PPP項目系統進度管理路線圖

崔德高

自2014年PPP模式大規模推廣以來，從眾多PPP項目樣本來看，項目建設期多有進度滯后，鮮有按期完成或提前完成。在筆者隨機選擇的10個執行階段項目樣本中，僅有2個按照合同工期在實施。PPP項目建設期滯后會帶來三個方面的問題：一是影響進入運營期的時點，回款同時滯后，后續會影響金融機構的還本付息；二是有可能直接縮短運營期，影響預期投資收益；三是若不能進行有效的工期索賠和/或費用索賠，會直接影響建設單位管理費，以及預期投資回報。可以說，PPP項目進度管理是牽一發而動全身的關鍵工作。因此，對于一線實施人員來說，迫切需要了解項目進度滯后的主要原因，以及PPP項目系統進度管理要點和路徑。

進度滯后的原因

理論上，項目在正式開工前應獲得理想的實施條件，但在實踐中并不盡然。根據對前述項目樣本的分析，PPP項目進度滯后的原因包括內部因素和外部因素兩類，內部因素是指項目本身的問題，外部因素是指項目以外的問題，簡析如下。

內部因素

內部因素主要包括規劃問題、征地拆遷問題、土地指標問題、合規手續問題、設計問題和融資問題。

（1）規劃問題。規劃問題是項目源頭問題，其核心為前期識別階段準備工作不到位。

（2）征地拆遷問題。征地拆遷不完成，即不具備全面開工的物理條件。

（3）土地指標問題。土地指標問題和前期規劃問題緊密相關，小概率是由于項目公司不能及時足額支付土地費用。

（4）合規手續問題。這是全面開工的必要前置條件。合規手續包括央企內部的集團審批手續、PPP項目合規手續和建設工程合規手續三類，缺一不可，否則還可能導致融資不能。實施機構和項目公司應共同協作，盡快辦理。

（5）設計問題。實務中，設計問題多表現為版本繁多、未經圖審、無藍圖、初步設計概算存在問題等，該問題多由設計趕工原因導致。設計問題若確實造成損失的，項目公司可以向責任主體主張工期和費用補償。

（6）融資問題。融資到位是項目成功的關鍵。融資不到位的因素，又分為社會資本原因、政府原因，其中，社會資本原因的概率較大，如金融機構要求抵押擔保或增信、社會資本資信條件不足等。各方應根據具體原因，逐項消除，直至融資到位。

外部因素

外部因素主要包括金融形勢變化及不可抗力。

（1）金融形勢變化。金融形勢變化導致融資預期影響的，在前述項目樣本中約占20%。但金融形勢變化不屬于不可抗力，其責任還在于社會資本，社會資本可以采用股東借款的情況應急處理（項目資本金必須已足額到位）。

（2）不可抗力。如新冠肺炎疫情、地震等，這屬于小概率事件，但若發生，社會資本應按照PPP項目合同及政策規定，及時采取行動。

系統進度管理的要點提示

PPP項目系統進度管理的核心是事前策劃、事中動態管理和糾偏，以及事后及時總結和關閉，相關要點簡析如下。

明確進度要求和目標

進度要求是指PPP項目合同約定的工期要求，起始點一般為監理簽發的開工令或實施機構簽發的開工許可所載明的日期；結束點一般為竣工驗收合格證所載明的日期。進度目標是指項目公司提出的工期目標，該目標可能和合同工期一致，也可能比合同工期更短，以此作為項目控制的最高要求。

明確進度管理相關制度

項目公司應根據公司章程的要求，建章立制，通過制度進行規范管理，制度應當通過“三會”（股東大會、董事會、監事會）決議后遵照執行。項目公司經營管理制度中應當包含進度管理制度或辦法、程序，建議在制度中明確最終管理成果，該成果應當與檔案管理體系匹配。

明確一級控制進度計劃及年度進度計劃

根據PDCA（Plan——計劃、Do——執行、Check——檢查、Act——改進）原則，項目實施前，項目公司應當系統策劃如何規范經營管理、建設和運營，成果為《項目公司經營管理大綱》，這是項目公司未來進行系統進度管理的綱領性文件，一級控制進度計劃是核心內容之一。

一級控制進度計劃應明確關鍵路徑和關鍵工作。這樣做的作用：一是在管理過程中，明確提示管理重點，避免由于關鍵工作滯后而導致整體進度延期；二是作為未來工期索賠的要件。

此外，項目公司每年還應編制年度進度計劃，以此作為當年管理的標準和依據。根據公司章程的要求，建設期的年度經營計劃、資金預算與年度進度計劃強關聯，應當同步編制、同步確認。

明確開工令或開工許可

如前所述，PPP項目合同通常會約定建設期的起始點為監理簽發的開工令或實施機構簽發的開工許可所載明的日期，實踐中可能會出現合規手續不全，但政府要求提前開工的情況。對社會資本或項目公司來說，何時進場施工，何時簽發開工令或開工許可最為合適，確實值得慎重考慮。因此，明確建議按實際進場施工之日簽發。

進行月度動態管理

月度動態管理是PPP項目系統進度管理的靈魂，其關鍵在于執行力。

根據一級控制進度計劃及年度進度計劃，項目公司的具體管理部門（工程管理部）可以編制月度進度計劃，并作為每月動態管理的依據。

項目公司一般要求每月的24日進行確認，本月完成了哪些進度管理工作，實際工期與計劃工期是否存在偏差。如果不存在偏差，則當月《項目公司進度管理月報》的結論為進度無偏差；如果存在偏差，則分析偏差原因，制定糾偏措施，發出糾偏指令，并持續跟蹤；設計索賠或趕工的，也應同時做出相應處理，直至關閉，當月《項目公司進度管理月度》進行詳細記錄，并做出適當安排。

該《項目公司進度管理月報》由管理部門經理簽發后，于每月25日定期發布。每年12月25日，另行編制《項目公司進度管理年報》，以此形成系統進度管理成果，確保進度目標始終受控。

實時進度索賠與批準

當項目出現進度偏差，項目公司在原因識別與分析后，若確認是非己方原因導致，則應確認是否已經觸發進度索賠的情形；若已經觸發，則應及時按照合同約定的程序和辦法，向實施機構提出索賠主張，并持續跟蹤，直至獲得書面批準。本項工作強調的是精準識別原因、妥善舉證，并按照合同約定的形式及時主張。這在實務中均屬要點和難點，項目公司往往會因為疏于管理而失去時效性，或不能完整舉證導致主張失敗，因此項目公司應予重點關注。

同時，當進度索賠完成后，雙方應形成正式的書面文件，如果進度滯后比較嚴重，則建議通過PPP項目合同補充協議確認，并重新更新、確認新的一級控制進度計劃，以此作為后續進度管理的新基準。

實時趕工措施與確認

當項目出現趕工要求時，項目公司應區別原因，恰當處理。

當該等趕工要求是自身原因所導致，后期通過趕工措施進行進度糾偏的，則這些措施屬于自身行為，相關費用自行消化。

當該等趕工要求來自實施機構，項目公司應當從兩方面考慮。一方面，技術是否可行？國務院《政府投資條例》規定：“政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期，任何單位和個人不得非法干預。”若技術不可行，則項目公司可以據此書面回復拒絕；若技術可行，則可以進一步考慮技術措施和趕工費用。另一方面，項目公司和施工總承包單位共同確認趕工措施，并明確趕工措施的費用，報實施機構批準后，即可遵照執行。

年度進度管理工作總結

定期反思與總結是良性管理循環的高效路徑。因此，建議項目公司固定每年12月25日前進行年度進度管理工作總結，并形成《項目公司進度管理年報》，經管理部門經理簽發后，于12月25日正式發布。當有典型問題、共性問題、多發問題或后果嚴重的重大問題時，相關的研究可以站在更高角度展開，盡量形成可復制的解決方案，以便為同類項目借鑒。

編制下一年度進度計劃

從實踐中來，到實踐中去。上一年總結完成，下一年計劃立即落實，效率最高。通過下一年度的計劃編制與方案策劃，項目公司可以迅速測試經驗總結的初步成效。

下一年度進度計劃應與年度經營方案、預算方案匹配一致，報股東大會決議通過后，遵照執行。

系統進度管理的建議

PPP項目系統進度管理和其他項目進度管理的核心區別在于施工總承包單位、項目公司和實施機構的三級管控。PPP項目系統進度管理的關鍵在于按約履行、系統思考和動態管理三項，從PPP項目的特性考慮，還應強調形成完整證據鏈和持續總結。

按約履行

傳統的工程人員往往忽視合同，而多數PPP項目公司管理人員是傳統工程人員出身，這就導致履約思維相對較弱。PPP項目的合同體系相對更為復雜，且全生命周期更長，只有嚴格遵從合同約定，強調“完全履約”，才能保證項目各方有一致的管理語言和管理標準，促進項目順利推進。

因此，在履約過程中，項目公司要堅持合同相對性原則，建議采用工作分解結構（Work Breakdown Structure，WBS），將合同內約定的事項逐一落實。

系統思考

進度管理不是單一的管理行為，會直接影響資金使用效率、投資回報率等，所以當我們思考進度管理方案或糾偏措施時，應當系統思考前后關系和未來的演變可能。持續系統思考，有助于迅速建立項目的整體控制概念，也有助于方案的客觀性和可實現性。

進度管理行為應當由管理成果來確認，而這種管理成果的合集，即為進度管理檔案。管理檔案和管理行為實時同步，最為高效。實務中，我們將項目公司系統進度管理要點按照順序整理后，添加封面、目錄，并附上相關附件，即可形成《項目公司年度進度管理檔案》，將管理行為成果化，還可以滿足未來的內部審計和外部審計。

動態管理

動態管理是核心，也是整個進度管理的靈魂所在。

缺少了動態的問題識別、偏差分析、措施糾偏和執行整改，各項管理行為就會淪為形式主義，無法產生實效，進度目標自然無法控制。因此，動態管理更加強調的是執行力，這就是強調項目公司應當建章立制、明確管理制度的原因。在項目管理環境中，人是最大的可變因素，用制度進行約束，效率最高。

形成完整證據鏈

項目管理強調有效的管理成果證據，該證據應當為完整的證據鏈。不管過程中發生何種情形，最終都需要通過證據向各相關方呈現。因此，建議項目公司安排系統的法律培訓，并以完整證據鏈的要求對標各項成果（尤其是商務資料），這對未來的結算、審計、索賠等均有明確的、立竿見影的效果。

持續總結

持續總結是任何工作的不二法門，也是管理規范化、標準化、高效能的路徑。建議項目公司在關鍵節點、關鍵事件，或按照年度組織這樣的主題活動，相關的經費可以從建設單位管理費中支出。

結語

PPP項目進度管理，從確定進度目標、策劃實施方案、具體落實執行、動態檢查糾偏、趕工措施或滯后處理，以及或有的特殊情形應對，再輔以定期階段總結，使項目全生命周期的進度管理具備完整的、系統的證據鏈（文件）支撐，就構成了系統管理。

實際上，這樣的系統管理并不局限于PPP模式，傳統模式、EPC模式同樣適用。其難點和挑戰不在于技術上的探索，而在于從業人員系統思維的培養和執行力的提升。