PPP履約管理的正確打開方式

駱珉 諸思彤 王革平 黃文軍

2022年2月19日，隨著速度滑冰男子、女子集體出發決賽的結束，國家速滑館圓滿完成2022年北京冬季奧運會任務，其間共刷新奧運會紀錄13次、打破世界紀錄1次，當之無愧其“最快的冰”的稱號。

作為北京賽區唯一新建的競賽場館，國家速滑館是2014年國家大力推廣PPP模式以來北京市首個采用PPP模式建設的大型體育場館，也是北京市首個探索建設期履約管理的PPP項目。速滑館項目在前期精心策劃實施模式與方案，進入項目執行階段后依然堅持初心、一以貫之，最終交出一份完美的冬奧答卷。

PPP項目履約管理的主要目標及工作思路

PPP模式是政府和社會資本之間的一種長期合作關系，合同簽署并不意味著項目完美落地，在原有條件變化的情況下仍能按計劃順利執行并達成預期產出成果才是項目成功的標志。當前，越來越多的PPP項目進入執行階段，為使項目達到預期目標，有序規范開展履約管理勢在必行。

PPP項目履約管理是PPP項目進入執行階段以后，由政府和社會資本根據相關法律法規、政策文件的規定及PPP項目合同的約定，對各方應行使的各項合同義務進行跟蹤管理，以引導各方對項目推進形成合力而開展的相關工作。它的主要目標包括：①對合同履約過程中可能出現的風險進行預警防范；②對PPP項目合同履行中出現的爭議進行解決；③對因客觀情形發生變化、政策調整等需要調整的條款進行約定修正，以保證PPP項目產出符合實施方案及PPP項目合同設定的目標；④落實績效評價，客觀全面反映履約情況，形成良好的反饋完善機制；⑤如實記錄項目推進過程，做到事過留痕，為項目后期可能觸發的再談判提供基礎依據。

圍繞著PPP項目履約管理工作應達成的目標，筆者認為，與普通的項目管理工作相比，PPP項目履約管理無須面面俱到，其工作重心應更多側重于促使項目回歸到PPP合同體系設計的既有軌道，以融資交割、項目進度、施工質量、投資控制等重點工作為抓手，以點帶面、及時糾偏，通過充分、有效的溝通和協商，及時化解因預期條件變化而給項目推進帶來的不利影響及合同偏差，實事求是、因地制宜，確保各方履約工作能夠在PPP合同體系框架內實現閉環管理。

速滑館項目履約管理的工作經驗

速滑館項目于2017年12月完成PPP項目招標。2018年3月，實施機構（北京市重大項目建設指揮部辦公室）與項目公司（北京國家速滑館經營有限責任公司）簽訂了PPP合同。由于項目意義重大，為確保項目目標能夠順利實現，實施機構專門聘請了技術咨詢單位（北京市工程咨詢有限公司）及法律服務單位（北京市盈科律師事務所）等第三方中介機構，組建履約管理項目團隊（下稱“項目團隊”），在當時尚無規章制度及先行經驗的情況下逐漸探索出一套成熟、有效的履約管理模式。下面簡要介紹項目團隊在履約管理過程中的工作經驗。

管理層次的構建

由于速滑館項目實施及履約管理過程中參與方眾多，項目團隊首先需要明確管理層次，理清工作思路，壓實各方責任。

實施機構

實施機構是速滑館項目合同履約管理的最終責任人。作為日常履約監管的工作主體，實施機構負責總體組織和協調，履行合同中約定的審批審查、行政協調工作，給予項目必要的支持，組織第三方中介機構按要求開展履約監管工作，并按合同處理雙方違約行為。

履約工作小組

速滑館項目設立了履約工作小組，包括北京市財政局、北京市發展和改革委員會、北京市體育局。其中，北京市財政局主要負責績效評價監督職責，北京市發展和改革委員會主要負責投資補助落實及投資控制監管，北京市體育局主要負責行業管理相關工作。履約工作小組對重大問題進行研究商議，參與績效監控及評價等。

政府出資人代表

作為政府出資人代表，北京市國有資產經營有限責任公司通過委派董事長、監事等方式進行股東監管，履行知情權，并對項目公司重要決策、重大事件、建設進度、資金使用等方面的重大事項進行監督管理。

項目公司

項目公司作為速滑館項目投資、建設、運營的實施主體，按項目合同履行相關權利義務，并按照基本建設程序合法合規辦理項目相關手續，對施工總承包、勘察、設計、監理、造價咨詢等參建責任單位的履職盡責進行管理，及時上報相關文件資料，接受實施機構及其指定的第三方中介機構對項目實施過程的監督管理和績效評價。

第三方中介機構

第三方中介機構主要負責提供合同履約情況跟蹤管理及法律咨詢配合等支持，及時預警風險，對合同約定相關事項進行全程跟蹤把關，在出現履約糾紛時提供解決意見，并按要求完成月報監測及績效評價等工作。

其他單位

施工總承包、勘察、設計、監理、造價咨詢等項目參建責任單位在履約檢查、績效評價中據實解答專業性問題，配合提供項目建設中的相關資料，并保證資料的真實性。

工作經驗總結

速滑館項目建設期履約管理以項目合同為基礎，對投資控制、施工進度、安全管理等重點工作進行監管，順利達成原定公共利益和經濟利益雙重目標，其主要工作經驗如下。

系統梳理合同履約職責及內容

為做好速滑館項目的履約管理工作，項目團隊首先要進行充分、深入的合同交底工作，分類梳理項目合同中約定的各方權利與義務，明確劃分各方合同履約職責，對各方應履行的合同義務進行確認提醒，確保合同履約的嚴肅性和科學性。經梳理后，速滑館項目約定核心履約事項共15項，其中，審查審核類6項，監督管理類4項，保存備案類5項，如表1所示。

建立健全合同履約管理工作制度

項目團隊結合實際情況制訂履約管理工作方案，建章立制?；诤贤募s事項，項目團隊制訂細化的履約管理工作方案，明確各實施主體及職責、暢通溝通反饋循環，根據不同類別履約事項制定標準處理流程，對發起主體、處理路徑、反饋周期、流轉程序等進行詳細約定，形成一套環環相扣、行之有矩的操作規程，為合同的順利履行提供可靠的制度保障。工作方案明確約定實施機構及項目公司的具體聯系人，做到精準對接，由各聯系人協調部門或企業內部配合與分工，提高對接效率。B128CDDE-BE4A-4CA8-995D-486B61382C42

對審查審核類事項，項目公司在上報前應充分進行前期研究，履行內部決策程序，明確上報的具體內容、細化標準，約定施工計劃、質量保證與質量控制方案等應上報的時間點，實施機構在審批前根據情況會同履約工作小組商議研討。

對監督管理類事項，項目團隊一方面根據月報、銀行資金使用報告等定期掌握項目信息，另一方面指派專人駐扎項目現場，參加施工總承包單位例會、監理例會等，了解項目現場實際推進情況。

對保存備案類事項，項目團隊明確各類文件資料應上報的格式、內容、時間等具體細節，項目公司應積極主動協調其他單位按合同約定提供相關資料。

利用月報進行動態監管

項目合同約定社會資本需定期上報月報，項目團隊充分利用月報機制對項目進行動態監管。每月月底前，項目團隊督促項目公司按要求提交項目月報，簡要敘述當月項目資金使用情況、進度完成情況，以及質量安全、投資控制、設計變更執行情況、前期手續辦理情況等，并對下月進度預計完成情況、資金預計使用情況進行說明。項目團隊通過比對施工計劃、融資方案，靈活掌握項目進展狀況，并對發現的問題進行預警及防范，提前采取措施。

定期開展履約檢查

履約檢查是監督管理的重要手段。項目團隊在月報的基礎上按季度或半年度定期開展履約檢查工作，以項目合同為依據對社會資本履約情形進行核查，開展階段性深入檢查并總結，確保項目的順利實施。

按照約定時間，項目公司報告上一季度履約自查文件，對是否觸發違約條款情況、項目資金使用情況、工程管理情況、工程質量情況、工程安全情況、投資控制措施、設計變更情況等進行自查并說明；履約工作小組在項目公司自查的基礎上召開履約檢查啟動會，并對項目公司自查文件進行檢查、討論，從而確定本次檢查重點；第三方中介機構赴現場進行履約檢查，通過資料翻閱，與監理公司、造價咨詢公司、設計公司溝通等多種方式查證，編寫履約檢查報告，針對發現的問題提出改進措施，報履約工作小組研究審查；項目公司及時解決發現的問題，并采取改進措施。

開展履約績效評價

2020年3月31日，財政部發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），要求各行業主管部門及項目實施機構完善PPP績效管理體系，規范開展績效管理工作，原則上每年至少開展一次績效監控，項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價。

在速滑館項目完工階段，項目團隊結合財政部要求開展了規范、有序的建設期績效評價工作。項目團隊先行制訂績效評價工作方案，采用定量與定性相結合、以定量為主的方法，從項目產出、效果、管理等方面，根據項目特點搭建了完整、量化的績效評價指標及評價體系，分別評價項目公司和實施機構建設期履約情況。其中，項目公司評價指標包括工程質量、建設進度、功能滿足等產出指標，社會影響、生態影響、可持續性等效果指標，以及組織、資金、成本等管理指標，并增加了綠色辦奧、節儉辦奧、奧運功能等具有奧運特色的針對性指標。

2021年年初，履約工作小組各成員對項目公司及實施機構進行了績效評價，項目公司及實施機構評價結果均為“優秀”。評價基于真實、合理的數據，客觀、公正地反映了速滑館項目的真實情況，且具有較強的可操作性及可復制性。作為北京市范圍內首次進行的PPP項目績效評價，速滑館項目獲得了北京市財政局的充分肯定，并為其他項目提供了經驗借鑒。

過程資料歸檔整理

項目過程中資料的歸檔留痕非常重要。當階段性完成項目相關工作時應及時對相關政策、文件進行歸檔，記錄工作完成方法與過程，為可能發生的再談判等工作做好基礎儲備，也方便日后總結經驗教訓。速滑館項目先后形成了PPP招標、用地補償費用審核評估、建設期績效評價等工作匯編材料。

速滑館項目建設期履約管理工作成效

在速滑館項目履約管理近3年的時間里，項目團隊收到項目公司上報的月報33份，及時掌握項目動態，防范預期風險，針對融資方案、招標進度等16個問題進行了專題研究，確保項目合法合規；開展履約檢查8次，除對資金、進度、質量、安全、工程管理等基本情況進行檢查外，還根據實際情況對融資資金到位情況、重要設備及技術采購情況、項目公司與施工總承包單位溝通及落實情況、設計變更的審查及決策履行情況等重點內容進行分析確認，廣集眾智，凝心聚力，圓滿完成速滑館項目建設保障任務，使之成為展示我國冰雪運動發展的靚麗名片。P

？？？駱珉，高級經濟師、注冊咨詢工程師，北京市工程咨詢有限公司資深咨詢師，北京市工程咨詢有限公司區域投融資創新中心與北京PPP咨詢中心公共服務部經理，北京市、杭州市PPP專家庫專家。

諸思彤，經濟師，北京市工程咨詢有限公司區域投融資創新中心與北京PPP咨詢中心公共服務部項目助理，速滑館項目履約管理項目負責人。

王革平，北京市工程咨詢有限公司總經理，教授級高級工程師、注冊咨詢工程師、注冊造價工程師、注冊監理工程師，英國皇家特許建造學會（MCIOB）會員，中國招標投標協會理事，中國建筑學會建筑經濟分會常務理事。

黃文軍，北京市工程咨詢有限公司區域投融資創新中心與北京PPP咨詢中心總經理，高級經濟師、注冊咨詢工程師，國家發展和改革委員會PPP專家庫專家。B128CDDE-BE4A-4CA8-995D-486B61382C42