新時期殘疾人檔案管理存在的問題及對策研究

黎宇維 李佳琪 張珺超

摘 要：擬就新時期殘疾人檔案管理問題展開研究，提出新時期殘疾人檔案電子化、康復檔案重點化、管理主體下放化的三點新變化，引發出相應的要求和問題，并提出解決對策，以期為相關工作提供參考與啟發。

關鍵詞：殘疾人檔案;新時期;對策研究

黨的十九屆五中全會明確描繪了實現我國“十四五”國民經濟社會快速發展和2035年基本完成實現我國社會主義現代化的宏偉藍圖，出了加快完善貧困殘疾人基本社會福利保障制度、健全貧困殘疾人公益關愛社會服務體系、提升貧困殘疾人的康復醫療服務保障質量、完善特殊教育救助保障機制、積極支持幫扶貧困殘疾人上崗就業、辦好殘奧會等一系列重要重大決策工作部署，大大推進了殘疾人事業發展步伐。推進殘疾人事業發展的手段之一即加強殘疾人檔案管理工作，因為殘疾人檔案是有效開發殘疾人工作的依據，也為殘疾人工作的進一步發展提供啟發與參考。新時期，如何加強殘疾人檔案管理，是進一步推進殘疾人事業適應時代發展的要求。

關于新時期殘疾人檔案管理具體切入點的選擇上，本文以“殘疾人檔案”為關鍵詞，截至2021年5月16日，在知網中共查得論文58篇。以endfirst格式導入BICOMB中，通過普萊斯定律計算，以關鍵詞出現頻次為3～14次為高頻詞獲得詞篇矩陣，將該詞篇矩陣導入spss中通過聚類分析中的方差公式得到相似矩陣，以該相似矩陣為范本進行多維尺度分析，得到多維尺度分析圖，再以spss生成的詞間關系圖，勾勒出殘疾人檔案研究領域的幾大模塊。

剔除冗余關鍵詞分類“檔案管理”和“殘疾人”，可以發現，殘疾人檔案研究領域在國內可分為兩大領域：

一是以殘疾人事業為角度切入的殘疾人檔案管理工作具體實施與開展：二是以民生檔案、業務檔案為視角，研究作為其中組成部分的殘疾人檔案在上級部門的指導下如何進行宏觀管理。作為學生，我們無法從宏觀上把握殘疾人檔案的整體脈絡，但出于人文關懷和人道主義精神，我們想在缺少學者關注的殘疾人檔案研究領域為殘疾人群體發聲。解決好殘疾人檔案工作具體實施與開展中出現的問題，也是新時期精準幫扶殘疾人的辦法之一，故而撰寫此篇論文，在新時期為殘疾人群體的檔案管理提升，貢獻自己一份微薄之力。

本文就新時期我國殘疾人檔案管理工作存在的一些問題及提出對策建議進行深入研究，我國殘疾人檔案管理工作發生的新形勢新變化，總結并提出新的工作要求，此可能引發相應或對應的實際問題，就此提出具有解決性的對策。

一、新時期殘疾人檔案管理的變化

黨的十八大后，殘疾人事業出現了一些新變化，全國基層殘聯組織的工作重點集中于殘疾人社會保障和社會服務構建上，其功能的發揮也偏重于建設殘疾人社會保障和社會服務體系，保障殘疾人群體的切身利益。基層殘聯組織的功能更多體現為代表和服務功能，管理功能減弱。例如，殘疾人的部分信息收集已由電子檔案承擔——第二代殘疾證早已實現了網絡化管理，無論殘疾人走到哪里，只要上網查詢個人檔案就一目了然，省去了因殘疾證丟失而重新去醫院體檢的煩瑣手續。另外，紙質檔案由殘聯合作的社會組織提供，政府購買助殘服務的目錄在不斷變化與調整，目前主要集中于殘疾人康復、護理、就業等服務。如何更好地利用檔案，面向殘疾人提供精準康復服務，成為殘聯檔案事業的重點。殘聯在十九屆五中全會的政策推動下更要充分發揮機構的代表和服務功能，將殘疾人的檔案管理工作落到實處，做到“一人一檔”，對于具體到每個殘疾人的情況有更充分翔實的記載，以此對殘疾人的康復、就業和基本狀況都有一個精準的把握，這才是殘疾人檔案在新時期的歷史任務。

1.殘疾人檔案管理的電子化要求對接準

截至2020年底，我國31個省級、256個市級、760個縣級殘聯已經開通服務網站，我國注冊殘疾人就業人口發展基礎信息數據庫已經入庫和已持證注冊殘疾人3780.7萬余人。與公安部、民政部、教育部、人力資源和社會保障部等國家有關主管部門共同推動建立社會信息資源共享服務合作溝通機制，并向31個地方的省、市級殘聯機構提供全國殘疾人信息數據共享接口和殘聯數據信息推送共享服務。以上基于2010年殘疾人全國人口普查基礎信息數據，我國殘疾人信息化平臺建設正在倡導“一網通辦”。因殘疾人相關檔案管理的電子化趨勢，殘聯在逐漸放手殘疾人的紙質檔案收集。也就是說，現在的殘疾人檔案管理由紙質檔、電子檔共存的雙套制逐漸轉化成簡化紙質檔，主要留存電子檔的單套制檔案管理系統，如圖4所示：

2.殘疾人康復檔案的重點化要求結合緊

筆者登錄現行殘疾人電子檔案管理系統（全國殘疾人聯合會助殘服務專欄），里面是國內建成的統一殘疾人數據庫。馮慧玲認為，數據文件信息是個人電子信息檔案按照以信息文件存在地的形式進行劃分的一種主要存在的信息形態。故本文將該殘疾人信息化平臺作為電子檔案共同納入殘疾人檔案管理的討論范疇。平臺內共設有殘疾人證、動態更新、精準康復、就業培訓、事業統計五大模塊。

真正實現檔案電子化的功能模塊有殘疾人證、精準康復以及就業培訓，剩余的動態更新和事業統計由社區基層殘疾人工作業人工統計。這就造成了殘疾人檔案有的在數據庫里可直接查詢，有的依靠人工統計定時更新。

南寧市殘聯的做法是根據動態更新在社區普查結果，填好線上數據庫，保留事業統計結果的檔案原件。而精準康復和就業培訓的檔案已部分實現無紙化，剩余紙質檔案留存在政府購買助殘服務的社會組織中，不必向南寧市殘聯移交。未來，隨著全國殘聯信息化服務平臺的深入開發，會有越來越多的紙質殘疾人檔案被電子檔代替。

基于殘疾人本身的生理狀況和社會融入度，社區線下的辦證、評估、開具證明、統計信息等服務必須與線上的指令配套成行，這種OMO模式才能真正為我國殘疾人帶來方便。由此產生了新時期的新要求：社區與殘聯要共同做好殘疾人電子檔案管理的線下對接工作。

筆者打開殘疾人信息化服務平臺，康復服務是除了二代殘疾證申領外完全建設好的電子檔案服務。之前的康復服務沒有做到線上申請，根據殘疾人的殘疾種類，精準到地市級機構，由此可見康復檔案的重要性日益凸顯。具體檔案種類如圖5所示：63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD

通過殘疾人康復檔案種類表我們可以發現，在檔案主體上，分為殘疾人、合作組織，如：康復醫院和殘聯，其中殘疾人和殘聯保留紙質檔案，合作組織線下留存紙質檔案，在線上殘疾人聯合會信息化服務平臺中填寫服務情況進展，生成電子檔案留存。并且康復檔案的種類是細化的，殘疾人主體統一發放《康復服務手冊》作為參與康復服務考察憑證，康復醫院等合作組織則留存預防、診斷、評估和治療四方面檔案，并以此為依據線上填寫康復服務情況進展。殘聯則收集社區遞交的《康復服務評定表》紙質檔案，做審批用。

康復服務如今在流程上也日趨規范。首先，通過線上申請康復服務，殘疾人信息化平臺為殘疾人精準匹配社區康復協調員，入戶對殘疾人申請的康復服務項目進行核實并初步評估，需要專業機構評估的項目由社區康復協調員指定機構評估。若機構評估合格，上交《康復服務評定表》至殘聯，殘聯審批通過后，由社區填寫《康復服務手冊》并發放。評估機構出具評估結果，所產生的評估紙質檔案保存在自己單位中，和診斷檔案、治療檔案、預防檔案一起，作為線上填寫康復電子檔案的紙質依據。

需要注意的是，康復服務機構多半是社會公益性質的組織，在殘疾人康復檔案收集和保管方面難免存在不規范的問題。現在機構采取政府購買助殘服務與殘聯下屬事業單位相結合的辦法，如南寧市殘聯下屬事業單位有兩家分別是南寧市殘疾人勞動就業服務指導中心和南寧市殘疾人活動中心，分別管理南寧市殘疾人的就業以及文體娛樂。康復機構的選擇則由事業單位與社會組織共同承擔，廣西壯族自治區殘疾人康復研究中心是區屬事業單位，還有一些社會組織，如安琪之家，是廣西第一家致力于為腦癱人士服務的社會公益慈善機構，安琪之家也在殘聯信息化平臺中有備案，可供腦癱人士選擇。通過調研，我們發現下屬事業單位的檔案管理比社會公益組織做得更好，有固定的科室拿出一部分精力處理檔案，而社會組織的檔案管理就隨意的多。當然這并不代表社會組織的康復服務不如殘聯下屬事業單位，只是在檔案管理方面，合作組織的檔案保管無人監管，出了問題也是殘疾人自己“打碎牙往肚里吞”。由此產生新時期的新要求：合作組織與殘聯的結合要更加緊密，共同管理好殘疾人康復檔案。

3.殘聯檔案管理主體的下放化要求定標準

筆者從南寧市殘聯了解到，殘疾人的個人檔案和正常人一樣會放置在工作單位或人才市場，而以上三方面的內容則由縣級殘聯保管，不再由市一級及以上殘聯保管。這些檔案作為網上信息化平臺的紙質檔案留存在每個縣殘聯中。

殘聯中保管的殘疾人紙質檔案，一是基礎檔案管理體系，殘疾人的辦證資料管理;二是就業檔案管理體系，殘疾人的就業培訓與殘疾人工作與生活具有重要關系，也是檔案管理中非常重要的一部分，具體包括殘疾人的求職信息、已就業、未就業等檔案，是對殘疾人展開針對性的就業指導后的一份記錄文件。此外，每一期的培訓檔案逐漸實現一人一檔和及時歸檔的規范化管理;三是康復檔案管理，康復檔案的建立對每一個殘疾人而言非常重要。雖然它不能挽回殘疾人身體上受到的傷害，但是對恢復殘疾人自信心具有重要意義，關于殘疾人康復檔案的建立，從醫院角度而言，主要包括預防資料、診斷資料、評估資料以及治療資料四個方面內容。這三方面的檔案共同構成了殘聯保管的殘疾人紙質檔案大類。

從以上三方面的殘疾人紙質檔案分類中看出，分類標準是籠統的，國家也沒有出臺相關的標準或規范殘疾人紙質檔案。縣與縣之間保存的殘疾人紙質檔案各不相同。

總的來說，殘疾人紙質檔案沒有一個統一的檔案管理規范或機制。由此新時期產生的新要求：殘聯要重新找到自身定位，在殘疾人檔案管理方面制定標準或準則。

二、殘疾人檔案管理存在的問題

1.面對電子化：社區電子檔案數據收集易落空

新時期，城鎮中的官辦殘疾人福利事業并未隨著國家經濟的發展而發展，福利企業呈現萎縮狀態。因為市場經濟不照顧福利企業，各單位也不再對殘疾人提供福利，因此盡管殘疾人事業確實在新時期獲得了發展，但總體而言依然十分滯后。在政策落空的情況下，救濟之路并不通暢。部分殘疾人無法享受到優惠政策，因為他們的情況超出了相關政策規定的界限。殘疾人及其家庭發生嚴重事故或特殊困難的情況往往不可避免，但有關部門受政策規定的約束，無能為力。

在這種情況下，殘疾人聯合會組織只能采用逐案解決問題的方法，并與區、街道、城鎮聯系，給予一定的補貼。然而，整個過程相對復雜，需要付出很多努力，結果還不確定。這樣，空有網上的電子檔案紀錄，無法在線下將服務落到實處，社區與殘疾人線下的配合背離了信息化平臺搜集殘疾人信息和數據的初衷。

2.面對重點化：合作組織對康復檔案的管理不規范

按照民政部門對社會組織登記注冊時采取的分類，殘疾人社會組織可以分為民辦非企業單位（社會服務機構）、社會團體和基金會三種類型。可以注意到，由于缺乏統一的管理，資金來源的渠道也十分狹窄，這三種社會組織的組織結構十分松散，必須掛靠社區或街道。

以 2017 年南京市三個市轄區公益創投項目申報通知的標準為例，玄武區的公益創投項目分為社區網格服務項目和專業社區服務項目，兩者都需要掛靠社區，所以對承接方與社區的關系要求較高。建鄴區的要求相對基礎，浦口區的要求注重承接方的資格審查與專業要求。社區和街道對于這些提供助殘服務的社會組織的紀錄是采取線上填報、線下分配、一人發放一本《康復服務手冊》作為殘疾人康復情況的紀錄。但合作組織由于其自身功能定位的局限，對《康復服務手冊》的填寫不規范，人員也未經過檔案管理培訓，精準康復的線下服務質量有待提高。

3.面對下放化：基層殘聯檔案管理人員業務素質有待提高

從當前基層殘疾人檔案管理工作實際狀況來說，相關人員存在認識誤區。主要體現在認為檔案管理工作不重要，影響力較小，因此對這一工作重視力度較弱。

這種問題不僅影響了后期決策的執行和其他工作的順利實施，還降低了檔案的利用率和實際價值的發揮。另外，殘疾人檔案管理工作中人員綜合素質薄弱，難以有效達到實際需求。新時期對于殘疾人檔案管理人員有了更為嚴格的要求，整個管理過程需要高素質、高水平且高技能的人員來配合。63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD

但目前，部分檔案管理在綜合能力和素質上不相符合，仍舊保持固有的管理思維和管理模式，從而制約了殘疾人檔案管理工作效率和質量的提升。

目前，市一級殘聯的工作重點不再是殘疾人檔案管理，對于殘疾人檔案的管理權力已下放到縣一級殘聯單位，而縣級殘聯的檔案保管設備、管檔人員素質以及檔案管理的標準、水平都參差不齊。況且前文中提到殘疾人檔案部分是電子檔，部分是紙質檔，還有一部分個人檔案存放在單位或人才市場，這就造成了殘疾人檔案管理混亂，缺乏統一規范的局面。

4.面對配備化：殘疾人檔案管理人員配備不足，設備配套不夠完善

在當今社會，我國殘疾人的數量比較龐大，根據查詢相關資料顯示截至到2022年我國共有8500萬人殘疾人，而在2021年，全國共有地方各級殘聯工作人員僅11萬人，而從事殘疾人檔案管理人員又少之又少，而且有很多可能是兼職做檔案，還有的是從殘聯下屬基層單位借來臨時幫忙的，真正從事專職殘疾人檔案管理工作人員特別少，肯定無法完成龐大的殘疾人檔案管理工作。殘疾人檔案管理工作人員不僅在數量上絕對不足，而且工作人員的專業水平與素養也都參差不齊。

目前還有很多地方設備配套不夠完善，有的只有紙質檔案，先進的計算機配套設備沒有引進，有特別多的從事殘疾人檔案管理人員對計算機操作不夠熟練，很多殘疾人員的信息也沒有完全錄入電腦，殘疾人檔案管理人員缺少制度合理化管理。

三、殘疾人檔案管理的對策

1.精準對接：通過宣傳引導殘疾人主動填寫檔案

面對殘疾人政策在殘疾人自己身上的落空，無人不表示痛心，這也是對殘疾人數據統計的缺失，有礙殘聯檔案電子化的目標。而紙質檔案轉換電子檔完備的前提，就是線下的紙質檔案保存充分、完整、良好。剛才提到，社區在線下執行殘聯信息化平臺康復服務時，常常會因為某個殘疾人并未注冊在案，或該殘疾人某項要求不達標，而無法享受本應享受的康復服務。

這其中的原因除了社區殘疾人專任委員和網格員的個人失職以及殘疾人本身條件并不涵蓋在政策范圍中的因素外，我們還應當從殘疾人自身的認知水平、消息獲取渠道，以及生理因素去考量。作為弱勢群體，殘疾人的認知水平受教育、醫療等條件的制約，客觀上來講，平均水平略低于正常人。消息獲取的渠道并不廣泛，很多社區里的老年殘疾人足不出戶，依靠收音機獲取外界消息。在生理因素方面，他們存在著這樣那樣的缺陷致使無法全部完整地了解到國家有關助殘政策。這時，我們必須在社區加強殘疾人社會保障政策的宣傳，強化殘疾人領取自身福利的意識，只有殘疾人有意識主動備案了，主動填寫數據了，不再那么依靠和依賴社區人員的統計和輔助填寫表格，殘疾人電子檔的趨勢才可以繼續蓬勃發展。

2.緊密結合：制定定期移交康復檔案至殘聯檢查的政策

殘聯的合作組織是政府購買的助殘服務，在購買程序上，欠缺規范流程，資金信息不公開，公開競爭未成為主流模式;在購買關系上，購買雙方關系不平等，政府低成本購買、職權介入時有發生，很難形成真正契約關系，從而也不能真正獲得購買服務的優勢。王名、樂園認為在國內公共服務購買實踐中，存在獨立性競爭性購買、獨立性非競爭性購買、非獨立性購買等模式，雖然獨立性非競爭性購買和獨立性購買是目前最普遍的一種模式，但大量存在的非獨立性購買和非競爭性購買都是購買機制不夠完善的表現。這些可依托關系中標的殘聯康復合作組織的康復檔案自然是更加隨意，不受監管，任意發揮。

這時，可以制定合作組織定期移交康復檔案至殘聯檢查的政策，類比電梯行業，每個民營電梯公司的工程和銷售檔案必須備案備查，但怎么管理，怎么制定電梯公司檔案管理的規范是由每一個民營電梯公司決定的，只是特檢所會定期抽查公司檔案，以此作為該公司年度考核評估在特種設備監督檢驗所的備案，以及申請各項執照的數據參考。殘聯可以學習這種做法，定期檢查合作組織康復檔案的完成情況，定能大大加強合作組織中殘疾人康復檔案的規范程度。

3.制定標準：省級殘聯收集基層檔案后統一納入電子檔

目前，市一級的殘聯已經沒有了關于殘疾人個人檔案的收集，檔案收集的任務被下放到縣一級殘聯，但實際上，很多就業檔案、康復檔案是市一級乃至省一級下屬事業單位或合作組織負責填寫的，縣級殘聯沒有能力也沒有權限觸碰到，這些檔案于是只能保留在省市下屬單位或合作組織中，有的移交了全部，有的移交了部分，有的自己留存，根本不規范，這也導致了電子檔、紙質檔案混雜，缺乏殘疾人檔案統一管理的弊端。若能設立將就業檔案、康復檔案收集經省級殘聯歸檔后共同納入電子檔案的標準，并設定專人專崗錄入，定能大大增強殘疾人檔案的規范程度。

4.廣納賢才：建立一支高素質高水平高業務的殘疾人檔案管理人員隊伍

第一步，要廣納賢才為殘疾人工作配備專業的檔案技術人員與管理人員，初步合理解決殘疾人檔案工作人員急缺的問題。例如通過公開招錄大學畢業生或者從社會上招聘具有相關專業的合適殘疾人檔案管理人員，通過這些方式，選擇優秀的檔案管理業務人員，積極引進高水平專業人才。

第二步，加強現有殘疾人檔案工作人員的工作業務素質，跟上互聯網大數據時代的步伐。比如政府要出臺政策組織定期培訓或者選派殘疾人檔案管理人員外出進修等積極合理方式，促進殘疾人檔案管理工作人員的知識更新，使其更快地掌握殘疾人檔案管理的相關專業知識與現代化科學技術知識，提升整體專業綜合實力。

第三步，各組織要積極加強愛崗敬業的相關教育，提升殘疾人檔案管理工作人員整體思想素養。雖然從事殘疾人檔案管理工作的收入不是很高，任務相對繁重， 業務量比較大，工作有時會枯燥乏味。但是從事殘疾人檔案工作人員要具備吃苦耐勞、無私奉獻的精神，才能把工作做好。

如果殘疾人檔案管理設備不夠完善，沒有跟上互聯網科學技術時代的步伐，那么對檔案管理工作存在很大的弊端，也會給殘疾人檔案管理工作帶來消極后果，要加強對殘疾人檔案管理的認識，政府要增加對殘疾人檔案管理工作的財力與設備投入支持，為殘疾人管理工作人員配備完善先進的計算機設施，為殘疾人檔案管理工作打下良好基礎，那么不論是在開展工作還是后期發展進步都有很大益處。63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD

四、結語

殘疾人事業是一個必須蘊含人文關懷的事業，我們多半可以發聲，可以為自己爭取權益，為社會撰寫有價值的續集，而殘疾人基于自身能力相對較弱、生活水平較低，被屏蔽在社會主流之外，相對剝奪感較強。當我國殘疾人由接受家庭教育走向步入社會的關鍵時候，無論選擇求學、婚戀還是選擇就業，他們需要被完善、良好的記錄，由此，黨和國家才能更好地為他們提供相應的幫助。

做好殘疾人檔案管理工作，從數據和事實支撐的角度，為殘疾人事業提供了牢靠的保障。新時期，新變化，具體問題具體分析，拿出新的解決方案，為殘疾人檔案事業貢獻自己的一份力量。

筆者由于個人技術能力有限，獲取各種資料的方式以及方法不夠全面，本文的研究仍然存在很多不足之處，因此在分析殘疾人檔案管理問題時，邏輯還不夠成熟，在提出對策方面還需實踐檢驗。

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（作者單位：廣西民族大學 管理學院）63112B04-0033-4315-8EBE-70BE01B015DD