我國地區性醫保改革創新指數評價體系構建研究
——基于政策量化分析法

劉 瑩 應豪超 吳 健

（1浙江大學醫療保障大數據和政策研究中心 杭州 310012; 2浙江大學公共衛生學院 杭州 310012）

《中共中央 國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》指出，深化醫保改革的津要主旨和核心任務，就是要著力解決醫療保障發展不平衡不充分的問題[1]。本文從政策層面，利用量化分析方法，構建一套醫保改革創新指數評價體系[2,3]。為掌握我國地區性醫保改革創新基本情況、改革重點領域和改革深度等情況，科學評價各地區醫保改革的創新水平[4]，以及進一步橫向量化評價我國醫療保障發展改革的平衡性、充分性提供了有益參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過對2019年、2020年各省（市、自治區）醫保局官網公開的政策進行收集整理，分別建立了年度政策信息庫。政策信息庫包括2019年全國各省（市、自治區）醫保局官網公開發布的政策622 條，2020年公開發布的政策1103 條。

用于對政策進行量化分析[3]的參數，來自于對政策公文的內容進行要素分析所得，包括政策跟進情況、政策執行情況和發布政策類型三個方面的共7 個參數。

1.2 研究方法

建立政策信息庫之后，根據政策類信息的特點，根據對政策公文的內容進行要素分析所獲得的7 個參數，將信息庫量化升級為數據庫[5]。7 個參數具體如下。

1.2.1 政策跟進情況。參數1—跟進政策類型（fs）：根據《中共中央國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》，將相關國家級政策分為4 個層級，對應不同的分數。當省（市、自治區）發布的政策引用某層級的國家級政策文件時，即獲得對應的分數。參數2—跟進政策時延（fd）：指的是引用的國家級政策，與省（市、自治區）發布新政策的時間差。及時跟進相關國家級政策的省（市、自治區）發布政策可以獲得更高分數。

1.2.2 政策執行情況。參數3—政策執行周期（ed）：指的是省（市、自治區）發布政策文件中對政策執行周期作出的規定。政策文件明確規定當年完成的，可以獲得更高分數。參數4—政策覆蓋面（et）：指的是省（市、自治區）發布政策文件針對的人群范圍。若覆蓋范圍/目標人群為全省（市、自治區）人民，則可以獲得更高分數。參數5—政策創新點（ei）：指的是省（市、自治區）發布政策文件的執行方式和特點。屬于省級部署安排的，則可以獲得更高分數。屬于直接轉發國家級文件，無任何補充的，不獲得分數。參數6—部門協同執行政策情況（ec）：指的是省（市、自治區）發布政策文件的執行過程中是否需要多部門協同。需要更多部門協同的，可以獲得更高分數。

1.2.3 發布政策類型。參數7—發布政策類型（ps）：指的是省（市、自治區）發布政策文件的形式。發布為辦法、細則的文件，可以獲得更高分數。發布為簡單通知、簡單數值調整的，獲得較低分數。

以政策數據庫為基礎，可以計算我國各地區以省（市、自治區）為單位計算獲得的地區均值，即為地區醫保改革創新指數。本文中的地區指的我國的七大自然地理分區，包括東北、西北、華北、華東、華中、華南和西南地區。

要計算各地區醫保改革創新指數，首先要計算數據庫中每條政策的醫保改革創新指數數值。其中，由于發布政策類型直接代表了該政策文件的性質和重要程度，體現在計算方法中，將該參數設置為一個加權系數。計算公式如下：

單個政策醫保改革創新指數 si=（fs+fd+ed+et+ei+ec）×ps

省（市、自治區）級醫保改革創新指數pi=∑[（fs+fd+ed+et+ei+ec）×ps]

地區醫保改革創新指數ri=∑pi/m

地區單條政策指數均值sa=∑pi/n

其中，m 為地區內參與計算的省（市、自治區）級醫保局個數，n 為地區內年度醫保政策總數。

2 結果與分析

2.1 各地區醫保改革創新指數基本情況

2020年，從全國各省（市、自治區）醫保局官網共獲得公開政策1103 條，較2019年增加77.33%（見表1），說明2020年各省（市、自治區）醫保局官網建設更加完善、維護更新更加及時。其中西北、華北、華南和西南地區2020年政策發布數較2019年的漲幅都在1 倍以上。華東地區連續兩年政策發布數都位居各地區第一名。

表1 各地區醫保政策信息庫建設情況

利用各地區內省（市、自治區）級醫保改革創新指數總和（∑pi）除以地區內參與計算的省（市、自治區）級醫保局個數（m），可以得到地區醫保改革創新指數（ri）（見圖1）。

2019年，全國醫保改革創新指數均值為479.89。其中東北、華東和華中地區高于全國均值，西北、華北、華南和西南地區低于全國均值（見圖1a）。2020年，全國醫保改革創新指數均值為630.85，較2019年提升了31.46%。其中華北和華東地區高于全國均值，其他地區低于全國均值（見圖1b）。華北地區較2019年提升了一倍，主要是因為河北、北京、內蒙古等省（市、自治區）醫保局官網政策發布情況的明顯改善。華南地區的提升則是地區內3 個省（市、自治區）的整體提升。

圖1 地區性醫保改革創新指數

2.2 各地區醫保改革政策質量特點

利用各地區省（市、自治區）級醫保改革創新指數總和（∑pi）除以地區內年度醫保政策總數（n），可以得到地區單條政策指數均值（sa）（見表2）。

表2 各地區單條政策指數均值

2019年，各地區單條政策指數均值最高的為西南地區的30.80，最低為東北地區的22.24，差異較大。其中一個重要原因是不同地區側重于發布政策類型上的差異。例如，東北地區單條政策指數均值高于40 的占比為20.25%，而西南地區單條政策指數均值高于40 的占比為32.20%。西南地區更傾向于發布辦法、細則等得分較高的政策，而簡單的通知發布較少。

2020年，各地區單條政策指數均值呈現較小差異，都在16.90-21.15 之間變化。分析發現，2020年各地區政策數都有不同程度的提高，而新發布的政策主要為一些指數分值不高的簡單通知，因此各地區單條政策指數均值都下降到一個比較接近的區間。各地區政策發布的類型及單條政策指數均值趨于相近的現象逐漸呈現出來。

2.3 醫保改革重點領域分布情況

根據《中共中央國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》，深化醫療保障制度改革主要包括：完善待遇保障機制、健全籌資運行機制、建立醫保支付機制、優化醫療保障公共服務、醫療服務供給側改革、健全基金監管機制和加強組織保障等7 個領域。分析全國各省市（自治區）發布醫保政策的總體情況，2019年7 個領域政策數量占比分別為：23.2%、6.1%、16.1%、5.8%、34.1%、8.7%、6.1%（ 見圖2a）；2020年7 個領域政策數量占比分別為：20.2%、8.1%、15.0%、12.1%、36.5%、3.6%、4.4%（見圖2b）。可以發現連續兩年在醫療服務供給側改革、完善待遇保障機制和建立醫保支付機制領域發布的政策數量分列前3 位。

圖2 全國省（市、自治區）級醫保政策各領域分布情況

從各地區分別來看，東北地區在醫療服務供給側改革、完善待遇保障機制和建立醫保支付機制領域發布政策的比例與全國整體情況較為接近，而在優化醫療保障公共服務發布的政策數量占比兩年分別為11.3%、14.1%，整體高于全國水平的5.8%、12.1%。

華北地區兩年間在7 個領域發布的政策數量有較大提升，從2019年的83 條提升至2020年的220 條。并且在建立醫保支付機制領域發布的政策占比兩年分別為22.8%、18.10%，整體高于全國水平的16.1%、15.0%。

華東地區兩年間在醫療服務供給側改革領域都發布了最多政策，尤其在2019年，38.6%的醫療服務供給側改革領域政策文件由華東地區發布。2019年華東地區在健全基金監管機制領域發布的文件占其總發布政策文件數量的比例為9.8%，略高于全國水平，而2020年這一比例僅為2.2%，略低于全國水平，這個趨勢與全國整體情況較為一致。

華南地區2019年發布政策總量較少，只有32 條。2020年，華南地區將醫保改革重點放在了醫療服務供給側改革領域，政策占比高達43.3%。

華中地區連續兩年醫保改革重點都主要體現在醫療服務供給側改革領域，2019年、2020年政策占比分別高達47.6%和43.3%。值得一提的是，華中地區2019年在優化醫療保障公共服務領域僅發布1 條政策，2020年則達到11 條，占比13.2%。

西北地區2019年醫保改革重點呈現較為均勻的分布情況，除了在健全籌資運行機制、健全基金監管機制領域、優化醫療保障公共服務領域發布的政策占比低于10%（分別為5.90%、5.90%、8.9%），在加強組織保障領域發布的政策占比為11.8%，其他3 個領域的占比都超過19.0%。

西南地區2019年醫保改革重點任務在完善待遇保障機制和醫療服務供給側改革領域，政策占比分別為27.4%和37.2%；2020年的重點任務在醫療服務供給側改革領域，占比高達48.0%。

2.4 各地區醫保改革深度分析

分析各地區醫保政策在各醫保改革方向上的年度分布情況，有利于我們更好地了解全國總體的改革層次和深度。

如圖3所示，2019年全國總體在醫保改革上突出了幾個重點方向，其中藥品耗材集采、完善醫藥價格形成（醫療服務準入、價格披露等）、完善基本醫保制度（統一醫保目錄、生育保險和基本醫保合并實施、健全門診共濟等）方向發布政策數占比分別為16.2%、16.4%、11.9%，醫保支付方式改革占比為9.0%，僅這4 個方向的政策數所占比例就超過了2019年總政策發布數的53.0%。

圖3 全國省（市、自治區）發布醫保政策統計

受疫情影響，2020年全國各地區在重大疫情保障方向發布了較多政策，占比11.3%。在藥品耗材集采和完善醫藥價格形成方向發布的政策數分別占比19.3%和14.8%，籌資調整和預算管理占比7.5%，創新醫保協議管理占比9.2%。這5 個方向的政策數所占比例超過了2020年總政策發布數的62.0%。

3 討論

3.1 掌握地區性醫保改革創新進程和平衡性特點

綜合兩年的數據，在政策發布數和醫保改革創新指數上，華北和華東兩地區共包含12 個省（市、自治區），而省域醫保改革創新指數排在全國前10 名的就有6 個，整體醫保改革創新指數水平在全國處于領先地位。西南地區、西北地區和華北地區則相對落后。整體呈現出地區性不平衡的特點，對醫保改革創新指數進行動態評價，有助于及時掌握各地區醫保改革創新進程和平衡性特點。

3.2 醫保改革創新深度和廣度有待進一步提升

當前，全國各地區整體上的醫保改革政策數量在推進標準化和信息化建設、提升統籌層次等方向上占比較低，在藥品耗材集采、完善醫藥價格形成和創新醫保協議管理等較多事務性的方向上占比較高。綜合來看，2019年—2020年全國省（市、自治區）改革的重點工作集中在完善基本醫保制度、重大疫情保障、創新醫保協議管理、醫保支付方式改革、完善醫藥價格形成、藥品耗材集采、加強組織保障、健全醫療救助制度、優化醫保公共服務、打擊欺詐騙保等方面，一定程度上反映了醫保改革的主要勢頭。此外，國家醫保局在推進醫保標準化和信息化建設作了重要部署，但是各省市公布的政策文件還比較少，預計也會是未來幾年的工作重點之一。

通過對醫保改革創新指數各個維度的科學分析與研究，本文建立了一套針對我國地區性醫保改革創新指數的評價體系。該評價體系將反映醫保改革政策基本特征的指標轉化為反映改革創新水平的總指數。一方面可用于縱向掌握地區性醫保改革的總體發展情況和階段性特點，另一方面可用于橫向監測醫保改革的平衡性和充分性情況。為完善我國醫保改革政策運行機制、提升總體運行質量[6]提供參考。