辯證認(rèn)識、多元破解隱性債務(wù)
——以浙江城投債化解為例

王程娜

（中共麗水市委黨校政治法律教研室，浙江 麗水 323000）

關(guān)于隱債的概念，學(xué)界討論很多①在國外，世界銀行專家Hana認(rèn)為，隱債是政府基于維護(hù)社會穩(wěn)定、公平等道義上的責(zé)任，負(fù)有一定救助義務(wù)的債務(wù)。在國內(nèi)，劉尚希（2000）認(rèn)為隱債是指不以某一法律或合同規(guī)定為前提，由公眾預(yù)期或政治壓力而產(chǎn)生的需要地方政府來承擔(dān)償付責(zé)任的債務(wù)。李揚(yáng)（2012）認(rèn)為，隱債包括利用財政擔(dān)保舉借的債務(wù)、地方政府融資平臺債務(wù)、國有企業(yè)債務(wù)、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)所形成的債務(wù)。趙全厚（2018）則把那些游離在相關(guān)法律和合同規(guī)定之外，且因公共職責(zé)需要地方政府去承擔(dān)的債務(wù)歸為隱債。溫來成、李婷（2019）則認(rèn)為，隱債是2015年以前形成的城投及國有事業(yè)單位的歷史債務(wù)。。本文謹(jǐn)從實務(wù)角度，以2014年12月31日新預(yù)算法生效為界，將隱債區(qū)分四種類型：一是在當(dāng)日之前經(jīng)過審計確認(rèn)的“地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任”或“地方政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)”中，經(jīng)后續(xù)明確屬于“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”；二是當(dāng)日前審計確認(rèn)時漏報的債務(wù)；三是當(dāng)日以后地方政府違法違規(guī)融資形成的債務(wù)；四是當(dāng)日后，由于政策調(diào)整引起的隱性債務(wù)，如棚改等方面的融資。

隱債形式多樣，其中城投債務(wù)占比較大、問題較多②目前學(xué)界對城投公司的定義還不多。綜合政府部門、金融機(jī)構(gòu)以及各類數(shù)據(jù)服務(wù)公司的口徑，一般認(rèn)為，如果國有企業(yè)在融資端的動機(jī)是替地方政府融資或投資，或在還款來源上依賴政府，那么該公司即為城投公司。。根據(jù)封北麟的測算，2017年我國地方政府的隱債規(guī)模在5.76萬億和9.35萬億之間；標(biāo)普國際則認(rèn)為2017年隱債高達(dá)40萬億元；徐軍偉等經(jīng)過測算，截至2018年底，單單城投有息債務(wù)，即高達(dá)33.06萬億[1]。更重要的是，城投債務(wù)一頭連著政府信用，一頭連著金融機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)性承壓明顯[2]。對浙江城投化債的剖析，可以作為探討政府化債的良好視角。

一、浙江城投債務(wù)的形成

浙江2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，簡稱GDP）近6.5萬億，居全國第四；人均GDP為11萬元，居全國第五；綜合財力超2萬億，居全國第三；人口凈流入約1 000萬，居全國第三。由此可見，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，且發(fā)展?jié)摿σ泊蟆Ｓ烂哼`約后，全國債券市場一度低迷。但浙江的城投債發(fā)行額度依然居全國第二，凈融資額更是高居榜首。同時，浙江城投債平均估值較低且二級市場活躍度高，顯示市場高度認(rèn)可。行權(quán)期限上，1年內(nèi)到期的債券僅占32%，是全國第五低，顯示償還周期平緩。但是浙江城投債依然有自身的個性問題，需要引起高度重視。

（一）城投債務(wù)的由來

城投債務(wù)始于1994年的分稅制改革、盛于2008年金融危機(jī)之后。1994年的分稅制改革導(dǎo)致財權(quán)逐步上收中央，而事權(quán)逐步下放，一個直接的后果是地方政府缺乏足夠的財政匹配事權(quán)。1997年，為了對沖亞洲金融危機(jī)，中央政府開始實施積極的財政政策，其中的一個主要內(nèi)容是發(fā)行國債，并將所籌資金中的相當(dāng)部分轉(zhuǎn)貸給地方政府使用，由此形成了新的地方政府債務(wù)。轉(zhuǎn)貸國債資金往往要求地方政府配套相當(dāng)數(shù)額的資金，這使得地方政府必須通過舉債等各種方式來籌措配套資金。城投作為政府的融資平臺，開始發(fā)揮獨(dú)特的作用[3]。城投作為融資平臺，既規(guī)避了地方政府無法舉債的限制，又因其顯著的政府背景成為金融機(jī)構(gòu)樂意貸款的對象。特別是2008年國際金融危機(jī)以來，我國開始實施積極的財政政策，城投貸款急劇上升，這在對沖危機(jī)、促進(jìn)發(fā)展的同時，也為隱性債務(wù)的尾大不掉埋下隱患。

（二）城投債務(wù)的痛點

1.負(fù)債率高

圖1反映了2017—2019年全國各省城投可能形成的隱債余額。可以看到，浙江的隱債規(guī)模始終位居全國第二，僅次于江蘇。2020年浙江依然在總量上高居第二，綜合負(fù)債率則僅次于天津、江蘇、貴州、重慶，位列前五。

圖1 各省發(fā)債城投平臺可能形成的隱性債務(wù)余額對比圖

2.結(jié)構(gòu)性問題

債務(wù)主體存在結(jié)構(gòu)性問題。截至2021年1月4日，浙江AA及以下城投債的規(guī)模位居全國第四，排在江蘇、重慶、四川之后。若信用環(huán)境收緊，中低評級的城投再融資壓力會更大，值得重點關(guān)注。

債務(wù)類型存在結(jié)構(gòu)性問題。如圖2所示，浙江的非標(biāo)債務(wù)絕對值僅次于江蘇和四川。非標(biāo)債務(wù)是金融市場的創(chuàng)新產(chǎn)品，個性化強(qiáng)，是金融市場的重要部分，也為標(biāo)債提供了重要補(bǔ)充和防護(hù)。但非標(biāo)的久期短、利率高，風(fēng)險性更大。

圖2 2019年末各省發(fā)債城投非標(biāo)債務(wù)余額及占比圖

區(qū)域不平衡。省內(nèi)各設(shè)區(qū)市分化較大。杭州的GDP是舟山的11倍，而財力是衢州的14倍。財政平衡性上，近三年杭州是唯一的一般預(yù)算收入持續(xù)覆蓋一般預(yù)算支出的城市，反觀舟山和衢州，支出基本是收入的2倍以上，而麗水更是超過3倍。進(jìn)入2020年，受疫情影響，省內(nèi)分化更加明顯。在全國綜合財力增速前20名中，衢州榜上有名，而在全國后20名中，臺州和舟山也赫然在列。

圖3 直觀反映了浙江省各市的城投債務(wù)情況。從絕對值來看，杭州、寧波、紹興、湖州的城投債務(wù)較高，但由于杭州、寧波的財力雄厚，債務(wù)率尚不算高。紹興和湖州的債務(wù)率均已突破1 000%，需要重點關(guān)注。舟山、金華雖然絕對值不算高，但由于財力一般，導(dǎo)致債務(wù)率也居高不下。麗水雖然財力弱，但城投債務(wù)控制較好，比例全省最低。

圖3 2020年浙江各設(shè)區(qū)市債務(wù)率

二、辯證多元看待城投債務(wù)

債務(wù)的關(guān)鍵不在于體量，而在于流動性管理。因此債務(wù)是個中性詞，適度負(fù)債有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城投債務(wù)因其特殊性在歷史上發(fā)揮過積極作用，應(yīng)借助新的歷史機(jī)遇謀求化解之道。浙江省作為經(jīng)濟(jì)大省和“窗口示范區(qū)”，有能力也有責(zé)任為全國的地方城投化債樹立標(biāo)桿。

（一）辯證看待債務(wù)

1.適量債務(wù)有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

債務(wù)不是洪水猛獸。實證分析表明，政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)增長存在“倒U型”關(guān)系：短期內(nèi)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，長期則通過影響資本形成、人力資本和技術(shù)水平等，對經(jīng)濟(jì)增長形成抑制。“政府債務(wù)/GDP”的閾值在80%～105%內(nèi)比較合理，低了不利于投資，高了會抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.流動性管理是關(guān)鍵

城投融資中，用于“借新還舊”的比重高達(dá)59.9%。如果能進(jìn)行科學(xué)的流動性管理，那么債務(wù)的體量并不是最重要的。在經(jīng)濟(jì)總量與債務(wù)規(guī)模的比例不致過于極端的前提下，只要合理配置長中短三種類型的債務(wù)并控制成本，債務(wù)的壓力就可以在長周期內(nèi)得到緩釋。

（二）歷史看待城投債務(wù)

1.在歷史上形成

1994年開始的分稅制改革重塑了地方政府的行為模式。財權(quán)和事權(quán)的不匹配，使得地方政府經(jīng)常通過城投舉債[4]。城投的“政府背景”也使得金融機(jī)構(gòu)樂于貸款①徐軍偉等（2020）提出了一種解釋——金融勢能：城投存在來自地方政府的資產(chǎn)延伸和風(fēng)險聯(lián)保，導(dǎo)致其資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張與實際風(fēng)險產(chǎn)生不對稱，進(jìn)而擁有相對于一般公司的金融勢能優(yōu)勢。借助這種優(yōu)勢，城投在金融市場上具有明顯的信用擴(kuò)張。。城投伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展而生，在歷史上起過積極的作用。但在舉債過程中沒有進(jìn)行清晰的權(quán)責(zé)劃分，缺少內(nèi)在的約束機(jī)制，造成了隱債的日益擴(kuò)張[5]。

2.在歷史機(jī)遇中化解

城投要在構(gòu)建新發(fā)展格局的歷史機(jī)遇中激活內(nèi)生動力，實現(xiàn)造血能力[6]。首先，新發(fā)展格局要求品質(zhì)發(fā)展。這就需要一個有實力的大平臺統(tǒng)籌區(qū)域的綜合開發(fā)與運(yùn)營，城投無疑有這方面的優(yōu)勢。其次，新發(fā)展格局要求底線發(fā)展。破壞環(huán)境、低小散亂的行業(yè)將被整頓。城投可以整合“低小散”、拉高行業(yè)準(zhǔn)入要求、推動品質(zhì)發(fā)展。再次，新發(fā)展格局要求良性發(fā)展。資本追逐利潤，不看長遠(yuǎn)，因此城投需要擔(dān)負(fù)起政治責(zé)任和歷史使命。最后，新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于有習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)，因此，城投債務(wù)結(jié)構(gòu)性問題的化解能有更強(qiáng)的統(tǒng)籌。

（三）全局看待浙江城投債務(wù)

浙江是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發(fā)地。如今，站在更高的發(fā)展階段，中央批準(zhǔn)浙江打造高質(zhì)量發(fā)展共同富裕先行示范區(qū)。

應(yīng)當(dāng)把城投化債置于這個背景下進(jìn)行考量。因此，化債的方式固然有很多，但是不建議采用尾部出清、留債展期等方式化解，更不建議盤活資產(chǎn)來化債。這些方式固然有效，但是會根本上損害老百姓和上下游各類機(jī)構(gòu)的權(quán)益，這對于共同富裕的打造是不利的。浙江的底子和發(fā)展勢頭都比較好，有能力也有責(zé)任為全國的地方政府化債樹一個標(biāo)桿。

三、多元化解城投債務(wù)

2021年銀保監(jiān)會15號文件對城投獲取銀行貸款作了強(qiáng)約束，今后的化債更加需要有系統(tǒng)的思維。中短期來看，通過“輸血”進(jìn)行自救；長遠(yuǎn)來看，通過“造血”形成活力，通過“時間”逐步消磨。

（一）輸血

所有的“輸血”化債，都可能加強(qiáng)“政策兜底”的預(yù)期，從而面臨道德風(fēng)險[7]。因此，要把化債和對化債對象的綜合考核掛鉤，只有那些負(fù)債規(guī)模確實大且迫在眉睫的對象，才能“輸血”。

1.財政注資

這是最簡單的方式，即政府通過財政資金支付應(yīng)付賬款。可根據(jù)隱債規(guī)模，分年度測算注資金額并列入預(yù)算。還有一種方式，即向城投注冊資本金增資，以此加強(qiáng)融資能力，緩解債務(wù)壓力。這種方式見效快，但是很難針對負(fù)債量大的地區(qū)。

2.置換

債務(wù)置換。新預(yù)算法頒布后，2015—2020年地方政府已經(jīng)累計發(fā)行政府債券29.21萬億，其中置換債券10.99萬億，目前已基本到期。這種“借新還舊”的方式有三個不足。首先，并沒有解決問題，只是把問題延后了；其次，地方容易形成“依賴癥”；最后，如果新增資金越來越多地被用于支付規(guī)模龐大的存量債務(wù)本息，將極大抑制債券的效益。

雖然如此，債務(wù)置換依然是化債的主要手段，也是目前相對“好用”的手段。這里的核心問題是要嚴(yán)控新債成本，拉長債務(wù)久期。隨著時間的推移，債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的侵蝕將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長周期中得到消融。建議繼續(xù)給予地方政府一定額度的置換債券指標(biāo)，或者由國開行等政策性銀行介入，通過發(fā)行債券的形式，把地方存量的高息債務(wù)置換為長久期的低息債務(wù)。

主體置換。建議單獨(dú)設(shè)立一家省級平臺公司，專項用于收購城投對政府的債權(quán)。省級平臺融資能力強(qiáng)，也便于今后和地方政府對接化債事宜。資金來源可以考慮兩個渠道：一個是通過銀行授信；另一個是通過原始債權(quán)人的貸款，實現(xiàn)債權(quán)從地方低信用主體向省級高信用主體的轉(zhuǎn)移。

3.再融資債券

2018年國務(wù)院批準(zhǔn)同意地方政府發(fā)行再融資債券，用于歸還以前年份發(fā)行的以地方政府債券形式存在的債務(wù)。但從2020年12月4日起，再融資債券的募資用途有了變化，從明確指出“用于償還到期的地方政府債券本金”變成了“用于償還存量債務(wù)”，這意味著隱債化解也被默許。截至2021年3月4日，全國再融資債發(fā)行5 492.549億元，其中5 152.659億元均“用于償還存量債務(wù)”。浙江省亦發(fā)行160億。對于浙江部分化債壓力較大的地區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)積極爭取中央建制縣隱性債務(wù)化解試點，有針對性地開展定向幫扶化債。

4.債轉(zhuǎn)股

即實施機(jī)構(gòu)以股權(quán)投資方式承接城投隱性債務(wù)，之后對城投進(jìn)行投后管理，待經(jīng)營狀況改善再實現(xiàn)退出。“債轉(zhuǎn)股”可以使城投融入新的股權(quán)性質(zhì)的資金，這既能有效降低城投的資產(chǎn)負(fù)債率，又能優(yōu)化其資本結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營狀況。從宏觀層面來看，債轉(zhuǎn)股也有助于豐富多層次融資體系，熨平經(jīng)濟(jì)周期產(chǎn)生的風(fēng)險。自2016年10月啟動本輪市場化債轉(zhuǎn)股以來，截至2019年6月末，全國已有200多家國企簽訂了債轉(zhuǎn)股框架協(xié)議，涉及金額2.4萬億元。但到位資金僅1萬億元，不足簽約規(guī)模的42%[8]。

短期來看，應(yīng)當(dāng)選擇實體化運(yùn)行且主營業(yè)務(wù)良好的城投。實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的企業(yè)管理能力和資本運(yùn)作能力，以便幫助城投走出困境，并在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)實現(xiàn)退出。長期來看，應(yīng)通過修訂《商業(yè)銀行資本管理辦法》，激勵債轉(zhuǎn)股實施機(jī)構(gòu)成為戰(zhàn)略投資者，通過深度參與投后管理改善城投治理結(jié)構(gòu)，提高市場競爭力。

5.REITs化債

2020年，證監(jiān)會和國家發(fā)改委先后發(fā)文，拉開了我國公募基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，簡稱REITs）試點的大幕。這意味著地方政府可以將基礎(chǔ)設(shè)施對應(yīng)項目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)化證券，以供面向公眾投資者公開發(fā)行的公募基金直接投資。2021年5月14日，滬深所共審核通過9單基礎(chǔ)設(shè)施REITs，預(yù)計募資超300億元。

城投多年形成的資產(chǎn)若能以REITs的模式有效盤活，那么現(xiàn)金流可以提前保障。建議：其一，城投應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)評級主體；其二，基礎(chǔ)設(shè)施REITs，顧名思義，資產(chǎn)必須是基礎(chǔ)設(shè)施類的；其三，要保障底層資產(chǎn)的邊界是清晰、獨(dú)立的；其四，項目投資管理要合規(guī)，項目投資管理涉及多個部門，土地、規(guī)劃、能耗等環(huán)節(jié)的合規(guī)性問題往往較多；最后，資產(chǎn)收益要穩(wěn)定，這是REITs回報的唯一來源。

信用保障基金。2020年7月，中國國新控股聯(lián)合31家央企共同出資設(shè)立央企信用保障基金，總規(guī)模為1 000億元。該基金的目的有兩個，化解風(fēng)險和企業(yè)增信[9]。建議浙江參照設(shè)立城投信用保障基金，由強(qiáng)國企牽頭成立。當(dāng)城投出現(xiàn)風(fēng)險預(yù)警時，保障基金可進(jìn)行流動性風(fēng)險化解或增信。

（二）造血

建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推動地方投融資平臺市場化、漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，是我國現(xiàn)階段防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的重點和關(guān)鍵[10]。

1.資產(chǎn)整合

城投要實現(xiàn)實體化運(yùn)作，第一步是實現(xiàn)“實心化”。針對許多平臺資產(chǎn)或空或虛的情況，應(yīng)當(dāng)有針對性地進(jìn)行資產(chǎn)整合。只有資產(chǎn)體量大了，可以動用的資源多了，回旋的余地才能變大。同時，資產(chǎn)整合必然伴隨業(yè)務(wù)整合，這有利于城投拓展更多業(yè)務(wù)。

（1）對內(nèi)整合

其一，注入現(xiàn)金流穩(wěn)定的經(jīng)營性資產(chǎn)。如將市政管理類的經(jīng)營性資產(chǎn)注入，政府以購買服務(wù)的形式進(jìn)行支付。陜西省和山東省早在2020年就要求所屬市縣將已建成的非公益性資產(chǎn)劃入平臺，“應(yīng)劃盡劃”；同時，市縣本級政府投資預(yù)算資金可注入平臺作為資本金。其二，對系統(tǒng)內(nèi)部平臺進(jìn)行橫向整合，做大做強(qiáng)[11]。如山西省2018年整合高速資產(chǎn)4 000億組建山西交控集團(tuán)；2019年，廣西鐵投并入廣西交投；2021年，四川交投與四川鐵投重組為蜀道集團(tuán)，總資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)8 800億元，這一做法大幅改善了全省交通基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債狀況和市場融資能力，值得浙江省借鑒。

（2）對外整合

即向外并購，尤其是收購上市公司的股權(quán)。城投與上市公司合作，既有必要性，也有可行性。目前，許多實體企業(yè)都到了瓶頸期，而城投具有“類牌照”的優(yōu)勢，可以幫助實體企業(yè)整合資源尤其是本地資源[12]。浙江省2021年初印發(fā)了“十四五”期間的新一輪“鳳凰行動”計劃。按計劃，若以目前A股上市公司數(shù)量計算，那么“十四五”末的全省上市公司數(shù)就能占到全國的1/3。如果通過并購能夠形成業(yè)務(wù)協(xié)同的實體企業(yè)，就有可能在本輪鳳凰行動中抓住機(jī)遇，鳳舞九天。最后，城投資產(chǎn)裝入上市公司進(jìn)行市值管理，比抵押貸款更有收益。例如云南康旅集團(tuán)通過減持聞泰科技就獲得了較好收益。

（3）對下整合

一方面，對區(qū)縣平臺而言，地市平臺的入股強(qiáng)化了增信，有助于緩解融資壓力；另一方面，對地市平臺而言，有利于做大增量，提升評級和融資能力[13]。例如：陜西省2020年10月就出臺了全省市縣城投整合升級方案，積極推行“以市帶縣”模式，鼓勵將縣級平臺并入市級平臺。此外，河南、貴州、福建及武漢、長沙等省市均有探索。

2.開拓主營業(yè)務(wù)

（1）在“房住不炒”上發(fā)揮作用

隨著宏觀調(diào)控的日益收緊，房地產(chǎn)行業(yè)分化明顯。大型房企受限于融資管控，開始放棄下沉業(yè)務(wù)。2021年上半年，50家代表房企在五大核心城市群拿地面積占比高達(dá)69%。三線以下城市的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)真空。建議城投將土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)延伸到房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，這樣既能實現(xiàn)資金的閉環(huán)又能實現(xiàn)債務(wù)的平穩(wěn)接續(xù)，可謂一舉多得。并且，城投主導(dǎo)使得地產(chǎn)市場的調(diào)控變得相對容易，“房住不炒”的目標(biāo)或許更容易實現(xiàn)。

（2）在“大基建”上發(fā)揮作用

“十四五”期間浙江省內(nèi)要實現(xiàn)高鐵、通用航空“市市通”、高速公路基本覆蓋10萬人以上城鎮(zhèn)、三級以上公路覆蓋90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，要推進(jìn)軌道交通陸域縣縣全覆蓋，實現(xiàn)省域內(nèi)高鐵網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)、大城市地鐵網(wǎng)三網(wǎng)融合、互聯(lián)互通。交通基礎(chǔ)設(shè)施及其配套建設(shè)，這是城投可以有所作為的領(lǐng)域。

同時，“一帶一路”上的許多國家正面臨基建的瓶頸。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)對于當(dāng)下的城投已經(jīng)過剩，但是用于輸出卻可以收兩全其美之功。

更重要的是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略疊加浙江共同富裕示范區(qū)建設(shè)，使得城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化成為邏輯必然和當(dāng)務(wù)之急，這就為城投下沉鄉(xiāng)村開展基建和公共設(shè)施服務(wù)提供了機(jī)遇。

（3）在“雙碳”戰(zhàn)略上發(fā)揮作用

要實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，重點是在能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，強(qiáng)化消費(fèi)總量、碳排放總量、能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度四個指標(biāo)的管控。一方面，對于存量項目要實施技術(shù)改造、實現(xiàn)迭代升級；另一方面，要提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，確保新企業(yè)、新項目是完全合規(guī)的。城投可以在淘汰整合落后產(chǎn)能、提升準(zhǔn)入門檻、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展上探路先行。

四、城投債務(wù)風(fēng)險防控保障體系

風(fēng)險防控和化債的終極目標(biāo)是一致的，但風(fēng)控的目標(biāo)在于“防患于未然”，關(guān)口更加前移。把握住了風(fēng)險點，自然可以提前預(yù)警、有的放矢；當(dāng)然，若把握不好化解的方式和節(jié)奏，也可能反而加速風(fēng)險的暴露甚至蔓延[14]。為此，本文提出如下三點建議。

（一）落實省委、省政府的主體責(zé)任

財政部在2021年兩會的報告中，明確指出要“落實省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險負(fù)總責(zé)的要求”。事實上，區(qū)縣政府綜合資信不高、財力較弱、資本運(yùn)作工具幾近于無，化債較難。同時，省內(nèi)也存在區(qū)域不均衡。由省一級來“集中力量辦大事”，才能實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同，真正化解、置換、調(diào)整地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)風(fēng)險防控。

（二）落實市縣黨委、政府的屬地責(zé)任

要把隱債風(fēng)險納入地方黨政綜合考核，與財政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)債額度相掛鉤，重點抓好三個方面[15]。一是控總量。避免城投在牽涉隱性債務(wù)的情況下再度新增債務(wù)。同時優(yōu)結(jié)構(gòu)，壓降非標(biāo)債務(wù)占比，促進(jìn)債務(wù)陽光化，促進(jìn)債務(wù)結(jié)構(gòu)和資金久期相匹配。最后是控成本，清除成本高、不透明以及隱性條款等問題。二是分類管理。財政部對于地方政府隱債風(fēng)險，有“紅橙黃綠”四檔，并明確了四類地區(qū)所屬城投的融資規(guī)范。三是嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單制度。財政部、一行兩會以及國資委對城投融資有一系列負(fù)面清單的要求，建議嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）構(gòu)建“防患未然”的長效機(jī)制

要事先評估重點風(fēng)險區(qū)域、風(fēng)險企業(yè)、風(fēng)險項目，研判出險后可能形成的風(fēng)險鏈條和所涉群體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀保監(jiān)等機(jī)構(gòu)制定風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。鑒于銀保監(jiān)會15號文基本上終止了銀行流貸的渠道，這里針對債權(quán)類直接融資提兩點建議。

1.債券市場做好市值管理

債券價格一頭連著發(fā)行人，一頭連著市場，反映市場對一個地區(qū)、一個產(chǎn)業(yè)的信心，更直接關(guān)乎發(fā)行人的流動性管理乃至整個區(qū)域的系統(tǒng)性風(fēng)險。2020年底以來，山西省受永煤事件影響，煤企債券在二級市場出現(xiàn)大量低價拋售，對山西乃至其他產(chǎn)煤大省造成極大影響。因此，債券市值管理很有必要。政府應(yīng)做好提前預(yù)判，對重點城投與機(jī)構(gòu)展開協(xié)調(diào)，通過穩(wěn)控二級估值平復(fù)市場情緒，確保一級債券以合理價格發(fā)行。

2.非標(biāo)債務(wù)創(chuàng)新二級市場

非標(biāo)債是標(biāo)債的有益補(bǔ)充，一方面滿足了資金供需雙方的個性化需要，另一方面也隱伏著信用、久期等金融風(fēng)險。建議探索建立市場化的非標(biāo)債流轉(zhuǎn)平臺。如果非標(biāo)債能夠像標(biāo)債一樣，實現(xiàn)二級市場的自由流通，那么既可以更好匹配不同種類投資人的需求，同時又可以緩解金融風(fēng)險，為上下協(xié)同化債創(chuàng)造穩(wěn)定的外部環(huán)境。