新經濟形勢下我國企業專利權行政保護研究

徐鑫

摘要：在新形勢下，國內外經濟均發生了深刻變化，國內經濟發展正從高速發展模式向高質量發展模式轉變，高質量發展必須依靠新的驅動力即公司企業自身的創新能力，因此專利權作為公司企業核心動力必須加強保護。我國長期以來對專利權保護實行“雙軌制”模式，即以司法保護為主和行政保護為補充的混合模式。可見，行政保護是對司法保護的必要補充，二者共同形成了中國特色的知識產權保護制度。為了提升對專利權的行政保護效率以及促進法治政府建設，文章從頂層設計的角度，并以行政處罰權限沖突與規制為視角，對跨部門協作、聯合執法和綜合執法等行政處罰法律制度進行研究和分析，從而提升我國專利權行政執法與保護的效益。

關鍵詞：新形勢;行政法保護;行政處罰;解決路徑

一、新經濟形勢下我國企業專利權行政法保護的相關問題

縱觀我國企業專利權法律保護四十余年，專利權行政保護一直是一個老生常談的問題。“行政保護”這個概念首次出現在1984年3月12日通過的《專利法》，而后又頻頻出現在各類規范性文件當中，專利權保護的實務界和理論界始終對“行政保護”這個概念爭論不休。特別是2014年12月10 日國務院辦公廳轉發知識產權局等單位《深入實施國家知識產權戰略行動計劃（2014～2020年）的通知》，指出“近年來，我國知識產權法律保護體系日益完善，行政執法效能也有很大的提升，特別是司法對專利權保護起到了主導的作用”“有關部門積極開展行政執法活動，對侵害知識產權的行為進行嚴厲打擊”“不斷規范行政執法行為，提高文明執法的水平”“建立了多邊行政執法機制，促進知識產權保護的國際合作”。隨著“建設知識產權強國”的明確提出，行政部門和司法部門產生了一定的分歧：對知識產權的保護，究竟是以司法部門為主導，還是由行政部門為主導？既然司法部門和行政部門均可以對知識產權進行保護，各自保護的“邊界”在哪？也有人當心，“行政保護”的不斷加強是否會侵犯專利權作為私權利的屬性？因此，一些專家對“行政保護”的現狀憂心忡忡，甚至提出廢除“行政保護”的建議。而支持“行政保護”的專家則認為，不僅不能對其進行廢除，還應當將其“發揚光大”，廢除并非明智之舉。這些爭論不僅涉及理論上的問題，而且已經嚴重影響到實務界的實踐活動。因此，要對“行政保護”的內涵進行明確，對“行政保護”的范圍進一步進行梳理，積極營造知識產權保護的法治環境和市場環境，切實為我國公司企業知識產權保駕護航。

黨的十一屆三中全會正式拉開知識產權保護的序幕。1990年，頒布《著作權法》第一次明確了侵害知識產權的行政處罰種類。2012年，新修訂的《著作權法》又首次明確了“嚴重損害公共利益”的侵權行為的行政處罰方式。1982年，頒布的《商標法》明確規定“有關行政機關有權對商標權進行保護，對侵權者有權責令其停止侵害或者進行行政處罰”。顯而易見，我國對知識產權的“行政保護”基本與“改革開放”是同步進行的，沒有改革開放，知識產權“行政保護”也無從談起。改革開放40余年，知識產權“行政保護”從無到有，從粗到細，是一個積累的過程。并沒有簡單廢除“行政保護”方式，而是對其進行“精雕細琢”，以致形成了如今中國自己的特色。因此，須進一步解釋專利權行政保護的內涵、確定專利權行政保護的基本模式，對于新形勢下我國公司企業專利權保護具有重要意義。

要解釋以上的疑問，必須立足于我國關于企業專利權保護的實際情況和獨特創新。所謂專利權行政保護是指相關國家行政機關依據法定條件和法定程序解決專利糾紛、處理專利事務，以維護專利秩序的行政活動。具體而言，應當包括以下內容：行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制、行政調解、行政裁決、行政復議以及行政仲裁等。其必須遵守行政法六大基本原則：合法原則、合理原則、正當程序原則、誠信原則、高效便民原則以及監督救濟原則（責權統一原則）。其中，行政處罰是專利權行政保護中較為重要的問題之一。專利權方面的行政處罰基于三種邏輯體系：一是基于保護私權的邏輯體系;二是基于維護社會公共利益的邏輯體系;三是基于公私權利共同保障的邏輯體系。在新的經濟形勢下，專利權保護問題逐步呈現復雜性特點，既體現公司企業的利益，又關乎社會公共利益。由此可得，具有中國特色的專利權行政保護應當是一種動態的保護模式，只有將其置于動態之中，才更能有效保護公司企業的專利權。同理可得，行政處罰作為專利權行政保護的核心問題之一，也必將積極地、適時地作出必要回應。

二、我國專利權行政處罰權限沖突的現狀及原因

（一）我國專利權行政處罰權限沖突的現狀

2019年以來，我國開展了專利代理“藍天”專項整治行動，不斷加強行業監管和行業自律，專利代理行業秩序得到有效規范。與此同時，還加大了跨部門合作辦案的力度，與國家市場監管總局聯合印發《2019年知識產權執法“鐵拳”行動方案》，嚴厲查處侵權假冒違法行為;與國家市場監管總局、公安部等部門聯合印發《加強網購和進出口領域知識產權執法實施辦法》，針對當前網購和進出口領域特點提出工作措施;并參與加強農村假冒偽劣食品治理專項整治行動和國家軟件正版化督查工作。可見，2019年我國政府繼續加強對知識產權的保護力度并取得實質成效，但在專利權行政處罰方面也暴露出了一些問題。在現有的行政保護制度體系下，專利行政處罰的權限沖突問題日益突出，主要體現了查處專利侵權時相關行政執法部門權限界定較為模糊，行政權限劃分不清晰，直接導致專利權行政處罰效率低下等問題。

目前，有權查處專利侵權或違法行為的行政部門之間往往存在執法權限沖突的問題。究其原因，一是因為專利事務本身具有復雜性;二是因為現行有效法律規范的滯后性;三是因為相關職能部門之間缺少爭議協調解決機制;四是由于存在一定程度上的部門利益驅動和地方保護主義。不可否認，由于現有的行政處罰權限沖突現狀使得行政執法效果作用有限。因此，本文以跨部門協作為主線，從頂層設計的角度對提高專利行政處罰效率的實現路徑提出完善建議。最終目的是提高我國專利行政執法效益，維護權利人的合法權益，保障激勵創新的市場競爭秩序。

（二）我國專利權行政處罰權限沖突的原因及分析

1. 立法缺失與立法不明

從現實來看，我國幾乎所有的知識產權法律法規都有行政處罰的相關規定。比如《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國知識產權海關保護條例》《中華人民共和國對外貿易法》《中華人民共和國技術進出口管理條例》《中華人民共和國反壟斷法》《關于嚴格專利保護的若干意見》《國家知識產權戰略綱要》等。以上法律法規均是行政部門對涉及專利侵權或違法行為實施行政處罰的執法依據。從法律層級上看，基本覆蓋了法律、行政法規和部門規章這三類法律文件。從行政處罰的種類來看，既涉及財產處罰，又涉及資格處罰，還涉及精神處罰等。從行政處罰的執行主體來看，涉及多個部門處罰權限重疊問題，特別是專利權管理部門和海關部門均可以對專利侵權和違法行為實施行政處罰。以《專利法》第四次修改中涉及行政處罰條款的修訂情況來看，對擴展專利行政執法權似乎已經成為必然趨勢。此外，專利保護制度本身的局限性在一定程度上加劇了行政處罰權限的沖突性。最后，迄今為止我國還沒有一部專門的法律法規或者條文解決行政處罰權限設定不合理和相互沖突的問題，而全國各地的實務部門均在不斷探索行政協助、共同執法及綜合執法等問題。由于缺少規范，形成了下級服從上級，協商不成找共同上級的習慣性做法。由于我國知識產權法律研究起步較晚，因此從條文內容和立法技術上均應該進一步完善。

2. 積極沖突與消極沖突

在現實中，積極性沖突與消極性沖突主要表現為兩個方面：第一，在部門利益或者地方保護主義面前。如果執法主體之間都享有行政處罰權，就會引發權力沖突、爭權奪利的情況，甚至重復執法、交叉執法難以避免。第二，在不利局面面前。如果執法主體之間權限劃分不清晰，就會引發缺位、失位情況的出現，甚至相互推諉、相互“踢皮球”的情況也會難以避免。例如，管理專利的行政機關和市場監督管理局均有權對假冒專利的商品進行查處和處罰，與此同時公安機關也有權對其進行偵查。又如，管理專利的行政機關可以對專利侵權案件進行查處，而出入境的海關也享有此權，并且二者經常由于管轄權問題發生爭議，從而可能形成積極沖突，也可能形成消極沖突，其原因在于：第一，管理專利的行政機關和海關行使各自的行政處罰權，造成同一違法事實受到兩次行政處罰。第二，當是否構成專利侵權難以認定的時，海關可以作出“不予認定”的決定，管理專利的行政機關也可以作出“不予處罰”的結論。第三，消極沖突為主的專利行政處罰權限日益增多，具有權限的執法主體會在一定程度上消減對專利侵權或專利違法的行政處罰。由此可見，積極沖突與消極沖突均會導致專利權行政保護效益的減損。

三、我國專利行政處罰權限沖突的解決路徑

（一）完善立法

由于頂層制度設計還不夠完善致使專利行政處罰權限存在沖突。從《專利法》的歷史發展沿革來看，1984年頒布的《專利法》為專利權行政處罰奠定了基礎;1992年立法機關對《專利法》進行修改，特別是對行政處罰進行了相應完善;《專利法》于2000年第二次進行修訂，專利權行政處罰職能得以進一步加強，執法程序更加規范化;《專利法》于2008年進行了第三次修訂，行政保護的力度空前加強，還對假冒行為進行了界定。盡管相關法律、法規、規章及其他規范性文件相繼出臺，但也帶來了困惑，各地政府有關知識產權的職能部門紛紛將知識產權事務納入了自己的管轄范圍，使得專利權事務的行政執法更加復雜，分工不明確以及權限沖突的現象更加突出。因此，對專利權行政保護的相關法律、法規及規章需要進一步完善和梳理，出臺、修訂或者細化相關的法律、法規及規章。

（二）強化合作

強化合作也即加強聯合執法，在目前復雜的經濟形勢下，聯合執法比單獨執法更具有優勢，但聯合執法或者共同執法也給執法方式和執法權限等相關問題帶來了不少爭議。有人認為，“聯合執法”和“運動性執法”極為相似;有人認為，“聯合執法”在部門利益的驅使下“地方保護主義”色彩濃重;還有人認為，“聯合執法”直接導致各地相關職能部門責權不清。在我國專利權行政保護的過程中，跨部門、跨地區專利侵權案件及其他違法案件的處理難度較大，因此在完善專利權行政保護的過程中，應當積極建立專利權跨部門、跨地區行政聯合執法機制。具體表現，首先，要建立專利執法的行政協助機制。例如海關部門與知識產權職能部門應當相互協助，依法為請求方執行行政任務提供幫助的行為。另外，專利行政執法部門可以委托海關部門協助調查收集證據，海關部門也可以委托專利執法部門進行調查取證。其次，要積極開展專利聯合執法行動。知識產權部門聯合執法具有力量集中、查處迅速等優勢，國外許多國家亦建立了高級別的知識產權聯合執法協調機構。聯合專利執法能夠有效地解決了執法過程中的推諉現象和地方保護主義傾向，形成協作執法的良好局面。最后，探索構建綜合執法體制。

（三）突破封閉

在中共中央、國務院2015年12月27日印發的《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》中涉及“改革行政執法體制”方面，特別強調要“支持有條件的領域推行跨部門綜合執法”。2016年《關于嚴格專利保護的若干意見》中提到：“加強授權確權維權協調，提升專利保護的效率和質量”“推進行政、司法有機銜接，進一步加強跨部門執法協作”等方面，提出了全面加強專利保護監管、加快建立快速協同保護體系、積極拓展執法交流合作、強化制度保障等33條嚴格專利保護的具體措施。黨的十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中亦提到要“推進跨部門綜合執法”。根據上述精神，我們可以依據《行政處罰法》第16條之規定大力推進行政綜合執法。具體措施，一是要進一步細化職責，增強法律法規的操作性和執行性，厘清職責邊界。二是要不斷完善專利執法的跨部門協作全過程記錄制度，嚴格責任追究和執法監督機制，最大限度地排除執法干擾因素。三是要進一步理順跨部門執法協作的縱向層級關系。例如，我國上海和深圳等地在多年以前就開始積極探索知識產權綜合執法體制，并取得了很大的成效，但由于涉及的部門較多，利益關系復雜，在改革過程中遇到不小的阻力，這也是今后工作中不可忽視的問題之一。

（四）嚴守程序

嚴格遵照相關程序辦事，從一定程度上消解行政處罰權限的沖突。專利權行政執法要嚴格依照法定程序辦事，從而緩解執法權限沖突之現狀。具體程序在我國專利權行政保護的過程中，要充分發揮管理專利工作部門的主體作用，在專利糾紛處理過程中，要規范行政處理、行政查處等，為行政執法的順利推進奠定基礎，在這一過程中，要依據新修訂的《行政處罰法》中相關規定，不斷重視和優化專利糾紛中的行政查處、行政處理程序，必須在第一時間進行立案，否則易于構成行政不作為或者行政遲延。基于公司企業利益、公共利益或者案情，及時送交請求書和相關證明材料，促使被請求人及時提交答辯書。根據實際情況不同，可以基于效率出發，選擇口頭審理的方式，及時處理、及時決策，并及時以書面形式進行公布。此外，近年來取證程序是一個值得關注的問題，經《2020年中國專利調查報告》顯示，專利權人認為知識產權保護跨區域維權難的主要原因 是“跨區域證據搜集困難”，選擇該原因的專利權人占比達 79.1%。企業規模越小，選擇“跨區域證據搜集困難”的占比越高，有82.1% 的微型企業選擇該原因。因此，跨區聯合辦案程序需要進行明確規定。在專利權行政保護過程中，應對專利糾紛行政查處程序進行專門規定，以規范其行為。專利權管理部門依照相關證據進行立案。一般情況下，證據主要來自舉報，然后由專利主管部門進行立案和查處，如果認定為假冒專利行為，處罰決定書必須是書面形式進行送達，與此同時可以責令其進行改正。

四、結語

由于我國專利權行政執法部門眾多，極易導致行政處罰權限沖突問題的發生，因此也給行政執法的實務部門帶來了很多困惑。在新的經濟增長模式的驅動下，勢必要求政府機關作出適時的回應。回應的關鍵還是在于要回到“如何建設法治政府”的問題上。新時代的法治政府建設，要客觀分析專利權行政保護存在的問題，并探討和完善切實有效的策略。應當不斷圍繞專利行政保護機制進行完善，從法律法規層面以及實務協作機制層面對行政處罰權限沖突的界限進行合理的界定和安排。盡管行政權限爭議在所難免，但需要通過制度上的安排和完善，減少爭議發生，因為這是行政法的基本任務之一。

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*本文為2021年云南省哲學社會科學規劃項目“新時代法治政府標準建設途徑研究”（PY202111）研究成果之一。

（作者單位：昆明理工大學津橋學院）