論當前生態產品價值實現的困境及突破路徑

王發龍，王峰

（1.麗水學院黨委辦公室，浙江 麗水 323000；2.麗水學院繼續教育學院，浙江 麗水 323000）

黨的十八大以來，我國積極探索生態產品價值實現機制，“綠水青山就是金山銀山”的意識深入人心，“綠水青山”轉化為“金山銀山”的體制機制不斷完善，生態產品價值實現的路徑進一步明晰，但同時，綠色發展也面臨很多亟待突破的困境。

一、生態產品價值實現的內涵

關于生態產品的內涵，國內外學者有不同觀點，目前被普遍認可的是Daily提出的“生態系統服務功能”一說，即：由自然生態系統及其物種提供的、滿足維持人類生活需要的條件與過程[1]。總體來說，國內關于生態產品方面的研究論述還相對較少。生態產品及其價值實現的理論伴隨著我國生態文明建設的不斷深入而逐步發展升華，自2010年以來，其內涵與外延有了較大的拓展，我們對生態產品的認識呈現為一個不斷演進的過程（如表1所示）。

表1 生態產品概念發展歷程

2010年，國務院發布《全國主體功能區規劃》，第一次以政府文件形式明確提出了“生態產品”的概念，把生態產品定義為“維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”[2]。一般認為，生態產品是生態系統通過生物生產并與人類生產共同作用為人類福祉提供的最終產品或服務，是與農產品、工業產品并列的滿足人類美好生活需求的生活必需品[3]。

生態產品價值實現是“綠水青山”向“金山銀山”轉化的過程，是將綠水青山中蘊含的生態產品價值合理高效變現，是實現自然資源從實物形態到價值形態、從天然保有到開發利用的重大轉變，這是一項系統性、復雜性的長期工程。我們利用Haines-Young、Potschin構建的生態系統服務級聯模型來說明生態產品價值的形成過程，如圖1所示，生態系統當中的生物物理結構和物質流、能量流、信息流過程構成了生態系統不同的功能單元，各功能單元提供生態產品（包含物質產品和非物質服務），生態產品在一定條件下能夠滿足人類需求，產生了價值，通過貨幣化的價值評估和合理的交易機制，促使生態產品價值得以實現[4]。

圖1 生態產品價值形成與實現過程

二、當前生態產品價值實現面臨的困境

黨的十八大以來，我國生態文明建設取得顯著成效，對生態產品價值實現的探索不斷深入。但同時也必須清醒認識到，我國經濟社會發展與人口資源環境的矛盾仍舊突出，優質生態產品供給、價值轉化水平還不能滿足人們日益增長的需求。

（一）理論層面：生態產品價值實現研究難以支撐相關實踐活動

近年來，全國各地積極開展了生態產品價值實現的實踐探索，自然資源部已經先后發布了2批21個生態產品價值實現的典型案例。但目前生態產品價值實現相關理論研究明顯滯后于實踐，主要表現為：一是各相關領域研究進度差異大、成果不平衡。例如：水、土地、森林等資源領域的研究進展很快，但是大氣、濕地、荒漠等領域的研究進展相對緩慢，尚未形成成熟的理論與方法。二是存在理論與實踐脫節、實用性較差的問題。例如：生態產品產權歸屬方面還存在很大爭議，難以準確界定；我國生態資源兼有自然屬性、經濟屬性、社會屬性，其管理呈現零散化、碎片化特征，產權管理的理論體系不盡完善，難以在學理上形成統一認識，更遑論指導實踐。

（二）技術層面：生態產品價值量化尚缺乏廣泛認同的核算方法

科學估算價值是任何生態產品增加供給和實現價值的前提，是“綠水青山”轉化為“金山銀山”的重要基礎。自20世紀末以來，西方學術界進行了大量關于自然資源生態價值評估方面的研究，相繼提出了物質量評價法、能值分析法、資產價值法、市場價格法、機會成本法、影子價格法、人力資本法、支付意愿法等多種評估方法。在國內，歐陽志云研究員和朱春全博士在2013年首次提出生態系統生產總值（Gross Ecosystem Product,GEP）的概念，中國科學院生態環境研究中心、生態環境部環境規劃研究院、浙江大學等機構研究人員在全國不同生態地理區域開展了大量生態產品核算方面的研究，《陸地生態系統生產總值（GEP）核算技術指南》等標準體系相繼發布，GEP核算應用的地域范圍也在不斷擴大。因為資源價值理論尚未形成統一認識，生態產品價值評估在來源分析、核算方法、價格體系等方面仍有不少爭議，加上生態系統產品的使用價值與非使用價值、經濟價值與非經濟價值等多維并存，區域性與整體性兼而有之，個體消費不可計量等因素，所以生態產品價值核算一直以來都是一個復雜而困難的問題，迄今為止尚未形成完整科學的核算方法體系。另外，缺乏生態環境資源（資產）基礎數據是目前價值核算的瓶頸之一。我國生態資源在環境統計、調查、監測等方面存在制度、體系不健全等短板，生態產品類型復雜、歸口管理部門眾多導致有關統計各成體系、數據難以共享甚至相互打架，這些問題嚴重制約了生態產品價值核算工作的推進。

（三）政策層面：尚未形成生態產品產權制度、有償使用和補償制度

一方面，符合市場交易要求的生態資源產權制度體系尚未建成。生態資源要轉化為資產和可用于經營的生產要素并產生經濟效益，前提是產權明確。自然公共資源（如大氣、河流）因其跨區域性、流動性、彌散性等特殊屬性，產權責任難以準確界定，受益主體無法精準標識，長期以來存在產權歸屬不清、權責不明、監管不到位等諸多問題。同時，在現行的生態環境屬地監管體制下，“九龍治水，各管一段”，溝通不暢、工作低效等問題十分突出，嚴重影響生態環境治理、生態資源開發和生態產品價值實現的成效。以水生態補償為例，水資源使用、收益、處置權利的分配方式、交易程序等仍未完全確定，水權市場培育還很不完善，嚴重影響與市場經濟體制相適應的水資源權屬管理制度體系和水生態補償市場化機制的建立。另一方面，生態資源有償使用、生態補償制度尚需完善。雖然我國自十八大以來大力改革生態資源價格機制，嘗試運行差別化收費機制，擴大生態補償機制覆蓋范圍，人們對生態補償機制的認識不斷提高，生態產品有償使用的范圍不斷擴大，生態保護回報率不斷提高，但是，充分反映資源稀缺程度和市場供求關系的資源有償使用制度和充分體現生態價值、代際補償的生態補償制度尚未建立起來，仍然存在所有權人不到位、市場作用發揮不充分、所有權人權益難落實、監督管理力度不足等突出問題。由于政策路徑設計不夠科學、統一、細化，系統的生態補償政策支持體系尚未形成，政策缺乏整體性、協調性和連續性，在實施過程中存在諸多問題。例如一個地區同時涉及多個管理部門，一個項目同時涉及多個地區，一個產品同時涉及多個領域補償政策，各地區各部門之間由于利益沖突、管理理念差異等，極易產生相互扯皮、責任認定不清等矛盾，出現補償涵蓋領域不全、重復補償、監督考核難度大等問題，致使有限的補償資金使用效率不高。

（四）動力層面：市場主體作用發揮不明顯，內生動力不足

商品化交易是生態產品價值實現機制的內生邏輯。生態產品價值實現是價值規律在生態產品的生產、流通與消費過程發揮作用的結果，蘊含了生產、流通、交易、消費的商品化特性。本質上，生態產品價值實現是“綠水青山”向“金山銀山”的轉化路徑問題，生態產品的價值必須通過社會化生產、交易來實現，主要依靠政府和市場共同發揮作用，其中政府是起主導作用的，必須通過政府的政策導向，發揮市場主體的決定性作用。政府購買和財政轉移支付是當前生態產品價值實現的主要方式，但在實施過程中面臨實現力度不夠、資金使用效率低下等突出問題。大多數地方政府以中央財政轉移支付為主要資金來源，缺乏企事業單位投資、銀行貸款、社會捐贈等其他渠道，生態保護補償資金缺口較大。因為“政出多門、各自為政”等原因，致使有限的資金配置不合理、使用效率不高甚至浪費。歸根結底，生態產品價值實現必須解決內生動力問題，必須發揮市場主體決定性作用，但目前存在投資回報率低、周期過長等突出問題。究其原因，主要是激勵地方政府和市場主體主動保護生態環境的機制尚未建立，生態產品價值實現面臨產權界定難、核算體系建設難、生態保護動力弱等問題。生態資源不僅具有生產資料的經濟價值，而且還有調節氣候、凈化空氣、涵養水土、保護生態平衡和豐富生物多樣性等促進生態系統可持續發展的重要價值，但這部分價值未被完全計入生態資源總體價值。在對水、土地、礦產、森林、濕地等生態資源開發利用時，或者將其作為生產要素投入產業化經營時，各級政府如果以追求當前經濟利益最大化為目標導向，則往往會導致其更加重視經濟價值而忽視生態價值。生態資產使用權交易以政府牽頭為主，市場化、透明化程度有待提高。由于市場化運作，各地政策不一、核算標準不一、獎懲機制不一，生態資源使用權交易成本提高，挫傷了市場主體交易積極性，不利于交易資源在更大范圍內的優化配置。

三、關于生態產品價值實現的建議

（一）大力支持相關理論研究，為生態產品價值實現提供理論指導

加大對生態產品價值實現領域理論研究的支持力度，緊緊圍繞生態文明建設主題，堅持問題導向，以回答生態產品價值實現重大理論和現實問題為主攻方向，充分調動高校、科研機構、企業、社團組織等社會創新力量組建重大理論問題研究攻關團隊，同時，創新選題規劃、立項審核、成果評估和推廣應用機制，積極解決與生態產品價值實現相關的重大理論問題。

（二）積極推進生態價值核算體系建設，為生態產品價值實現提供基礎支撐

建立生態價值評估長效機制、形成科學的生態產品價值核算體系，是實現“兩山”轉化的重要舉措。要充分發揮中央和地方政府各自作用，加大對生態產品價值核算相關技術規范研發的支持力度，推動生態產品價值核算科學化、標準化、體系化建設。數字賦能推動生態產品監測體系建設，完善生態產品核算基礎數據鏈。利用互聯網、大數據等技術，通過實地調查、監測采樣、數據收集、遙感解譯等方法，建設空氣、水源、土壤、礦產、森林、濕地等生態資產產品監測指標數據參數庫，形成生態環境多源遙感與地面觀測相結合的監測網絡，構建國家技術標準統籌、區域流域技術監督、地方推進落實、社會共同參與的生態監測體系，實現核算數據動態更新完整精細，增強核算結果的可比性、可追溯性和政策可用性[5]。基礎數據客觀性直接決定生態產品價值核算的公信度，進而影響產品交易。要培育生態產品價值評估專業機構，建立覆蓋各級行政區域的生態產品總值統計制度，協調有關管理部門統一核算方式，加強生態資源基礎數據整合，體現不同類型生態系統功能屬性和生態產品數量及質量，提高生態資源資產價值信息數據的同步性和匹配度，提高生態產品價值核算的權威性和共識度。加大力度支持生態產品價值核算基礎數據納入國民經濟核算體系方面的探索研究，研發能夠反映生態產品保護、開發、利用成本的核算方法，建立體現生態產品市場供需關系的價格形成機制。鼓勵地方先行先試，開展以生態產品實物量為重點的價值核算，然后通過市場交易、經濟補償等方式，擴展到不同類型生態產品的價值核算，在探索過程中逐步修正完善核算辦法[6]。

（三）建立健全生態產品權屬制度體系，為生態產品價值實現提供政策支撐

深化產權制度改革，深入研究生態產品價值實現機制中的確權登記、健全產權體系等重大問題，依循市場經濟規律，明確生態資產的所有權、使用權、經營權、收益權等，破除集體產權處置權、受益權易位缺失等弊端，將生態資產變為財富資本。探索產權交易流轉制度，總結土地承包權、經營權分離模式經驗，不斷向林權、水權等領域延伸，適度擴大生態資產產權權能，通過產權出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等方式，促進生態產品價值實現及增值[7]。逐步完善生態補償制度。一般來說，補償和賠償標準應依據生態產品價值量來制定。由于目前統一規范的生態產品價值評估體系尚未建立，因此無法確定生態產品的價值量。在此情況下，可在生態產品數量和質量指標的基礎上，嘗試增設各地區生態安全敏感性系數權重，以達到保護支持生態脆弱區、生態功能重要區的目的。要隨著生態產品價值評估體系的不斷完善，充分發揮市場對于生態資源配置的決定性作用，逐步過渡到根據市場供求關系對生態補償進行定價，通過市場機制確定生態資本、生態服務功能價值，以法律條文方式發布生態補償細則，通過加大政府財政投入和吸引社會資本參與，建立多元化生態補償投融資渠道[8]。

（四）充分發揮政府、市場的雙重作用，為生態產品價值實現提供內生動力

生態產品兼具公共物品屬性和商品屬性，因此，我國生態產品價值實現要運用好政府、市場“兩只手”。在優化環境資源配置過程中，要發揮市場“無形之手”的決定性作用，通過產權交易、生態資源的產業化經營等市場機制實現生態產品價值。就當前發展現狀而言，政府要在生態產品價值實現機制中發揮主導作用，要利用“有形之手”在生態產品交易機制設計、生態建設資金安排、財政轉移支付、生態價值補償、市場監管等方面積極作為，同時吸引企業、社會組織和個人等多方參與相關工作，實現互促互贏、共建共享。