職業教育產教融合多中心治理機制研究

賀書霞 冀濤

[摘要]在我國大力推動職業教育高質量發展的背景下，多主體多中心治理與發展成為當前產教融合發展的核心內容。然而，職業教育產教融合發展進程中產教系統差異與產教融合發展目標、主體性質多元化與產教融合價值要求、主體績效價值與產教融合發展統一仍存在著一定的矛盾。為了有效緩解和解決以上矛盾，需要突破傳統思維，建立健全產教融合的制度體系、運行機制、行為規范、績效考核，促使“產”“教”圍繞人才供需“同頻共振”。通過構建配套的公共政策及其協調機制、推進基于多主體多中心的互聯互通、強化多主體治理的多中心協同、完善產教融合的績效評估體系，深化產教融合，實現職業教育高質量發展。

[關鍵詞]職業教育;產教融合;多中心治理

[作者簡介]賀書霞（1977- ），女，河南鄧州人，貴州財經大學管理科學與工程學院，副教授，博士;冀濤（1977- ），男，河南鄧州人，貴州財經大學，講師。（貴州? 貴陽? 550025）

[基金項目]本文系2021年貴州財經大學校級科研基金項目“產教融合背景下職業教育校企合作質量提升與政府扶持機制研究”的研究成果。（項目編號：2021KYYB05，項目主持人：賀書霞）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2022）20-0038-05

黨的十九大報告指出：“建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，弘揚勞模精神和工匠精神……完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作。”《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》強調“堅持產教融合、校企合作，推動形成產教良性互動、校企優勢互補的發展格局”。可見，產教融合已經成為職業教育發展的國家戰略，其高質量發展也備受關注。職業教育人力資源供給和企業等需求的“同頻共振”作為產教融合發展的重要動力，需要通過多元主體間的全要素深度融合。由于我國職業教育產教融合的組織結構和治理形態涉及屬性不同、價值觀多元的多種主體，且缺乏普遍的法制規則、統一的市場秩序和完善的地方政策配套，要真正構建起行之有效的職業教育產教融合多中心治理機制必須經過利益博弈和發展整合的過程，摒棄傳統的只倚重政府和職業院校治理主體的慣性思維，才能將職業教育產教融合多中心治理合作機制提升到多層次、全方位的高度，構建政府、學校、行業企業、學生、家長積極有效互動的現代治理體系，推動職業教育產教融合的高質量發展。

一、職業教育產教融合多中心治理發展的現實需求和基礎

不同于集權和分權的制度安排，多中心治理安排能夠發揮各主體在合作中的主動性和積極性，單純的政府模式和市場模式都不能保證產教融合資源配置的有效性，治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的各種方式的總和，是調和各種不同利益沖突并且采取一致行動的持續過程。多中心治理目標在于使各主體在合作中更加有效地對優勢資源進行合理調配并充分發揮主體效能。在主體作用發揮方面，多中心治理具有主體能動性優勢，這是產教融合持續發展并獲得激勵的源泉。而且，基于信息技術構建具有先進平臺和有序規范的多中心治理合作機制是協調產教融合主體利益矛盾和沖突的前提與支撐。

1.多中心治理機制是產教融合發展的內在需要。促進產教融合深度發展，必須建立跨越不同性質主體和社會組織參與的多元主體合作機制，這是產教融合發展的內在需求和邏輯起點。多元合作機制需要基于共同利益最大化和最優化將內在規范、共同規范結合起來。由于各主體不同的利益需求和發展選擇，分散的、有差異的產教融合項目成為產教融合多中心治理的重要形式。同時，產教融合的共同利益需要通過公平公正、平等協商及良好的外部環境才能實現，這一過程是建立在多中心多元合作的治理基礎上。具體而言：一是跨主體資源共享的需要。信息共享和資源配置是影響產教融合發展的決定性條件，而共享需要通過平臺來實現。產教融合涉及多主體的人、財、物歸集和配置，共享平臺作為基礎設施，需要由政府主導或搭建，如社會氛圍的營造、產教融合的政策激勵機制的構建、多主體對接溝通的渠道、主體資源和信息互通的平臺等。二是主體優勢發揮和資源效率的需要。共建共享在產教融合發展中具有關鍵作用，信息互通、資源的跨主體歸集和配置、資源的共享使用等需要行之有效的信息資源共享平臺。信息的傳輸和資源的有效配合決定了產教融合的效率與成本，所以產教融合降低成本并提高效率必須以多主體信息和資源的共享為前提。三是主體協商治理的需要。化解沖突與謀求共識對于產教融合的可持續發展具有重要作用，產教融合涉及多主體的各種資源，這些資源不但要滿足主體自身發展的需要，還要滿足產教融合發展的需要，而且人、財、物等資源可能涉及商業機密，所以應對主體自身與產教融合發展過程中的矛盾和沖突，需要公平公正協調、處理相關事務的平臺。

2.產教融合的功能決定了多中心合作治理框架。隨著產業轉型升級、供給側結構改革以及市場競爭的加劇，政府、學校、企業等社會主體間的沖突是不可避免的。各主體間的競爭集中體現在為了獲得產教融合中有形或無形的資源以實現主體自身利益目標，圍繞制度、政策、投入、資源配置及服務等展開的博弈和競爭。而產教深度融合不僅要以多主體整體優勢面向市場的人才需求，還要在多主體協同合作體系中使職業教育人才培養和產業發展融合并發揮良性互動效應。職業教育正在經歷從高度集中到放管結合、從法制到法治、從傳統到立新的現代化轉變，適應社會需求的人才培養及供給成為當前職業教育發展的重點，政府、企業等社會主體在產教人才供需契合、職業教育資源供給、職業教育人才培養質量提升等方面起著重要支撐作用，所以在產教融合發展過程中應增強參與主體的聚合功能，發揮多主體融合優勢，使產教融合成為職業教育發展的要素配置中心、技術創新中心、信息流轉中心和技能人才供給中心。

3.合作共識的形成奠定了產教融合治理的基礎。產教融合涉及政府、學校、企業、社會組織等多元主體，由于主體利益的多樣性，獨立的主體利益會消解產教融合一體化的內在力量。職業教育產教融合、校企合作的高質量發展，需要共同的價值目標和行為規范。正確的職業教育產教融合、校企合作價值體系只有被職業教育發展的相關主體普遍理解和接受，并轉化為參與主體的群體意識，才能被各主體自覺遵守并形成一定的行為規范。職業教育產教融合、校企合作的價值認同要尊重主體價值的多樣性，形成參與主體的價值共識，形成職業教育產教融合、校企合作最基本的核心價值體系。在核心價值體系的引領下，多元主體消除彼此之間的分歧和隔閡，增強主體間的歸屬感和向心力，促進職業教育的高質量發展。

當前，人才對于企業等社會組織的發展具有重要作用，已經成為企業等社會組織的共識;同時職業教育人才培養的社會服務意識正在逐漸強化，這成為職業教育人才供給和企業等社會組織人才需求“同頻共振”的重要基礎。企業的供給側改革和職業教育的產教融合、校企合作均作為國家不同領域的戰略選擇，“人才”成為企業和職業教育高質量發展的重要交會點。這為職業教育的多主體合作與發展治理奠定了融合治理的重要基礎。隨著職業教育產教融合、校企合作價值體系和行為規范的不斷完善，職業教育發展的多主體體系不但能夠豐富職業教育的資源供給，優化職業教育的多元發展，而且能調動一切積極因素，發揮各參與主體的主體優勢，為職業教育高質量發展提供強大動力。

二、職業教育產教融合治理發展中的矛盾

產教融合是涉及多元異質主體的一種組織形式，特殊性在于其是以“人才”領域為核心，試圖通過多主體協同解決經濟和職業教育中的人才供需問題。產教融合、校企合作面臨著極其復雜的內外部因素，這些因素相互交織便產生了一些典型的矛盾，在一定程度上影響了產教融合、校企合作的成效。

1.產教系統差異與產教融合發展目標的矛盾。產教融合涉及的核心要素一般認為是產業系統和教育系統，兩大系統具有不同的運行機制、發展策略、行為規范及主體構成，其利益追求和發展目標也大不相同。產業系統的運行機制以市場為主導，以利益最大化為目標，崇尚效率優先，以創新發展為動力，以企業為重要主體。教育系統的運行機制以政府為主導，以立德樹人為目標，崇尚公平公正，以改革創新為動力，以學校為重要主體。由于產業系統和教育系統存在屬性、功能、機制、主體的根本差異，這些差異最終體現為系統主體發展目標的不同，即企業以盈利為目標，學校以育人為目標。而產教融合的發展目標是通過教育和產業的協同發展，為我國高質量發展提供高素質技術技能人才支撐。所以，“產”和“教”不同的發展目標與產教融合的發展目標在實踐中便會形成沖突和矛盾，主要體現在以市場主導還是以政府為主導，特別是政府主導中的政府介入程度和邊界、盈利和育人的矛盾與平衡、效率和公平的兼顧、改革和創新的互動、主體的參與和退出等。因此，產教融合發展目標的實現需要基于產教系統及其主體差異，圍繞運行機制、行為規范、改革路徑和主體組成等在政策配套、協調機制構建、互聯互通與共享、績效評估等關鍵問題上有所突破。

2.主體性質多元與產教融合價值要求的矛盾。產教融合涉及各級政府、學校、行業企業和學生、家長等多種異質主體。行業企業是市場主體;政府是典型的行政組織;學校是公益性的社會化機構，是有別于政府和行業企業的典型“第三部門”;學生、家長是產教融合發展中重要的組成部分，是產教融合發展的直接對象和受益者。產教融合各主體均具有相對獨立的決策自主性，主體的性質不同，各主體具有獨立的價值目標和利益追求。地方政府具有謀取地方利益最大化的權力;行業企業具有經濟利益最大化的自主性，相對于長遠或者隱性的經濟效益，行業企業更偏好顯性經濟效益;學生、家長具有工作機會最優化的教育選擇自主權。產教融合的價值關鍵點在“人才”，而其價值高質量實現的關鍵正是多主體在“人才”供需及其培養中的“同頻共振”。目前，盡管各級政府、學校、行業企業、學生、家長等主體都認識到產教融合最終會獲得共同利益并能夠實現多贏，但客觀存在的多元利益格局決定了很難構建兼顧各主體利益要求的合作機制。

3.主體績效價值與產教融合發展統一的矛盾。基于區域職業教育的發展目標和利益，政府在產教融合的主體博弈中存在著多種目標，如增加就業、推動發展、促進增長等，以追求地方職業教育的社會影響和社會效益作為政府、學校的首選目標等。產教融合項目的直接關聯方通常是學校和企業，特別是學校和企業自發進行的校企合作項目，其績效價值往往會兼顧學校和企業的實際情況與價值追求，而企業盈利和學校業績必然會作為其績效價值的重要組成部分。主體績效價值導向不同，目標和結果必然存在差異。價值目標的變化會影響多主體合作的效率和穩定性，甚至會產生非理性博弈。主體績效價值偏差容易導致產教融合的“碎片化”，特別是在利益博弈和沖突時“合作—中心模式”與“多中心模式”的沖突將會凸顯。所以，要實現產教深度融合，必須解決各主體的績效機制、價值取向和產教融合本身發展目標不統一的矛盾。

三、職業教育產教融合多中心治理發展的實踐路徑

職業教育產教融合多中心治理發展并不是局限于其外部關聯和內部協同，而是要突破傳統思維，建立健全產教融合的制度體系、運行機制、行為規范績效考核，促使“產”“教”圍繞人才供需“同頻共振”，實現產教融合的多主體多中心共融發展，拓展產教融合高質量發展的新路徑。

1.構建配套的公共政策及其協調機制。產教融合是一個多中心的緊密聯系系統，產教融合的各級政策及制度配套是多中心治理的基本手段。一是構建基于政府責任的產教融合政策。促進公共利益、調節社會沖突、維護社會正義，是現代政府的重要職能。政府通過政策制定、調整和實施，對產教融合中的資源流向及結構進行適度引導，運用政策信號使資源在社會主體和職業教育之間進行合理配置，保證產教融合資源的有效供給。根據國家對職業教育產教融合的頂層規劃，各級政府應針對區域實際，出臺產教融合發展的專享優惠政策，確保優惠政策落實到參與主體，做好配套服務優化升級，完善政策鏈條，開展精準“滴灌式”政策支持，夯實政策基礎。二是強化基于信息技術的產教融合調度和推進。不定期召開涉及各主體的聯席會議，協調解決重大困難和問題，交流融合發展的信息和動態，總結發展成績、分析形勢、安排部署下一步工作，確保產教融合項目的發展戰略規劃、政策及聯席會議重要部署的落地;依托信息技術和現代科技，借助于互聯網、大數據、人工智能等技術手段，加強基礎平臺建設，實現信息交互、資源歸集及配置，提升產教融合中的互動調節、公共治理、發展生態等領域的信息化、智能化水平，促進產教融合的優勢資源共享和良性互動，使產教融合向縱深發展。

2.推進基于多主體多中心的互聯互通。封閉狀態多主體的優勢對于職業教育產教融合是低效無用的，職業教育要實現產教深度融合必須依靠多中心的互聯互通，解決多主體多中心相對孤立的現狀，而多元協同的一體化平臺是不可或缺的重要載體。一是堅持多資源聚集、多中心協同的理念，運用移動互聯等現代技術調動更廣泛的資源，使多主體多中心實現智能化一體銜接，強調多主體多中心政策溝通、設施聯通、資源共享、主體互信，提高互聯互通的效率，增強凝聚力。二是產教融合主體間的合作一般以行政、項目或契約方式進行。不同的項目、不同的合作方式、不同階段的合作、不同的合作內容對互聯互通的要求會不同，各主體的資源和信息權益應在互聯互通中取得平衡。

3.強化多主體治理的多中心協同。產教融合結構存在的前提就是治理主體的多元及其協同，各主體需在縱向和橫向上通過積極的互動與交流來推動信息資源共享、技術升級和人才培養。一是校企之間的合作。校企之間的合作是產教融合的重要基礎。校企合作過程中，企業通過學校的教育資源為企業培養技能人才，降低企業育人用人的成本，但明顯的不公平合作或者過多的政府干預會阻礙合作的達成。所以，校企合作過程中不僅要重視企業資源的核心和引擎作用，還要重視公平公正和民主協商，發揮各主體的比較優勢并強化市場配置功能，拓展校企合作的領域和分工合作體系，實現校企合作的預期目標。二是政企之間的合作。政府是產教融合主體合作中最有效的協調主體，而且其對產教融合的功能和屬性具有決定作用，政府和企業的合作可以通過學校、第三方組織或者市場等以靈活的方式實現。三是政府和學校之間的合作。在產教融合過程中，政府是宏觀管理者、制度供給者、外部環境的重要引導者和創造者，學校是產教融合的具體實施者、制度的執行者、利益的直接獲得者、政府和學生及家長利益的代表、校企合作中企業的重要伙伴。所以，在產教融合過程中，政府要給予學校充分支持、有效監督和制度保障。通過政府和學校的協同使產教融合政策落地，使企業等社會主體的利益得到保障，形成良好的產教融合發展秩序，推動并發揮多主體資源最大效應和最優效應。

4.完善產教融合的績效評估體系。職業教育產教融合的績效評估是指運用科學的方法、標準和程序，對產教融合及其項目的近遠期目標、項目實施的策略和手段及其取得的成效進行綜合評估。產教融合的績效評估是產教融合管理的基礎，也是不可或缺的組成部分，將政府、學校、企業、學生和家長等作為評估對象，實現各相關主體職能有效發揮，將各主體對產教融合的滿意程度和產教融合目標緊密相連。產教融合績效評估不僅對產教融合發展具有重要的導向作用，也能有效地促進產教融合改革創新。產教融合績效評估是產教融合發展中的一項系統工程，不僅涉及產教融合項目的價值目標，還涉及主體行為的正當性。既要設計多中心產教融合績效評估的基礎指標，也要關注經濟、社會發展等綜合指標和行為及過程、效率和效果，探索建立涵蓋基本目標、評價標準、保障措施、權責義務等指標體系的評估系統。政府在產教融合的績效評估中要進行戰略性引導，促使產業“經濟目標”和教育“育人目標”的和諧統一，并推動第三方績效評估的發展，以科學的績效評估發揮多中心治理的整合作用和效能。

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（欄目編輯：孫蘋 劉杰）