū)就診費用依舊昂貴。對于需要在省外就診的患病兒童，跨地區(qū)就診食宿費、交通費依舊很昂貴，對于貧困的兒童家庭來說負擔依然很重。例如，困境兒童小甜（化名），女，8歲，眼睛患有血管淋巴瘤，父親2012年服刑，母親在她出生40天離家回了新疆，小甜與祖父母一起生活，祖父母身體不好，無工作，小甜一家在市區(qū)租房生活，家庭經(jīng)濟困難。在與小甜祖父訪談過程中得知2019年小甜做了一次手術(shù)，后來需要進行第二次手術(shù)時他們一家三口去北京治療，來回的車費、食宿是一筆很大的開銷，在治療后期，為了節(jié)省費用，他們甚至晚上直接在醫(yī)院的走廊休息，不敢住賓館。

（三）教育保障狀況

L市教育部門按照國家、省、新區(qū)相關(guān)政策要求，對于家庭經(jīng)濟困難兒童，落實教育資助政策和義務(wù)教育階段“兩免一補”政策。為其中家庭經(jīng)濟困難兒童提供包括義務(wù)教育、高中階段教育在內(nèi)的12年免費教育。對于殘疾兒童建立隨班就讀支持保障體系，對于部分重度殘疾兒童開展“送教上門”服務(wù)，建立義務(wù)教育控輟保學機制，確保困境兒童入學和不失學，依法完成義務(wù)教育（見表2）。

從教育保障方面來看，L市有69.82%的困境兒童進入義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育和高等教育階段，但仍有16.23%適齡的重度殘疾兒童及孤獨癥兒童沒有進入到普通學校及特殊學校就讀，僅有少數(shù)重度殘疾兒童享有“送教上門”的服務(wù)，分析發(fā)現(xiàn)，主要有以下兩方面的問題：

一是L市目前沒有特殊兒童學校，部分殘疾兒童及孤獨癥兒童由于沒有就學能力而無法進入普通學校學習，同時由于家庭經(jīng)濟狀況導致沒有辦法到省會城市特殊學校及特殊教育機構(gòu)進行知識學習及康復(fù)訓練。

二是存在教育質(zhì)量的供給不足，部分殘疾兒童盡管可以在學校接受義務(wù)教育，但是訪談得知，部分學校對困境兒童的關(guān)注不夠，有部分學校的相關(guān)負責人表示，只要此類兒童不影響課堂秩序，只要坐在后面聽就可以了。針對困境兒童的教育質(zhì)量存在短板，融合教育的需求仍然存在。

（四）監(jiān)護責任落實情況

家庭和監(jiān)護人是困境兒童身心成長和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，不良的家庭經(jīng)濟條件、監(jiān)護人本身較低的監(jiān)護能力以及不適當?shù)募彝ソ逃龋紩恋K困境兒童的健康成長。2020年以來，L市民政牽頭，區(qū)法院、檢察院、教體局、公安局、黨群（共青團、婦聯(lián)）等部門參加，啟動了困難群眾生活保障部門聯(lián)席會議機制，專題研討推進困境兒童關(guān)愛保護工作。聯(lián)席會議旨在建立多部門跨專業(yè)協(xié)作的聯(lián)動工作機制，針對重點兒童個案逐個會商研判，就如何解決監(jiān)護缺失、心理輔導、課業(yè)輔導等問題進行了探討。對發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)護缺失及監(jiān)護不力的兒童監(jiān)護人，由區(qū)公安部門督促其監(jiān)護人積極履行監(jiān)護職責，避免因監(jiān)護缺失導致兒童人身安全受到威脅或侵害。在兒童福利工作隊伍建設(shè)方面，L市農(nóng)村兒童督導員和兒童主任已覆蓋全部鎮(zhèn)、村，搭建了區(qū)、園區(qū)、鎮(zhèn)（中心社區(qū)）、村（社區(qū)）四級工作平臺，形成上下聯(lián)動的工作機制。

（五）殘疾兒童福利保障狀況

L市對于0-6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨癥兒童，建立了康復(fù)救助制度，逐步實現(xiàn)免費得到手術(shù)、康復(fù)輔助器具配置和康復(fù)訓練等服務(wù)。2019年，L市出臺《康復(fù)輔助器具社區(qū)租賃服務(wù)試點補貼辦法》，對符合條件的康復(fù)輔助器具租用者給予適當補貼，其中將困境兒童作為第二類補貼對象，補貼金額為輔具租賃服務(wù)價格的80%，每人每年不超過1 500元，有效滿足了部分殘疾兒童的康復(fù)需求。但是，與部分殘疾兒童的監(jiān)護者訪談得知，在看病就醫(yī)、手術(shù)護理及專業(yè)的康復(fù)方面，由于資金、康復(fù)服務(wù)理念及專業(yè)人才不足，部分困境兒童的康復(fù)效果仍然不夠明顯，還需要進一步加大人力、物力投入。

四、以政府主導、專業(yè)支撐、社會參與為依托的困境兒童關(guān)愛服務(wù)實踐

為了探尋困境兒童和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛及支援服務(wù)的有效路徑，2020年6月，L市民政局通過競爭性磋商方式，確定由創(chuàng)暉社會工作服務(wù)中心對區(qū)338名困境兒童（其中孤兒8人、事實無人撫養(yǎng)兒童143人和自身困境兒童187人）及82名農(nóng)村留守兒童開展為期一年的關(guān)愛服務(wù)項目。該項目從個體、朋輩、家庭和村（社區(qū)）四個層面開展支持性服務(wù)，通過家庭探訪、個案工作、小組工作、社會倡導等專業(yè)社工方法，建構(gòu)和強化困境兒童及農(nóng)村留守兒童的社會支持網(wǎng)絡(luò)和保護網(wǎng)絡(luò)，提升特殊兒童的抗逆力，健全和完善L市困境兒童和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。7A49B570-D97A-43E1-9482-EE8A66FC3087

（一）常態(tài)化家庭探訪聚焦問題、明確服務(wù)對象需求

為深入了解服務(wù)對象情況，由創(chuàng)暉社會工作服務(wù)中心社工和西北師大社會工作專業(yè)碩士研究生組成的服務(wù)團隊以“豆芽兒成長記”為主題集中開展了20次家庭探訪服務(wù)，累計覆蓋兒童338名，就服務(wù)對象家庭結(jié)構(gòu)和環(huán)境因素進行深入分析，厘清服務(wù)對象問題和需求，運用社工專業(yè)技巧分類施策，重點從兒童及家長心理支持、教育支持、康復(fù)和社會融入等層面，為困境兒童和留守兒童持續(xù)搭建社會支持網(wǎng)絡(luò)。困境兒童婷婷（化名），9歲，家住L市Q鎮(zhèn)炮臺村，是炮臺小學四年級的學生，父親去世，母親離家出走，與妹妹、外祖父、外祖母一起生活，外祖父母文化水平不高，教育觀念滯后，家庭教育能力不足，尤其欠缺對孩子的安全教育。社工在與炮臺小學老師溝通過程中也發(fā)現(xiàn)，婷婷的情況并非個例，炮臺小學大部分兒童處于留守狀態(tài)，與祖父祖母一起生活，安全意識和自我保護意識不強。為增強兒童防性侵、防拐騙意識和自我保護能力，社工及時為炮臺小學1-6年級兒童開展“守護少年的你”防性侵、防拐賣教育主題活動，普及安全教育知識，促進兒童健康成長。

（二）支持性小組聚焦個體成長和家庭監(jiān)護

為了進一步提升兒童的抗逆力和家長的監(jiān)護照顧能力，項目團隊運用小組動力學理論，針對學習焦慮、沖動情緒等心理問題比較突出的困境兒童和農(nóng)村留守兒童在L市彩虹城社區(qū)、五墩村等村（社區(qū)）開展兩期共計12次抗逆力提升小組活動，通過調(diào)適組員的學習焦慮、提升人際關(guān)系、疏導沖動情緒，從而提升兒童抗逆力。2020年7月，創(chuàng)暉社工在彩虹城社區(qū)對困境兒童進行《心理健康診斷測驗（MHT）手冊（一個效度量表與八個內(nèi)容分量表構(gòu)成）》心理健康測驗，結(jié)果顯示，部分困境兒童存在一定的學習焦慮、自責傾向和過敏傾向。因此針對問題突出的10名困境兒童組成抗逆力提升小組，設(shè)計“微笑你我”“認識我自己，接納我自己”“我是情緒處理‘小能手”等6節(jié)小組活動開展小組工作。根據(jù)后期《心理健康診斷測驗》結(jié)果及小組滿意度顯示，小組成員的學習焦慮癥狀有了很大程度的變化，兒童在活動過程中不斷探索自己學習焦慮的深層次原因，并主動學習緩解焦慮的技巧。

為了進一步提升困境兒童家長的照顧和監(jiān)護能力，項目團隊在L市Q鎮(zhèn)新園村、X鎮(zhèn)山字墩村開展了“親子課堂 相伴成長”、“相伴同行 賦能減壓”和“為家長賦能，助力兒童成長”困境兒童家長互助支持活動，在L市彩虹城社區(qū)、Z鎮(zhèn)史喇口村、Q鎮(zhèn)振興村、X鎮(zhèn)團莊村等15個村開展了三期10次家長動力營——家長組織能力建設(shè)活動，以交流、實地輔導的形式，讓兒童家長互相交流經(jīng)驗和學習，有效增強家長的自我效能感，從“被動參與”到“主動投入”，有助于促進兒童的全面成長。家住Q鎮(zhèn)振興村的宋姐（化名）參加活動后及時詢問社工，“我的兒子和女兒都被先天性白內(nèi)障困擾著，想問問哪里有輔助器具可以幫助孩子們得到及時康復(fù)”，社工聽后第一時間留了聯(lián)系方式，告訴宋姐可以帶兩個孩子聯(lián)系社工去新區(qū)康復(fù)輔具社區(qū)租賃中心了解相關(guān)情況，并協(xié)助開展支持服務(wù)，同時引導有同類需求的家庭建立家長互助組織，在兒童日常生活照料、教育、保護等方面進行經(jīng)驗的分享和互助支持，提升兒童家庭獲取社會資源和解決問題的能力。

（三）針對重點個案聚焦兒童“疑難雜癥”服務(wù)

根據(jù)家庭探訪評估的情況，項目團隊從兒童個體心理狀況、生理狀況、家庭關(guān)系、經(jīng)濟狀況、社會融入及面臨困境等方面進行全面的綜合分析，將30名兒童確定為重點個案，持續(xù)提供家庭教育方式、親子關(guān)系調(diào)節(jié)等個案服務(wù)，并積極對接甘肅省婦女兒童心理咨詢協(xié)會，通過“社會工作師+心理咨詢師”雙軌式互動，在心理疏導、家庭監(jiān)護指導及社會支持等方面提供服務(wù)。同時，與新區(qū)民政部門聯(lián)動，推動新區(qū)召開首次農(nóng)村留守兒童和困境兒童分類保障聯(lián)席會議，就重點個案進行會商研判。目前，按照項目個案管理服務(wù)計劃，預(yù)估兒童問題與需求，制定服務(wù)方案，同時對部分個案進行轉(zhuǎn)介服務(wù)，對已結(jié)案個案進行追蹤回訪。家住L市Z鎮(zhèn)元山村的事實無人撫養(yǎng)兒童初中生軍軍（化名），因為沉溺手機網(wǎng)絡(luò)游戲、親子關(guān)系緊張等原因，拒不上學，社工通過建立關(guān)系、界定問題、評估需求，運用“3R”理論（責任、現(xiàn)實及正確原則）協(xié)助案主一起制定服務(wù)計劃，經(jīng)過多次的個案輔導，充分獲得案主的接納和認可，不斷糾正和改變其不良行為習慣，并逐步培養(yǎng)案主的自我管理能力，在與家庭、學校的多方合作下，軍軍順利返回學校上學，同時在期末考試中，英語取得了112分的成績。針對部分困境兒童監(jiān)護、生活、教育、醫(yī)療、康復(fù)、服務(wù)和安全保護等方面的突出問題，社工實行“一人（家庭）一方案”，開展集預(yù)防、治療和發(fā)展性功能為一體的綜合服務(wù)計劃，促進兒童健康成長。

（四）社會倡導和隊伍建設(shè)助力關(guān)愛服務(wù)

項目開展以來，創(chuàng)暉社會工作服務(wù)中心分別鏈接了壹基金、西北師大社會發(fā)展與公共管理學院分別在彩虹城社區(qū)、五墩村建立了兒童服務(wù)站和兒童活動中心，通過學校和家庭之外的、補充性的結(jié)構(gòu)化課程和參與式活動，為新區(qū)留守兒童和困境兒童提供安全衛(wèi)生健康教育和社會心理支持等服務(wù)，目前累計服務(wù)達1 000余人次，有效拓展了困境兒童和留守兒童的生活半徑，滿足了多層次需求。項目團隊還積極參與共青團甘肅省委主辦的甘肅省青少年事務(wù)社會工作服務(wù)項目創(chuàng)投大賽，并爭取到資金支持，蘭州日報等媒體參與服務(wù)中，進一步宣傳項目成果，擴大影響力。

同時，項目團隊重視兒童關(guān)愛服務(wù)隊伍建設(shè)，邀請了兒童青少年社會工作領(lǐng)域的學者專家對新區(qū)各級兒童福利工作人員開展培訓，并定期參加壹基金等社會組織的兒童福利社工專業(yè)培訓和農(nóng)村弱勢兒童咨詢伙伴工作坊，繼續(xù)探索新的社工服務(wù)視角。

通過近一年的專業(yè)化、精細化和精準化的專業(yè)支持服務(wù)，L市兒童關(guān)愛服務(wù)實踐工作呈現(xiàn)出城市化快速發(fā)展進程中的新特征，家庭監(jiān)護、政府負責、社會參與、分類保障、專業(yè)支撐、長效關(guān)愛的格局初步形成，下一步，將持續(xù)推動多元主體參與困境兒童和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)，搭平臺、匯資源，形成全方位、多層次、立體化的困境兒童和農(nóng)村留守關(guān)愛服務(wù)體系。7A49B570-D97A-43E1-9482-EE8A66FC3087

五、進一步完善困境兒童服務(wù)體系建設(shè)的策略建議

社會服務(wù)關(guān)愛行動從政策文本到傳遞至服務(wù)對象手中，需要經(jīng)過地方政策出臺、購買專業(yè)社會組織服務(wù)、機構(gòu)競標、人員配置、服務(wù)傳遞等環(huán)節(jié)。結(jié)合L市關(guān)于困境兒童保障工作實踐現(xiàn)狀，根據(jù)社會福利層到社會政策層再到社會工作服務(wù)傳遞機制的模式，本文對完善困境兒童服務(wù)體系建設(shè)的具體實施策略以及服務(wù)保障的工作模式，作了進一步思考并嘗試提出具體策略建議。

（一）完善困境兒童的關(guān)愛保護的具體實施措施

目前關(guān)于困境兒童的服務(wù)都是附著在低保、特困等基本生活保障政策上，尚缺少專門針對困境兒童精神關(guān)愛的具體規(guī)定，這使得對困境兒童的關(guān)愛的量和質(zhì)都達不到應(yīng)有的效果，這是一方面。另一方面需要注意的是，很多社會政策都是針對困境家庭為單位展開的，相應(yīng)的一系列福利與優(yōu)惠政策的分配方式也就以家庭為單位進行落實。由于很大一部分困境兒童都是來自于貧困家庭，在受到家庭環(huán)境、資源限制、生存壓力等條件因素的約束下，相當大的一部分福利被用來填補所謂的家庭生計、物質(zhì)保障等方面。而對于困境兒童的日常照料、護理、心理調(diào)適、就醫(yī)、就學、社會融入等方面的改善作用并沒有達到政策制定時的初衷。

L市民政部門積極落實民政廳等十二部門《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的實施意見》精神，將事實無人撫養(yǎng)兒童納入生活保障范圍，做到了“應(yīng)保盡保”。下一步，市民政部門將積極探索事實無人撫養(yǎng)兒童助醫(yī)助學政策，擴大政策的覆蓋面，建立基本生活補貼自然增長機制，繼續(xù)實施兒童關(guān)愛服務(wù)項目，切實保障事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活和個人發(fā)展。因此，繼續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計，從政策制定的環(huán)節(jié)開始將福利導向傾向于兒童本身，以具體的困境兒童個人為服務(wù)對象。因地制宜具體施策，建設(shè)具有地域性、實用性、適用性的分類管理的政策措施，為身處困境的兒童營造一個良好的政策環(huán)境，從源頭上解決困境兒童的一系列問題。

（二）提升困境兒童關(guān)愛服務(wù)機構(gòu)的能力

完善困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系，不僅需要宏觀政策方面的調(diào)控，更需要政策操作層面的服務(wù)傳遞過程。這就需要在關(guān)愛服務(wù)過程中各種保護機構(gòu)和福利機構(gòu)進行落實，做好福利傳遞的“最后一公里”。如何進行完整、高效的服務(wù)過程，這就涉及服務(wù)機構(gòu)的能力問題。創(chuàng)暉社會工作服務(wù)中心依托高校教學科研力量的支撐，注重發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，搭建高校教學科研團隊-政府部門-社會組織“資源共享、互促發(fā)展”的合作平臺，為促進困境兒童關(guān)愛服務(wù)水平的提高積累了一定經(jīng)驗。

（三）加強基層兒童人才隊伍建設(shè)

加強工作力量，在對困境兒童服務(wù)過程中要打造一批有愛心、有責任心、富有情懷的專業(yè)工作者。如何更有效地為服務(wù)對象服務(wù)也就需要扎實的業(yè)務(wù)培訓，邀請兒童與青少年社會工作領(lǐng)域的學者專家分別就兒童福利與兒童保護的發(fā)展、兒童身心發(fā)展特征、兒童主任及兒童督導員工作技巧等方面，進行深入淺出的講解，強化基層兒童服務(wù)隊伍建設(shè)。例如，創(chuàng)暉社工定期參加壹基金等社會組織的兒童福利社工專業(yè)培訓和農(nóng)村弱勢兒童咨詢伙伴工作坊，探索新的社工服務(wù)視角。同時，舉辦L市兒童督導員及兒童主任系列培訓，進一步提升兒童督導員及兒童主任業(yè)務(wù)能力和關(guān)愛水平。開展兒童督導員、兒童主任培訓，為L市兒童主任及兒童督導員提供兒童社工專業(yè)知識培訓，提升兒童督導員和兒童主任的專業(yè)服務(wù)能力。專業(yè)社工在提供服務(wù)的過程中，探索“專業(yè)社工+兒童督導員+志愿者”的合作式，通過專業(yè)培訓，進一步彌補人才緊缺的不足，提升L市兒童督導員和兒童主任的專業(yè)管理能力，從而能更好為困境兒童及其家庭提供幫助，確保為困境兒童及其家庭提供穩(wěn)定、持續(xù)的服務(wù)。

（四）促進多方參與，推動關(guān)愛服務(wù)社會化水平

困境兒童有多層次多樣化的需求，這就要求各部門形成合力實現(xiàn)對困境兒童進行多方面的關(guān)懷。但由于各部門常常單獨行動缺乏合作，造成服務(wù)的交叉與重疊，甚至出現(xiàn)“重復(fù)服務(wù)”和“服務(wù)空白”的現(xiàn)象出現(xiàn)，未能發(fā)揮效用最大化，影響了資源的使用效率。這需要由民政部門牽頭，聯(lián)合法院、檢察院、公安局、教體局、共青團等部門，建立多部門跨專業(yè)協(xié)作的聯(lián)動工作機制，發(fā)揮各自部門職能，形成工作合力。各個主體要確保服務(wù)團隊能夠穩(wěn)定持續(xù)為困境兒童和家庭提供服務(wù)，以更好響應(yīng)《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》中提出的“家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障”的基本原則。留守和困境兒童的全面發(fā)展取決于政府、家庭、學校、社會等多方力量的共同支持。政府要促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農(nóng)村發(fā)展提供機會，從源頭上減少留守和困境兒童的數(shù)量。父母要加強對困境兒童的監(jiān)管力度，隨著農(nóng)村空心化越來越嚴重，“虹吸效應(yīng)”下越來越多年輕父母“逃”離農(nóng)村前往城市發(fā)展，將撫養(yǎng)孩子的責任全權(quán)交給爺爺奶奶等老一輩人。祖父母們逐漸成為全面照顧第三代的“現(xiàn)代父母”，隔代教養(yǎng)常因溝通方式、監(jiān)護不到位等發(fā)生極端事件，不僅不利于困境兒童的健康成長，而且影響了社會的和諧與穩(wěn)定。學校要加強對留守和困境兒童價值觀的教育，培養(yǎng)良好的日常行為習慣，普及安全知識以及培養(yǎng)積極向上的健康人格。全社會要營造良好的社會氛圍，形成關(guān)愛和保護留守和困境兒童的風氣，推動多元社會力量加入困境兒童服務(wù)體系中來。

（五）開展線上線下資源結(jié)對，創(chuàng)新服務(wù)供給新形式

常態(tài)資源服務(wù)需要運用網(wǎng)絡(luò)視頻、電話等形式為服務(wù)對象及其家庭提供及時咨詢、支持服務(wù)。要開展線上與線下相結(jié)合的多元化社會服務(wù)方式，線下服務(wù)作為服務(wù)方式的傳統(tǒng)形式具有無可比擬的優(yōu)勢，困境兒童的需求評估、服務(wù)計劃開展，以及一些面對面、對親密度要求較高的活動也要采取線下的形式。在大數(shù)據(jù)時代利用信息技術(shù)手段積極探索線上服務(wù)方式，一方面將各種類型的服務(wù)連接起來，避免服務(wù)中斷給服務(wù)對象帶來的無助感。另一方面要利用好線上服務(wù)的方式，創(chuàng)新困境兒童社會服務(wù)的傳遞方式，利用閑置手機低價出售、社會募捐等形式，不僅可以宏觀掌握困境兒童比例情況而且還可以進行線上密切聯(lián)系隨時了解困境兒童的動態(tài)，提升困境兒童及其家庭搜集信息的能力以及適應(yīng)快速變化的信息時代。另外，各部門之間還可以利用網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)參與，信息共享，聯(lián)合救助困境兒童。使得福利供給更迅速更高效，通過線上轉(zhuǎn)賬支持、資源物流遞送，提供心理支持、精神撫慰等做到福利供給的可及性，有效緩解線下交通不便以及可以避免線下服務(wù)對象自卑、焦慮、尷尬的心理，在一定程度上會改善服務(wù)效果。

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