醫療保障治理體系和治理能力現代化內涵及其實現路徑研究

吳群紅 覃英華,2

（1哈爾濱醫科大學 哈爾濱 150076；2桂林醫學院 桂林 541004）

醫療保障制度作為民生保障體系的重要組成部分，是實現人人享有醫療和健康服務的制度性保障，是社會的“安全網”和“穩定器”。醫療保障作為社會籌資、風險分擔、待遇共享的社會互助共濟機制，具有對共建共治共享社會治理理念和手段的天然需求和屬性特征，亦是推進現代治理體系的基礎要件[1,2]。我國醫療保障治理面臨著人口老齡化、醫療費用上漲、疾病譜變化、醫療新技術應用、醫保基金安全和可持續性等多方面挑戰，亟待推進醫保、醫療、醫藥及社會公眾多維目標和需要的良性溝通和有機互動。實踐證明，提高待遇保障和改善民生水平，實現社會民眾“病有所醫”的目標，根本在制度，出路在改革，關鍵在治理[3,4]。在國家治理體系現代化不斷發展的時代背景下，國家醫保局也在積極推進醫保治理體系的構建與發展。鑒于目前醫療保障治理體系和治理能力現代化尚未形成統一明確的概念與結構，本研究從治理理論與醫保制度發展特性出發，對我國的醫療保障治理體系的歷史沿革、概念內涵以及現代化實現路徑進行系統探究。

為了開展“醫療保障治理體系和治理能力現代化研究”課題研究，課題組以“醫保治理”“醫保治理現代化”“醫保治理能力”等為關鍵詞在中國知網進行文獻檢索，檢索時間截至2021年1月，對檢索到的46 篇文獻進行計量分析；同時，課題組查閱了國家醫保局成立以來官方網站公布的所有政策，梳理出102份與醫保治理相關的政策文件，對政策文件中的高頻治理機制進行分類匯總；2021年1月，研究面向國內醫保領域專家和管理者、高校研究者及醫院醫保相關行政及業務人員開展問卷調查，通過問卷星發放、審核并回收有效問卷2224 份；并對來自上述部門和單位的資深醫保專家進行了深度訪談。本研究通過文獻計量、政策分析、問卷調查和深度訪談等研究方法，對醫療保障治理體系和治理能力現代化的內涵及其實現路徑進行綜合性研究。

1 我國醫療保障制度與治理理念的發展演進

我國基本醫療保險制度的早期設計與管理就蘊涵了治理思想的萌芽，并隨著多層次醫療保障制度體系的不斷改革推進而演進發展。本文梳理了改革開放以來我國醫療保障制度的重要政策文件，直觀地展示治理理念在不同時期中的政策體現及其孕育、發展與成長過程。

首先，我國的基本醫療保險制度天然蘊涵了治理基因。1998年后，國務院相繼出臺的城鎮職工醫保、城鎮居民醫保及新型農村合作醫療等制度明確了政府、單位和參保者在醫保籌資及管理中的責任、義務和權益。其后對定點醫藥機構的協議管理，以及體現風險互助共濟理念的多主體參與醫保基金管理都蘊涵了治理元素和基因。

其次，醫療保障制度發展歷經了治理理念的萌芽階段。2005年—2012年期間，城鎮居民醫保與醫療救助制度陸續出臺，標志著由多部門推動的多層次醫療保障制度開始建立。2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）將社會醫療保險制度的契約理念上升到法律高度。2012年發布的《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》，通過引入市場機制建立大病保險制度。多部門聯合協作健全多層次醫療保障體系等理念和做法，體現了我國醫療保障政策設計中蘊涵的治理思想與理念萌芽。

第三，當前我國醫療保障制度與治理理念不斷完善發展。2013年黨的十八屆三中全會決定提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，我國醫療保障制度發展方向進入治理新歷程。2014年人社部印發《關于完善基本醫療保險定點醫藥機構協議管理的指導意見》，對醫保協議的締結、履行和管理提供了政策性和程序性規制。2017年，醫藥衛生服務定價機制改革，形成了以“法定代理人-社會契約-社會對話-協議定價-支付激勵”為核心詞的“一法兩規”的醫保治理架構。2020年中共中央、國務院發布《關于深化醫療保障制度改革的意見》，提出建立共建共治共享的社會治理格局，醫療保障治理理念得到新發展。

2 當前我國醫療保障領域的關鍵治理問題剖析

醫療保障的關鍵治理問題，即在醫療保障領域中具有改革優先度高、重要性和解決的迫切性，但僅憑行政管理手段和單一參與主體難以解決的重大問題。為剖析關鍵治理問題產生的深層原因，本研究運用根源分析法將系列問題分為表象（問題所表現出來的現象）、問題（導致表象的問題）、原因（問題的根源）三個層次，繪制醫保治理問題樹。首先，根據大量既往文獻和專家訪談內容，歸納總結出學者們關注且切實存在的27 項醫療保障表象問題。其次，研究結合《關于深化醫療保障制度改革的意見》，將當前27 項表象問題匯總歸納，得出“法律體系不夠健全”“籌資與待遇保障機制不夠健全”“支付、監管等環節不夠完善”“醫藥服務供給結構改革不夠協同”“醫保公共管理服務不夠完善”5 項直接問題。最后，本研究認為醫療保障頂層設計不完善、各主體間協商協同不足以及缺乏體系化解決醫保問題的具體政策、機制和工具等，是我國醫療保障體系不平衡、不充分發展的深層次原因（見圖1）。在質性研究的基礎上，本研究根據調研數據（2224份）評估了醫療保障各關鍵治理問題的嚴重性，結果見下文。

圖1 我國醫療保障系統治理問題樹分析

2.1 醫療保障治理頂層設計不足，多層次醫保制度碎片化亟須彌合

醫療保障治理頂層設計不足主要表現為我國醫療保障法律體系尚不健全，醫保制度間裂隙明顯，籌資、待遇、支付和監管等環節銜接不足等問題。首先，現行法律對醫保的運行過程（包括籌資、運行、支付和監管）缺乏具體明確且具有剛性的約束，規范性不足；隨著多層次醫保制度的完善，目前《社會保險法》醫療保險部分內容存在滯后，當前醫保制度下的人、事、物、權、責、利不清。其次，目前城鄉醫保雖“整”未“合”，城鄉醫保和職工醫保的群體指向和籌資、待遇水平分化，制度要素（如個人賬戶、異地就醫）的功能尚未得到充分發揮，主體責任、區域責任分擔不合理。第三，商業健康保險等補充性醫療保險發展動力不足，不同保障層次畸重畸輕未形成整體功能，使得制度之間輕重失衡、銜接斷檔[5]。第四，目前醫保基金統籌層次參差、醫保覆蓋寬度與深度不足、支付方式改革效果不明顯以及基金監管效率有待提升等問題，給我國醫保制度公平可持續發展帶來了嚴峻考驗。

2.2 各醫保參與主體間協商、協同不足，缺乏聯動效應

缺乏聯動效應是治理問題的行動表現，主要體現為醫保部門與其他部門、社會力量協商、協同不足。就醫保基金監管來說，基金征繳、管理、發放過程中需要涉及人社、財政、衛生、審計等多個部門，收、支、管流程較為復雜，管理難度較高，原因在于缺少多部門聯合執法及社會力量參與。就醫藥服務供給側改革來說，醫、藥、保三方仍未能達成很好的合力，我國醫療、醫藥領域改革不到位，未能有效遏制醫療費用過快增長。如何建立起多部門間的聯動機制，使醫保基金使用和監管效力發揮出來，是當前醫保治理的瓶頸問題。

2.3 缺乏解決醫保問題的具體治理政策、機制和工具

目前醫保政策中缺乏彌合地區、城鄉、人群及制度間待遇不公平的治理政策和機制。課題調研顯示，在醫保支付領域，75.21%的被調查者認為“醫保藥品目錄、藥品支付標準以及醫保定點協議內容動態調整機制有待完善”，70.00%的被調查者認為“人口老齡化、經濟發展動力不足等原因導致部分地區（如東北三省）醫保基金虧空、穿底風險高”等問題非常嚴重。在醫保治理效率方面，62.80%的被調查者認為醫保公共管理服務領域存在“信息化時代醫保信息同各部門間信息系統對接標準不一致，信息共享困難”問題嚴重；此外，“異地報銷流程復雜，即時結算困難”以及“醫保檔案管理工作的不足”等問題仍是我國醫保信息化建設尚待解決的問題。

3 醫療保障治理體系和治理能力現代化相關概念、內涵解析

3.1 多維視角下醫療保障治理體系概念內涵研究

本研究進行了大量的政策、文獻和問卷調查等研究工作（見圖2），力圖獲得對醫保治理的全方位理解。首先，在肯定治理主體多元屬性基礎上，我國醫療保障治理體系的元治理主體應以黨和政府來統籌和領導，由醫保部門為主導和核心驅動，多方位協同市場和社會不同主體共同參與的治理。其次，作為融合多元治理主體利益訴求與行為規范的契約準則，政府治理機制、市場治理機制及社群機制的有機聯動與整合，是醫保治理應遵循的基本治理機制范式。最后，應將既往醫保管理的重大瓶頸問題與脆弱環節作為核心治理內容，關注如何在醫保制度內平衡、制度間彌合等方面起到治理效果。

圖2 醫保治理主體文獻計量（n=46）與問卷調查（n=2224）結果

盡管很多學者從不同角度嘗試闡述了什么是醫保治理，但對醫保治理體系概念內涵、要素的研究尚處于探索階段[6-8]。本研究通過問卷調查，請國內醫保領域專家學者和工作人員對“醫療保障治理體系”究竟應涵蓋何種結構和要素更為合理進行了篩選。表1 呈現了不同視角下醫療保障治理體系結構要素的認可程度。

表1 醫療保障治理體系不同概念陳述的認可程度評價(n=2224)

綜合課題組對醫保治理體系概念與內涵的定性定量研究結果，本研究認為：醫療保障治理體系是以共建共治共享為理念，以推進醫保治理改革和解決關鍵治理問題為目標靶向，通過治理組織、制度、機制、結構、功能、要素的構建，發揮治理主體與客體協作網絡、治理工具手段資源的協同作用，通過治理策略和治理行動網絡構建，推進醫保治理體系從理念設計向治理實踐轉化的醫保治理組織規制系統和行動系統的總稱。

3.2 醫療保障治理體系的核心結構剖析

體系的結構形式是治理組織、實施過程中的關鍵架構，它關乎醫保治理體系的基本框架構建。根據調研結果，以下三種體系結構的認同度較高。認可“理念-目標-主體-內容-手段工具-功能-績效評估為治理結構框架”的占比69.78%。此結構包括了源頭的醫保治理理念目標，通過治理主體和內容維度確認、治理工具手段運用，實現發揮治理功能、達成醫保治理績效的結果。本結構設計著眼于對醫保治理體系進行鏈條式架構，將醫保治理關鍵環節作為結構安排主線，厘清治理脈絡。認可“組織-制度-機制-功能治理結構”占比67.18%。此結構形式從整合的視角、秉承國家治理體系的核心模塊，將醫保治理體系分為四個子系統，打破上一種結構形式單純以治理要素為結構界定的碎片化，將治理要素系統整合到一起。認可“治理網絡-治理模式-治理機制-治理策略結構”占比58.45%。這種結構形式關注醫保治理多主體參與形成網絡組織結構的重要性，強調所有治理要素應通過實踐探索形成內在關聯的治理模式，并關注模式構成要素的機制化關聯和治理改革策略的有機銜接。

綜合以上定性與定量的研究分析，筆者認為，醫療保障治理體系需回答由誰來治理，應實現哪些治理目標和功效，通過何種治理規制手段來實現等問題，它必然包含了治理組織、功能、制度、機制四大結構要素。此外，它不應成為掛在墻上、靜態抽象的制度體系文件設計，而應成為實踐中的行動操作系統，因而需要“動靜融合”的結構框架。該框架以治理問題與目標解決為靶向，它是由治理價值與理念、治理要素、組織結構、功能等核心構件組成的靜態結構框架，以及由治理組織、制度、機制、治理策略和行動路徑等組成的行動系統所構成的動態結構框架共同組成。醫療保障系統是一個全環節全流程的行動系統，治理體系必然是圍繞醫保治理形成的協同治理行動鏈，將所有靜態要素一一貫徹落實，最終形成醫療保障治理體系依托的動態環境（治理網絡）要素和結果產出要素（治理績效評估）。

3.3 醫療保障治理體系和治理能力現代化的目標

醫療保障制度作為減輕居民經濟負擔、增進民生福祉的重要保障制度安排，是最為核心且體現社會公平的關鍵制度安排。新歷史時期下的醫保治理目標既要遵循國家治理的宏觀準則，又要瞄準醫保治理本身的受益目標。

長遠看來，醫保治理體系改革的目標設計應體現短、中、長階段性建設目標。短期目標應重點圍繞我國醫保治理體系構架和體系設計，聚焦醫保制度運行各環節中的突出問題，探索將治理融入醫保制度改革的創新方式。中期目標是推進醫保治理體系框架基本形成，初步完成依法協同、專業治理決策、社會共治和現代化技術應用等核心能力模塊建設，基本破解制約醫保公平性、可持續性、效率、法制化和社會化建設目標的重大障礙。長期目標則是促進醫保多維治理能力的提升，落實“一軸四梁”為核心的治理改革策略，實現功能互補、有機融合的多層次醫保制度體系一體化治理，助力健康中國、醫療保障治理體系和治理能力現代化等目標實現。

具體來說，醫保現代化治理目標的設定應圍繞突出問題以及治理改革需要來設計。根據問卷調查結果（見圖3），受訪者從醫保制度、基金可持續、公共服務優化、互助共濟和健康結果等五個維度篩選了應優先關注的重點問題及短、中、長期治理目標。在醫保治理最重要的三個目標中，“實現地市級統籌、省級統籌”（8.68 分）和“醫保經辦服務現代化、智能化”（8.63 分）是短中期的重要治理目標，“國民健康素質改善”（8.64 分）則是治理的長遠目標；而最亟須干預的短期目標是“實現地市級統籌、省級統籌”（8.41 分），中期目標是“醫保經辦服務現代化、智能化”（8.35分）和“對老齡化醫療負擔開展多渠道籌資”（8.28 分），“國民健康素質改善”（8.28 分）亦是亟須且持續干預的長期目標。此外，醫保治理還需關注多層次醫療保障制度互補、協同與問責、基金預算監督、醫藥價格談判、醫保醫師隊伍專業化、降低災難性支出等目標。上述目標均影響著當前我國醫保制度的發展，關系到每個參保人的利益，是當下醫療保障事業亟須重視的治理目標導向。

圖3 醫保治理目標的重要性與干預迫切程度問卷得分（n=2224）

3.4 以目標為導向的醫療保障治理體系功能要素解讀

從社會分工理論觀瞻，醫療保障治理體系是為了適應時代發展和促進治理空間中多元主體有序、有效社會分工的一套制度安排和技術手段，它必然地包括了治理的功能發揮。從治理“結構-功能”視角，醫療保障治理需以解決醫保的關鍵問題和疏通薄弱環節為目標導向，明確醫保治理的現代化功能集合。

3.4.1 政府治理的統籌規劃功能。2224 名醫保專家和工作人員對統籌規劃功能的項目進行評價，根據問卷結果，各選項得分均達8 分及以上，說明它們均是統籌規劃功能中的重要內容，也體現了專業人士對醫保部門統籌規劃的重視程度（見圖4）。中央政府作為醫療保障事業的核心推動者，要發揮統籌功能，以共同的價值理念為引導，設置自上而下的跨部門統籌治理平臺。醫保行政部門則要對醫療保障制度的頂層設計、具體機制運行進行統籌規劃，實現體制與機制上的變革，兼顧多元主體的基本利益，促進多主體在醫保事業中的統一行動。

圖4 統籌規劃功能各項內容的重要性評價（n=2224）

3.4.2 全方位的協同治理功能。深度訪談過程中，專家們多次強調了在醫保“共建共治共享”的治理格局下，全方位協同治理目標的重要性。該理念深刻反映在醫保中多元主體的橫縱協同、關鍵問題的多部門協同、多元治理手段與機制融合的協同治理功能。多元主體的橫縱協同體現在不同部門和不同主體內外、上下互通的健康需求傳導、醫保反饋與治理參與路徑。關鍵問題的跨部門協同則是基于現階段醫保治理面臨的現實生存性問題，如流動人口異地就醫、藥品準入和價格談判等，明晰部門間的治理責權與聯動機制。而多元治理手段與機制的協同與融合功能則是發揮傳統醫保管理優勢手段與機制的同時，充分利用風險共擔、平等協商、大數據等治理技術促進市場、公立醫院等共同參與醫保服務工作（見圖5）。

圖 5 多部門協同治理功能各項內容的重要性評價（n=2224）

3.4.3 醫保法制、制度的規制功能。醫療保障治理體系運行要有法制、制度機制等手段發揮規范化的規制功能。通過問卷調查進行制度機制的功能性評價，篩選出認可度評分大于8 分的制度機制。在法律制度功能發揮上，強制規范功能得分最高（8.42 分），其次是權責清晰功能（8.39 分）。結果表明，需要醫保法制化功能對醫保治理的關鍵主體、薄弱環節及關鍵問題進行法律確權，明確醫保治理的權責清單。社會契約機制中，責任分擔功能8.24 分，風險分擔功能發揮與其相差不大，平均分為8.22，協調機制的多元協同功能8.24 分；社會誠信機制的道德規范功能平均分為8.27；績效考核機制的激勵約束功能平均分為8.22 分。研究結果表明，醫保治理需充分發揮醫療保障制度機制的規制功能，以制度形式完善和落實醫保治理的頂層設計，將醫保治理理念、組織關系、治理方式與手段進行制度化設計和機制化運行。

4 醫療保障治理體系和治理能力現代化的實現路徑

4.1 建設“一軸四梁”為主干、八項輔助機制為支撐的綜合治理改革方案，確立中國特色醫療保障治理體系總體方向

醫療保障治理體系的實現路徑需進行洗削更革、統籌兼顧的改革，要以醫療保障治理體系的關鍵內涵、核心要素、改革策略為脈絡，提綱挈領地展現中國醫保治理體系現代化建設的愿景與藍圖。根據前述研究結果，本研究前瞻性提出醫療保障治理體系的可持續發展路徑關鍵在于設計“一軸四梁”的治理體系改革方案及改革方案的執行。一軸是指以需求為導向的多層次醫保制度體系治理系統；四梁是指完善的治理組織體系、制度規制體系、治理執行體系和治理支撐體系。一言以蔽之，以一軸為主脈，四梁為重要支柱，多層次醫療制度體系是醫保治理的目標和核心內容，多元化結構的組織體系是治理主體，規制體系是治理的依據，是對醫保關鍵治理內容的回應，執行體系是醫保治理的載體，支撐體系是醫保治理的硬件和資源保障，輔以八大重要的治理機制：包括籌資、待遇保障、支付、監管與誠信機制、治理工具整合機制、網絡組織治理機制、人才培養與能力建設機制、以及問責與考評機制，通過各項治理機制的有機支撐和配合確保治理改革目標的實現（見圖6）。

圖6 醫療保障治理體系改革“一軸-四梁”的主體框架

4.2 將不斷完善多層次醫保制度體系作為醫保治理體系建設的核心主軸

完善的多層次醫保制度體系既是醫保治理改革的核心內容，也是醫保核心目標達成的根本性手段。未來我國多層次醫療保障制度體系結構將會不斷優化，形成以職工醫保和城鄉醫保為基本醫療保險制度為主體層，制度化的大病保險則是基本醫療保障制度的延伸層，商業醫保、醫療互助等多元醫療保障形式構成補充層，以及正逐漸形成以老年人護理為目標的長期護理保險制度和覆蓋應急醫療救助和基本公共衛生服務項目預防融合制度將是多層次醫保制度的拓展層，才能更好地實現改善人群健康公平和國民健康素質的長遠治理目標。

推進醫保治理體系建設的一個核心使命便在于解決多層次醫保制度這一主軸自身發展過程中存在的突出問題。首先，通過治理改革解決構成主干的多層次醫保制度體系存在的：碎片化、分散化、關聯不強、制度間裂隙大，各自為政，無法有效協同等問題。其次，加快推進不同醫保制度間的有機協同，聚焦重大醫保問題，開展協同治理行動，例如圍繞重特大疾病患者的經濟負擔，通過醫保、民政、公安、社會慈善等多部門多組織協同發力解決災難性支出和因病致貧問題。同時，探索鏈接基本醫療保險制度、商業保險、醫療救助制度以及社會慈善救助等多種制度的有效協同途徑，強化在制度設計、籌資和補償支付實施過程中的無縫銜接，來實現疾病經濟負擔的協同保障[9]。此外，統籌基金收不抵支和基金安全風險是困擾醫保制度可持續發展的重點問題，醫保部門和衛生部門等政府機構需積極落實參保繳費工作、推進支付改革并采取加大打擊騙保監管力度等治理舉措，以保障醫保基金安全、可持續運行。

4.3 明確黨和政府的“元治理”地位，完善醫療保障治理的組織體系新架構

“元治理”(Meta Governance)，即“治理的治理”，當治理各主體因各自不同的地位、立場以及不同的利益考量導致共同的治理目標無法達成時，就需要一個“治理”的軸心去協調不同力量或組織的立場與利益，從而實現治理目標的一致性與治理步調的統一性[10]。改革開放以來，中國蓬勃發展的經濟增長態勢與穩定的社會格局，彰顯了共產黨領導下的社會主義制度的優越性。作為實行社會主義制度的國家，我國“元治理”的承擔者，必須是黨和政府。因此，在醫保治理的組織體系建設過程中，強化黨和政府等“元治理”在醫療保障治理體系建設中的戰略引導與核心領導作用非常必要。首先，依托于黨和政府的良好制度安排和政策指導，實現對既有社會管控體系的協同改造，構建出更為有效的社會參與治理機制。其次，強化各級黨委、政府在推進醫保創新治理體系構建中的核心領導地位，充分發揮中央及各級政府“跨部門協調委員會”和“綜合辦”等機構的統籌協調功能，明確國務院及其領導下的國家醫保部門在推進醫保治理體系建設中所應承擔的目標愿景、戰略規劃、制度設計、策略制定等“元治理”作用。最后，治理組織機構的完善離不開相應治理能力的建設，要加快提升醫療保障“元治理”及核心治理主體的前瞻能力、多元共治能力、統籌能力、協商談判能力、動態創新能力、科學決策能力、信息化應用能力、智能監督能力等關鍵能力，實現醫保治理高效能。

4.4 醫保治理規制體系和執行體系雙合力，為多元協同治理提供重要保障

在醫療保障治理體系框架中，需設計出以解決關鍵治理問題為目標、推進多元治理主體共同行動的規制體系，落實好圍繞行動細化的執行體系和持續保障供給的支撐體系[11]。醫保治理應規劃具體的運行機制、操作流程及標準體系，促成不同層級、部門、行業群體之間的治理行動步調一致。本研究提出以下規制治理行動邏輯：以醫保政策法律制度為導向，制定出多部門協同、協商談判、權責清單、績效評價、激勵約束、信息披露、社會化監督、社會誠信等多個制度作為醫保治理的制度保障，以穩健可持續的籌資制度、嚴密有力的基金監管制度、精細化的支付制度、醫保公共服務優化制度、公平適度的待遇保障制度作為多層次醫保制度的行動銜接鏈，推進醫保規制從制度到有效治理的層層細化。

理論上，借助于制度體系的強制力和約束力可以促使不同利益主體的合作行為。然而，以糾正制度主義失靈為核心目標的行動主義理論反復提示我們：制度本身并不會自然而然轉化為高效的執行過程。醫保治理體系建設不僅需要制度化的設計，同樣需要組織化、操作化的執行能力。首先，將醫保執行系統圍繞目標、合作協商、制度運行、激勵、約束、保障等關鍵功能進行模塊劃分。其次，高效的治理執行系統是對開展的關鍵醫保事務進行系統梳理和靶向篩選，明確各項醫保事務的治理目標，應以“目標共享（Goal Sharing）-責任分解（Responsibility Division）-協同行動流程規范（Coordinated Action & Standardization）- 績效目標考評與監管(Performance& Supervision)- 獎 懲 與 問 責(Incentive & Accountability)”（簡稱GRCPI）作為五大關鍵行動環節。所有的執行主體、資源配置和支撐手段需圍繞治理行動進行優化配置，醫保部門對醫保治理創新和實踐的系統總結，將醫保治理的多主體行動協同常態化。

4.5 以現代化的治理機制和工具手段，打造醫保治理的支撐保障柱梁

支撐體系是確保醫保治理體系得以有效運行的基礎、機制和條件，它對于醫保治理體系建立與運行有著粘合、互動和支撐作用。根據醫保治理的統籌規劃、協同治理和法律規制等關鍵功能，支撐體系應圍繞醫保政策可持續及動態調整、決策咨詢與決策協同、人才培訓及能力提升、信息化建設、治理手段和工具等內容不斷充實運行機制的保障內容。本研究對102 條醫保治理政策文件中提及的高頻治理機制進行計量統計，結合專家訪談對治理機制的建設意見，總結了八大類重要支撐機制：可持續性的基金籌集運行機制、公平適度的待遇保障機制、高效便捷的醫保支付機制、嚴格透明的醫保監管機制與誠信機制、信息化智能化治理工具的整合機制、治理人才培養和能力建設機制、共建共治網絡組織治理機制和問責考核機制，未來可將這些運行保障機制運用到不同的醫保活動事務中。

最后，醫療保障支撐體系還需要組合治理行動的人、財、物、信息和技術，充分挖掘、動員政府、市場和社會系統中的資源，為治理執行系統的關鍵環節提供持續性配套保障。具有治理現代性的工具保障，需配備集法治工具、政策工具、協商治理工具為一體的醫保治理工具系統，強化各級醫保機構運用科技化、信息化、智能化技術手段的綜合施治能力，推進醫保治理模式和治理工具創新。

醫療保障治理體是圍繞“以人民為中心”這一核心價值的根本保障，也是實現中國醫療保障事業“共建共治共享”的核心架構。中國醫療保障治理體系的建立和治理能力現代化發展需要通過持續的制度探索和治理創新才能實現，這無疑是一個重大的社會系統工程，需要多維度的思考與研究。