凝聚社會力量 共建應急保障體系

何萬篷 劉文富 周威

在現代動態風險的社會背景下，我們面臨各類新挑戰甚至受到極限施壓的可能性大大增加。習近平總書記指出，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要積極推進我國應急管理體系和能力現代化。隨著我國應急管理進入“全災種、大應急”時代，引導社會力量參與、完善應急保障協同體系是大勢所趨。當前，全球正在經歷新冠肺炎疫情第四波流行高峰，我國新一輪本土疫情自3月以來持續發展，呈現出破壞性大、復雜性強、防控難度高等特征，波及多個中心城市，甚至特大、超大城市。這既是對單個城市防控體系的一次大考，也是在極限壓力下應急保障體系的一次演練，對于我們未來應對各類危機和做好應急保障具有警示和借鑒意義。

從復雜適應系統理論看韌性城市構建

復雜適應系統理論是將研究對象視為一個復雜系統，并從主體適應性的角度來闡釋導致系統復雜性的根源，強調主體應具有智敏感知和主動效應的能力，形成有目的性、主動性和積極的“活性”，能夠自動調整自身狀態來適應環境，以及與其他相關主體隨機進行交互作用、達成有效合作。

基于復雜適應系統理論，理想的城市應急保障體系應做到：可持續、不可逆;適應廣泛存在和應景因需;可“應變”、可“預變”;實現“管總”“總成”;能夠廣泛應用技術手段等。簡而言之，城市應急保障，除了儲備實物，還要儲備能力，提高準備度。然而，現實中一些城市應急保障問題往往就集中于此，存在三個“不良”，即人的不良行為、物的不良狀態和制度的不良結構，從而暴露出儲備空間布局不合理、流通難保證、信息不通暢、運力難統籌、質量無保障、預期沒方向等諸多短板。

要以建立“全時”（包括戰時、急時和平時）城市應急保障體系為目標，在指揮體制、響應機制、管理流程、運轉模式等方面取得新突破。特別需要厘清城市應急保障體系的主要領域、重要環節、關鍵技術、共性平臺、底數底圖、配套保障（包括體制、機制、稅制和法制）等。這需要充分發揮政府、企業、社會的“三螺旋”作用，通過政府規制、行政合同、財政補貼、稅收優惠等措施，形成政府、非政府組織、相關企業、公眾共同參與的城市應急保障體系。

持續激活市場力量

做好城市應急保障，需要激活市場力量。市場的好處是自組織、均衡價格、暢通渠道、提高效率。

做好物資保障，實現政府儲備、協議儲存與家庭儲備相結合。政府部門可通過與企業、行業協會等機構合作，提前部署應急物資的籌備工作。常態化做好協議儲備。應急部門應提前與食品企業、快餐店、便利店、醫藥團體等各類物資機構締結協議，要求協助物資籌措和儲備，并合作展開物資采購實戰訓練，地方部門負責建設、管理應急物資儲備倉庫。構建應急物資社區儲備中心。通過便利店、鄰里中心等渠道，強化應急物資儲備、配送等功能，完善物資應急配送終端體系。

暢通物流保障，建立全方位的物流保障體系。靜態管理下的城市，更需“流動”的物流。這就需要建立起閉環式、無障礙的應急物流保障體系。應急部門可以以協議保供的形式，提前與有關運輸企業、運輸協會、石油制品銷售商等機構簽訂協議，包含設備供應、物流作業、燃料供應等方面，確保車輛、船舶、直升機等運輸設備和燃料的供應，明確各方在應急物資的裝車、運輸、終點卸載和搬運等環節中的職責，定期開展燃料供應訓練，并對船舶調用模式、直升機調用模式、燃料供給模式等具體物流方案給出明確指導。

加強標準化建設，規范引導社會應急力量。規范應急管理團體標準管理，引導社會團體聚焦應急管理新技術、新產業、新業態和新模式，制定應急產品及服務類團體標準，鼓勵構建與應急管理國家標準、行業標準、地方標準協調配套的團體標準體系。加強行業自律，引導企業積極參與、遵規有序補充進社會應急力量中。

有效激發公眾參與

2022年5月5日，中共中央政治局常務委員會會議特別強調，要“引導廣大群眾增強責任意識、自我防護意識，自覺承擔防控責任和義務，落實個人、家庭等日常防護措施”。在城市應急保障中，社區是一個風險高發點、矛盾集中點、保障重難點。公民參與對于構建一個智敏韌性、系統集成的城市應急保障體系至關重要。

隨著我國城市化進程不斷推進，陌生的鄰里關系、激化的物業糾紛、松散的自治組織、薄弱的社區力量，城市社區缺乏經濟、情感和組織、法理權威等多種紐帶凝結力量，很難構成一種組織化的治理體系。在應急狀態下，社區居民的日常生活保障和基層政府的治理實踐極易遭遇考驗。

構建社區治理共同體，要以基層大黨建體系、街道辦和社區兩委為治理核心，以居民為構成主體，以社區內部孵化的自組織、社會組織和社區吸納的服務型外部社會組織等為重要參與力量。首先，對社區干部能力提出更高要求，要具備溝通技巧、協調組織、統籌安排、心理疏導等多重能力。其次，樓棟黨員亮明身份、主動領責，參與并帶動更多人參與志愿服務，成為小區應急保障的重要支撐。特別要對機關干部就地充實志愿者隊伍、志愿者服務常態化和應急化高效切換等方面進行實操研究。再次，提升民眾的防災意識和自救互救能力。自發組織采購生活急需品的“團長”，樓棟群、業主群里的接龍、求助等，既是“遠親不如近鄰”傳統美德的再次激活，也說明居民自治空間亟待發掘和培育。

構建跨區域協調聯動體系

危機日益呈現出跨區域外溢的特點，區域協調、應急聯動已經勢在必行。發揮集群優勢，構建跨區域應急協調聯動體系，能更有效地應對風險、保障安全。

建立共同安全觀。城市公共安全，是全面貫徹落實總體國家安全觀的重要方面，是點線面相統一的共同安全，而不是分割的安全;是彼此增益的安全，而不是相互損耗的安全。只有一個共同的、相互兜底、相互保障的國家安全、城市群安全，才能堅韌保障一座城的安全。區域一體化同樣應該體現在全過程、全鏈條、全生命周期、全區域的共同安全上。

做好跨區域協調。抗疫實踐表明：追求一地自我保供是不現實的，易發生“單點故障”，而相互協作，才能實現“成鏈組群”。在制度化建設方面，共織安全網，頂層統籌、共同制定區域一體化應急保障綱要，以及相應的規則、細則。在工作體制方面，成立區域一體化應急保障委員會及其工作組，克服合成謬誤，填補制度縫隙，堵住分工缺口。在工作機制方面，強化協調機制、溝通機制、協作機制。尤其要充分運用物聯網、5G、AR等技術手段，優化信息化應急管理流程，打造區域應急保障信息技術平臺，提升城市群聯防聯控能力。

加強域內統籌。建立多級協調體系，統籌做好域內人財物應急保障工作。以物流保障為例，按層級分設“廣域運輸基地”大倉）、“區域物流基地”（中倉）和“次區域配送據點”（前置倉）。當應急響應時，指揮部門通過設立物資輸送保障小組，協調相關部門、行業協會和企業共同參與協作。資金撥付、志愿者隊伍協作、應急力量調配、物資場所調度等方面，也都需要建立相應的統籌調動體系。

（作者單位：上海前灘新興產業研究院）

責任編輯：何?樂43DB3E02-5687-4809-ABF9-3D8EBA55AD0E