優(yōu)化城市營商環(huán)境路徑探析
——以重慶市為例

唐 姣

(上海政法學院 法律學院，上海 201701)

根據(jù)2019年和2020年世界銀行發(fā)布的最新營商報告顯示,我國已連續(xù)兩年位于全球營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟體前十行列。在2020年世界銀行的10項評估指標中,我國有8項指標排名上升，如：辦理建筑許可證、保護中小投資者、辦理破產(chǎn)、跨境貿(mào)易、納稅、獲得電力等，其中：辦理建筑許可排在第33位，是上升名次最多的指標。營商環(huán)境水平的提升一方面得益于互聯(lián)網(wǎng)+政務服務水平的提升和國家出臺的有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)文件；另一方面，中國營商環(huán)境法律制度已經(jīng)初步形成了以《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為主干，其它部門相關(guān)規(guī)定為枝葉，地方優(yōu)化營商環(huán)境的專門立法為枝干的體系。重慶市也于2021年正式實施《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，該條例以全面優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)，致力于提升重慶市營商環(huán)境水平。基于以上背景，比較分析重慶市與成都、北京、上海、廣州先進城市營商環(huán)境水平各項指標的差異，剖析重慶市營商環(huán)境存在的問題，提出優(yōu)化重慶市營商環(huán)境路徑，以期與其它先進城市的水平看齊。

1 營商環(huán)境的理論內(nèi)涵

目前，學界對于營商環(huán)境的理論內(nèi)涵尚未達成統(tǒng)一意見，大部分學者在文章中引用的營商環(huán)境的內(nèi)涵來自世界銀行所出具的《全球營商環(huán)境報告》中關(guān)于營商環(huán)境的理論。在該報告中，將營商環(huán)境定義為一個經(jīng)濟體內(nèi)的市場主體從開辦到注銷企業(yè)的周期中所需的重點步驟中耗費的時間和成本的總和，例如：納稅和保護投資者等。也有學者將營商環(huán)境分為營商軟環(huán)境和營商硬環(huán)境兩類，但在普遍意義上優(yōu)化營商環(huán)境的研究就是提升營商的軟環(huán)境，該觀點認為營商硬環(huán)境包含的是不易變更的物質(zhì)環(huán)境，而營商軟環(huán)境則是指政策、法律法規(guī)等制度。筆者文中營商環(huán)境則是指市場主體在社會中進行日常的經(jīng)營活動時會涉及的制度和社會條件。

2 重慶市優(yōu)化營商環(huán)境成果

習近平總書記指出：“法治是最好的營商環(huán)境。”[1]重慶市從2018年開始便先后出臺有關(guān)營商環(huán)境的相關(guān)政策法規(guī)，于2021年7月正式實施《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》。該條例共5章80條，分別涉及了市場環(huán)境、政務服務和法治保障等方面。根據(jù)國務院2021年11月印發(fā)的《關(guān)于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，重慶市成為我國六大創(chuàng)新試點城市之一。目前，重慶市在法治化營商環(huán)境及完善政務環(huán)境方面取得如下成效。

2.1 法治化營商環(huán)境不斷完善

優(yōu)化營商環(huán)境三大評價要素：一是國際化，二是便利化，三是法治化。法治化是優(yōu)化營商環(huán)境中的核心要素，只有在法治保障的環(huán)境下，才有公平有序的競爭市場。在法治保障方面，重慶市收獲了以下成果：其一， 2019年設立西部首家破產(chǎn)法庭，以便清理社會上的過剩產(chǎn)能，幫扶困境中的企業(yè)重獲新生。根據(jù)重慶市高院的數(shù)據(jù)顯示，破產(chǎn)法庭運用當下的網(wǎng)絡實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)會議的日常化，累計召開互聯(lián)網(wǎng)聽證、債權(quán)人會議220多次。在2019與2020年先后發(fā)布了全國首例《重慶市法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系》，全國首份“法治化營商環(huán)境司法保障評估報告”指數(shù)體系被列入年度市級重大改革項目復制可推廣計劃。其二，面對新冠肺炎疫情，重慶市在本地及時制定了具有針對性的措施，降低企業(yè)經(jīng)營成本，緩解企業(yè)壓力。企業(yè)貸等制度也在后疫情時間點為各企業(yè)營造了更為良好的營商環(huán)境，激發(fā)了市場主體的活力。其三，借鑒北京、上海、廣州優(yōu)化營商環(huán)境的先進經(jīng)驗，出臺相關(guān)文件，聚焦于企業(yè)生命周期，針對11個重點領(lǐng)域提出了30項改革任務、100條改革措施。同時，對全市涉及營商環(huán)境的現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件、其它政策文件及地方性法規(guī)進行了全面清理。其四，與四川首次協(xié)同制定優(yōu)化營商環(huán)境條例，這次協(xié)同立法也是對全國人大常委會所提出的地方要“圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和特點做好協(xié)同立法”的很好回應并落實，本次協(xié)同立法按下了建設雙城經(jīng)濟圈的加速鍵。

2.2 政務環(huán)境不斷優(yōu)化

重慶市政務服務憑借互聯(lián)網(wǎng)的便利，服務水平有了極大提升，具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是針對群眾，優(yōu)化各項服務。重慶市推出“渝快辦”平臺，對不動產(chǎn)的權(quán)屬證書啟用了電子版本，明確電子版本與紙質(zhì)版本具有同等的法律效力。據(jù)統(tǒng)計，重慶市現(xiàn)存電子版不動產(chǎn)證明313萬份，并且數(shù)字還在不斷增長中。同時，設立企業(yè)也可以全程網(wǎng)絡辦理，各項申請資料實現(xiàn)流水線式管理；打造電子稅務局，實現(xiàn)了納稅人可一鍵報稅功能。這一系列措施不僅為政府部門減壓，也為企業(yè)和公民減少了大量時間成本，降低了設立企業(yè)所需要的費用，激發(fā)營商環(huán)境中市場主體的活力。二是實行“一個企業(yè)一個證件”的改革。與四川聯(lián)手，加速推進“跨省通辦”“川渝通辦”等服務，加快建成成渝經(jīng)濟圈。三是政務數(shù)據(jù)共享，打破數(shù)據(jù)共享的瓶頸，依托大數(shù)據(jù)為企業(yè)畫像，對政府的各項政策進行精準推送，讓中小企業(yè)能及時了解相關(guān)政策。

3 重慶市優(yōu)化營商軟環(huán)境存在的困境

在2020年的中國296個城市營商環(huán)境的報告中重慶市成績排在前十名。該報告的評估指標共包括六個，在一級指標中軟環(huán)境指數(shù)權(quán)重最大，占比達到四分之一，市場容量和生態(tài)各占五分之一，社會服務、基礎(chǔ)設施分別占十五分之一，成本占十分之一。選取以下4個先進城市的六項指標與重慶市進行比較，具體數(shù)據(jù)如表1：

表1 五大城市營商環(huán)境六項指標排名

從表1數(shù)據(jù)中可以看出重慶市與其他城市相比較，在基礎(chǔ)建設、市場總量及社會服務這三大板塊中排名不相上下，但在軟環(huán)境的排名上與成都、北京和廣州這三大城市的差距較大，重慶市排名落后。該評估報告中軟環(huán)境的評定標準采用權(quán)重占比相同的四大類：人才吸引力、投資吸引力、創(chuàng)新活躍度和市場監(jiān)管。因此，重慶市營商環(huán)境軟環(huán)境排名的提升可從以上四大類進行提升與優(yōu)化。可將人才吸引力與投資吸引力這兩大類存在的短板概括為市場主體獲得的重視感不足，營商環(huán)境的創(chuàng)新活躍度則與重慶市建設數(shù)字政府所取得的具體成效緊密聯(lián)系，最終概括出重慶市的營商軟環(huán)境現(xiàn)存的短板是以下三方面：

3.1 市場主體獲得重視感不足

市場主體獲得重視感不足的成因分為以下兩方面：一是中小企業(yè)融資難、融資貴。以重慶市合川區(qū)為例：2019年重慶市合川區(qū)各項存款余額較去年相比增長了10%，貸款余額同比增長了16.6%[2]，但還是有企業(yè)反映在經(jīng)歷重重審批得到科技型企業(yè)知識價值信用貸款額度后銀行不認可，企業(yè)耗費大量時間最終卻無法得到貸款。融資難且融資貴的問題仍然是民營企業(yè)發(fā)展中的一大攔路虎，中央和地方政府為解決這“最后一公里”的問題都陸續(xù)出臺了支持民營企業(yè)的文件，但是，文件最后的執(zhí)行卻是一大難題。缺乏質(zhì)押或抵押物的中小企業(yè)很難獲得信用貸款，造成了營商環(huán)境市場活力不足的問題。二是外來投資者對投資環(huán)境不滿。何成茜曾對重慶市的外來客商進行問卷調(diào)查，[3]調(diào)查顯示：重慶市的外來客商對重慶市的政務環(huán)境(具體表現(xiàn)為政府的辦事效率、政府的服務是否標準、外來投資的審批手續(xù)是否便捷等)不太滿意。雖然重慶市目前各區(qū)縣都簡政放權(quán)，但實際上“放管服”的改革只在少部分區(qū)縣取得了成功，企業(yè)辦事倡導“最多只跑一次”的理念還未完全實現(xiàn)。

3.2 構(gòu)建數(shù)字政府功能不完善

目前，重慶市數(shù)字政府建設雖已取得階段性成果，但在加強業(yè)務應用協(xié)同創(chuàng)新和完善政府數(shù)據(jù)治理體系方面仍然有上升的空間。在業(yè)務應用協(xié)同創(chuàng)新方面，政務應用的共享和協(xié)同創(chuàng)新力不足，跨領(lǐng)域跨部門應用的場景也不夠豐富，且絕大多數(shù)情況下是為貫徹數(shù)據(jù)開放而實行的開放，未達到實際要達到的效果。對于政務數(shù)據(jù)治理體系缺失則是由于各個區(qū)縣和各個部門之間信息化的發(fā)展不平衡而導致的，跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享難，數(shù)據(jù)的多方采集和重復采集造成數(shù)據(jù)系統(tǒng)所存數(shù)據(jù)冗雜從而造成政務平臺集合的數(shù)據(jù)廣度、力度和深度都有所不足，以上缺陷都在一定程度上阻礙了數(shù)字政府的建設進程。在政府數(shù)據(jù)治理方面，數(shù)字政府的各大功能對于數(shù)字弱勢群體的人文關(guān)懷也并未得到很好的體現(xiàn)。

3.3 監(jiān)督機制不健全

在各個地方政府的“放管服”環(huán)節(jié)中監(jiān)督環(huán)節(jié)尤為重要。目前，重慶市對于市場監(jiān)督的不健全體現(xiàn)在理念上和監(jiān)管方式上。在理念上，政府部門管理人的監(jiān)管思維需要轉(zhuǎn)變，管理人就目前看來是缺乏常態(tài)化的監(jiān)管思維的，只注重暫時的監(jiān)管不能解決根源上的問題。在監(jiān)管方式上，責任主體由于未精準施力導致在事中事后的執(zhí)法過程中，很難找到所存在的更深層次的問題。對于政務系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的不健全則體現(xiàn)于政務人員的懶政和怠政。就內(nèi)生動力而言，行政人員積極履行職責動力一部分來源于強烈的職業(yè)責任感，而另一部分則來源于政績考核的機制，若機制不完善則會導致其對地方行政官員的內(nèi)在驅(qū)動力不足；在外在約束上則表現(xiàn)為地方行政官員的責任的產(chǎn)生與實施的行政行為的效力是同時產(chǎn)生的，對地方行政官方的問責機制若異化，則有一定的概率導致少部分官員在履行職責上傾向于消極的不作為或者是被動的服從狀態(tài)，如果地方官員不積極履行行政職責，那么，前期營商環(huán)境優(yōu)化積累的資源和優(yōu)勢將會部分流失。[4]

4 重慶市優(yōu)化營商軟環(huán)境路徑

重慶市優(yōu)化營商軟環(huán)境可從以下三方面進行：從深化金融改革和優(yōu)化政務環(huán)境入手提高市場主體的獲得感；從轉(zhuǎn)變構(gòu)建數(shù)字政府的理念著手完善構(gòu)建的數(shù)字政府功能；在各個地方的“放管服”環(huán)節(jié)中監(jiān)督的欠缺則要從內(nèi)外兩方面分別解決。具體如下。

4.1 提升市場主體的獲得重視感

4.1.1 深化金融改革

深化金融改革可從以下兩方面進行：其一，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)金融機構(gòu)單一關(guān)注抵押和質(zhì)押的觀念，擴大保證方式。保證方式的多樣化(如：信用保證、企業(yè)主的信用及未來的現(xiàn)金流保證等)進一步讓中小企業(yè)獲得貸款更為便捷，以便激發(fā)市場活力。其二，實施差異化監(jiān)管。在內(nèi)部的績效考核中提高民營企業(yè)融資業(yè)務的占比，正向激勵銀行向中小企業(yè)貸款。在銀行行長和信貸員的終身責任制度的基礎(chǔ)上，健全民營企業(yè)貸款盡職的免責制度以及容錯糾錯機制。對于優(yōu)秀的民營企業(yè)的貸款利率在政策上實施利率傾斜機制，同時，對企業(yè)融資過程中所產(chǎn)生的附加費用進行清理和規(guī)范，以便激發(fā)市場資金池的活力。

4.1.2 優(yōu)化政務環(huán)境

為彌補各區(qū)縣參差不齊的信息化水平短板，需優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)+政務所配套的軟件和硬件，同時，借鑒先進地區(qū)的政務服務系統(tǒng)，如：上海的“一網(wǎng)通辦”。在宏觀層面上，深入開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)+政務平臺營商軟環(huán)境的優(yōu)化潛能，并逐步實現(xiàn)“最多跑一次”政務理念，同時，運用大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)共享功能以及定位功能，聚焦數(shù)字政務弱勢區(qū)縣以便高效實現(xiàn)發(fā)達區(qū)縣的數(shù)字經(jīng)驗共享；[5]在微觀層面上，各區(qū)縣可在地方政務大廳中為小規(guī)模企業(yè)提供免費的數(shù)字教育，同時，完善有關(guān)電子簽名、電子檔案等相關(guān)法律法規(guī)。

4.2 轉(zhuǎn)變建設數(shù)字政府理念

建設更好的數(shù)字政府，轉(zhuǎn)變建設數(shù)字政府理念，將數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)為城市治理。目前，政務部門的數(shù)據(jù)主要還是服務于本部門的工作，工作人員應當認識數(shù)據(jù)治理的核心是運用大數(shù)據(jù)便捷的處理城市治理工作，還應當打破數(shù)據(jù)共享的壁壘，促進部門大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務數(shù)據(jù)。一方面，增加政務數(shù)據(jù)資源共享的范圍，以便其更好地與政府的業(yè)務職能相融合；另一方面，轉(zhuǎn)變政務數(shù)據(jù)共享模式，讓數(shù)據(jù)共享不受地域限制使各部門更好地協(xié)同辦公。

4.3 提高市場監(jiān)督管理水平

為營造良好的營商軟環(huán)境，一方面，需要對外部市場進行有效的監(jiān)管；另一方面，則是要強化政務系統(tǒng)的監(jiān)督。

4.3.1 強化外部市場監(jiān)督

從監(jiān)管理念上而言，摒棄扁平化的監(jiān)管思維模式，建立空間化、立體化的監(jiān)管思維，對市場責任主體的監(jiān)管是一個持續(xù)的、全面的、過程的監(jiān)管。對事前、事中和事后都需要進行全過程的監(jiān)管，以便維持整個市場秩序的公平和穩(wěn)定。同時，針對重慶市目前行政執(zhí)法較為薄弱的領(lǐng)域，依照新修改的《行政處罰法》，清理并完善相應的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。

4.3.2 強化政務系統(tǒng)監(jiān)督

強化政務系統(tǒng)的監(jiān)督不僅需要從政務系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督管理入手，對其外部監(jiān)督也同等重要。具體而言，提升政務系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理，需要依靠雙重激勵機制。一方面，可運用剛性手段對存在懶政問題的行政官員進行教育，利用獎勵機制調(diào)動行政人員履職積極性；另一方面，在實體上的獎勵需要考慮滿足行政人員精神和物質(zhì)上的雙重需求；在程序上則要將獎勵機制公開透明化，讓每個行政人員得到獎勵的機會均等，最重要的是要嚴格按照獎勵機制進行考核。[6]政務系統(tǒng)的外部監(jiān)督則是需要運用政務評價機制。由于社會主體對行政系統(tǒng)的監(jiān)督更為尖銳、客觀且監(jiān)督成本低，所以，政務評價機制主要依靠社會監(jiān)督。同時，社會主體進行評價時應當注重經(jīng)濟效益原則，例如：在同等收益的情況下，企業(yè)成本越少，評定當?shù)氐恼辗账皆礁摺３酥猓€可引入第三方專業(yè)的獨立評估機構(gòu)，以年為單位對政務系統(tǒng)進行評估，以彰顯評估的專業(yè)性與客觀性。