漫議“村檔鄉（鎮）管”模式

摘? 要：我國對如何健全村級檔案工作一直進行著積極的探索，至2003年又出現了“村檔鎮管村用”模式的提法，且在近年來發展很快。對此，我們需要思考的是：推行“村檔鄉（鎮）管”模式是對村級檔案工作的返璞歸真還是逆向而行;是對檔案法規的認真、全面貫徹還是有選擇地落實。其實，“村檔鄉（鎮）管”與村級組織的性質不適宜;與村級檔案所有權不適宜;與健全、完善村級檔案工作不適宜。

關鍵詞：行政村;中心村;鄉鎮;村級檔案;村檔鄉管;村檔鎮管;檔案法;管理模式

Abstract： It has been actively exploring how to improve the village-level archives work. By 2003， the model of 'Village files， towns and villages' appeared again， and it has developed rapidly in recent years. In this regard， we need to think about whether the implementation of the 'village archives and township （town） management' model is a return to the basics of village archives work or a reverse approach; whether it is a serious and comprehensive implementation of archives regulations or a selective implementation. In fact， 'village file township （town） management' is not suitable for the nature of the village-level organization; it is not suitable for the ownership of the village-level archives; it is not suitable for the sound and perfect village-level archives work.

Keywords： Administrative village; Central village; Township; Village archives; Village archives and township management; Village archives and town management; Archives law; Management mode

我國對如何健全村級檔案工作的探索由來已久，自上世紀80年代各地開展基層建檔工作以來，村級檔案工作普遍得到重視，跨出了從無到有的第一步。但由于在村一級既沒有穩定的檔案人員，更沒有專門的檔案工作部門，所以隨著人員變動、辦公地址搬遷等，不少村檔案工作出現了反復，有的甚至連原來已經建立的基礎都不復存在。

面對村級檔案工作的實際，各地檔案行政管理部門積極開動腦筋，采取了多種措施來推進村級檔案工作，努力使村級檔案工作與社會主義新農村建設協調發展。其中較有實踐歷史并在目前有較大發展的便是“村檔鄉（鎮）管”。

經過這么多年的實踐探索，現在回過頭來仔細思考，認真研判推行“村檔鄉（鎮）管”的動因是什么？這種形式又為何能發展成一種各地效仿推而廣之的模式？這種模式對村級檔案工作的全面、長遠、健康發展具有什么推進作用和不利影響？對于我國檔案事業的發展又具有何種意義？本文試圖在分析現狀的基礎上提出幾個值得思考的問題，并發表一得之見，懇請同仁批評指正。

1 “村檔鄉（鎮）管”模式的由來

“村檔鄉管”作為一種在村級層面實施的具體工作方法本無多大爭議，而現在業界又將其上升為了“模式”，這就無形中使得這種方式得以無限放大，甚至形成全面推開的局面。

“模式”的基本解釋是“事物的標準樣式”“其實就是解決某一類問題的方法論。即把解決某類問題的方法總結歸納到理論高度，那就是模式”。[1]

較早在刊物上提出“村檔鄉管”這一概念的是王改嬌同志，早在1999年就提出依據《檔案法》第十六條規定，“對貧困農村可采取‘村檔鄉管的方式，每年由鄉鎮檔案室負責接收其各類檔案，一個行政村的檔案單獨設立全宗，安全、妥善地保管起來，以防散失。就是說，鄉鎮檔案室以‘過渡性庫房的角色，幫助貧困山村積累檔案資料，并為其提供服務”。[2]

對這一方式實踐較早且經過堅持產生規模效應的是湖南懷化市，“早在20世紀八九十年代，該市芷江縣新店坪鄉和原懷化市盈口鄉就進行了‘村檔鄉管的嘗試，取得了較好效果，但是沒有堅持下來”。[3]

2003年，“中方縣銅灣鎮黨委政府……在縣檔案局的配合支持下，采取‘統一經費、統一整理、統一保管、統一利用的措施，創造性地建立起了‘村檔鎮管村用的模式，將全鎮15個村、2個居委會歷年來的檔案歸檔整理，全部上交鎮檔案室統一保管”。[4]由此可見，2003年就出現了“村檔鎮管村用”模式的提法。

2006年，懷化市檔案局將開展“村檔鄉管村用”工作列入了各縣（市、區）檔案局目標管理責任制，要求各地選擇一至兩個鄉（鎮）試點。2007年3月，“經市委、市人民政府同意，市委辦、市政府辦聯合下發了《關于開展‘村檔鄉（鎮）管村用工作的通知》，并且破例一直發到各個鄉（鎮）……要求各縣（市、區）‘兩辦切實負起組織、協調和督察的責任。鄉（鎮）人民政府是具體實施者，村民委員會是具體執行者，縣級檔案部門負責業務指導。在檔案權屬和交接手續上，村級檔案上交后，其所有權仍然歸該村民委員會，管理權則歸鄉（鎮）人民政府”。[5]

2008年11月20—21日，“全國社會主義新農村建設檔案工作現場會”在湖北宜昌召開。湖南省懷化市在會上做了題為“全面推行‘村檔鄉管村用建立村級檔案工作長效機制”的發言，交流了村檔鄉管村用的成功經驗。[6]

隨著懷化經驗的被肯定，這一模式在各地引起強烈反響，陸續也在經試點取得經驗的基礎上逐步推廣。由此，“村檔鄉（鎮）管”便形成了一種在全國眾多地區推而廣之的村級檔案工作模式。隨著這一模式的推廣，有關“村檔鄉（鎮）管”的內容還進入了國家和地方層面的檔案法規。

2 “村檔鄉（鎮）管”模式的現狀

2.1 “村檔鄉（鎮）管”模式在近年來推廣很快。如，福建省將樂縣“于2016年決定在全市推廣‘村檔鄉管工作，在農村全面實施‘村檔鄉管模式，以維護村民的利益，規范村級組織管理”“13個鄉鎮的‘村檔鄉管鄉鎮檔案室規范化建設全部通過驗收，合格率達100%，居全市之首”。[7]

又如，溫州泰順縣自2017年以來，全面啟動“村檔鄉管”工作，通過“雙重支撐，實現高投入高質量”“數字轉化，實現‘雙保險雙服務”“注重后續，實現重規范重管理”等三個方面的努力，“歷時兩年攻堅，率全市之先全面完成村級建檔”。[8]

再如，“浙江省樂清市大力推進村檔鄉（鎮）管模式，截至2017年2月底，浙江省樂清市911個行政村全部實現‘村檔鄉管，覆蓋面達100%”。[9]

2.2 “村檔鄉（鎮）管”模式已經受到了業界的高度關注。伴隨著這一模式的探索實踐，業界給予了高度的關注，及時對這一模式進行了研究分析。有的認為實行“村檔鎮管”的好處頗多，如“‘村檔鎮管是基層檔案部門適應檔案工作發展、創新檔案管理方式的一種嘗試，它在降低村（社區）行政運行成本、確保村級檔案安全保管、規范村級檔案管理等方面具有積極意義”。[10]有的認為：“切實加強關系群眾切身利益的農業農村檔案管理，實行‘村檔鄉代管既是農村經濟社會發展的需要，也是新形勢下基層檔案管理有益的探索，應大膽嘗試、創新，取得實效，使檔案管理工作更加接地氣、邁新步。”[11]“章丘市在實踐中體會到，‘村檔鄉（鎮）管，有利于維護農民群眾的切身利益;有利于村務公開和基層民主建設;有利于維護農村社會穩定;有利于鞏固行政村建檔成果，推動農村檔案工作的持續發展。”[12]

當然，對這一模式的推廣，業界也有不同的聲音發出。如：“村檔村管是行政村檔案工作的根本原則，‘村檔鎮管只是權宜之計。”“行政村檔案最終的歸宿在哪里？行政村檔案應不應移交鄉鎮檔案館或縣檔案館？根據上述對行政村檔案所有權主體的討論，我們認為，實施村檔村管才是行政村檔案工作的根本原則。”[13]“行政村檔案不可能也沒有必要全部由鄉鎮代管。因此要在堅持有利于農村經濟發展和社會穩定，有利于保護農民切身利益，有利于全面反映和維護行政村主要工作和歷史發展原貌的原則基礎上，考慮到鄉鎮的條件和承受能力，精心研究、有針對性地確定代管范圍。[14]

蔣一武也認為：“雖然‘村檔鄉管有諸多益處，然而它畢竟是產生在經濟欠發達的地區，屬于過渡性的村級建檔管理模式，因此，其本身存在許多局限性。”[15]王文清、葛志紅也認為，“‘村檔村管才是農村建檔的正確有效途徑”，并指出“村檔鄉管”有悖《河南省村級檔案管理暫行辦法》。

《辦法》明確規定：“本村形成的各種門類和載體的檔案，由本村檔案部門集中統一管理……如果把村里的檔案全部集中到鄉鎮檔案室統一管理，明顯違背《辦法》的規定。”并認為這種做法在實踐中“不符合鄉鎮檔案部門的實際和機構改革的方向……違背分級管理的基本原則，不利于檔案的收集和方便利用”。[16]

筆者也認為：“從村的實際情況來看，這種模式不宜在全鎮甚至全縣范圍內推廣。因為一個地區各村的情況也有所不同，所以對于部分條件較好的村還是以建立檔案工作或是綜合檔案室為好。”“由此看來，盡管這種模式比較易于推廣，但在操作中還是應當堅持從實際出發，且推廣的面不宜過寬。”[17]

2.3 “村檔鄉（鎮）管”模式的發展已經上升到國家和地方層面的檔案法規。如浙江省檔案局、浙江省民政廳于2006年8月29日印發了《浙江省行政村檔案管理辦法》，該辦法第七條第二款指出：“不具備統一保管條件的行政村，其檔案可暫時由鄉（鎮）代管，并指定專人負責本村檔案的收集和移交工作。”[18]

廣東也在出臺的《關于加強和改進新形勢下廣東省檔案工作的意見》中，要求“創新完善并積極推行村檔鎮管、總館分館制、文件檔案集中管理等機制，強化檔案綜合管理能力”。[19]

章丘市委辦公室、市政府辦公室向各鄉鎮黨委、政府轉發了章丘市檔案局制訂的《關于進一步完善“村檔鄉（鎮）管”工作的意見》。該《意見》明確了“‘村檔鄉（鎮）管的代管原則、范圍”“代管檔案的移交時間”“村級檔案的所有權不變”“鄉鎮檔案館及工作人員和村檔案人員的職責”。[20]

2017年11月23日，國家檔案局以12號令發布的《村級檔案管理辦法》，也在第十一條中指出：“不具備檔案安全保管條件的，應當將檔案交由鄉鎮檔案機構代為保管，村級組織可以保存檔案目錄等檢索工具以方便利用。”

3 推行“村檔鄉（鎮）管”模式中值得思考的幾個問題

3.1 推行“村檔鄉（鎮）管”模式是對村級檔案工作的返璞歸真還是逆向而行。筆者以為基本上屬于逆向而行。具體認識有二：

一是從檔案工作程序和村級檔案工作實際來看，這樣的做法屬于逆向而行。通過基層建檔的努力，絕大部分村都已經建立起包括檔案收集、整理、保管、統計、鑒定及提供利用等檔案工作基本環節的整個檔案工作體系，是具有實際意義的村級檔案工作。而推行“村檔鄉（鎮）管”模式的話，就使得村里每年只是完成收集材料和立卷歸檔工作，然后把檔案向鄉鎮一交了之。這樣，“在村的層面只是完成了文書立卷歸檔工作，而沒有一個完整的檔案工作概念。從其實質來看，與原來各村建立檔案室相比在某種程度上其實還是一種削弱”。[21]

隨著社會主義新農村建設中中心村的出現，目前村的客觀情況出現了很大的變化。現在的中心村一般由原來的二至三個行政村合并而成，中心村的區域面積成倍擴大，經濟實力大幅增強，硬件設施明顯好轉，村兩委班子成員配備充足且更趨年輕化。這些變化為強化村級檔案工作提供了經濟基礎和有利條件。另外，在中心村建設過程中檔案工作的任務也成倍增長。首先是并入村的檔案需要集中保存，一下子增加了中心村檔案室的室藏總量。其次是在中心村建設的過程中，會形成與以往相比更為大量的檔案。[22]在這種情況下，再來推行“村檔鄉（鎮）管”模式，無疑是對村級檔案工作的倒退。

二是從村級檔案工作已經取得的成效來看，這樣的做法屬于逆向而行。自國家檔案局、農業部于1997年11月召開“全國農業和農村檔案工作會議”之后，各地的村級檔案工作掀起了一個新的高潮;2010年，隨著社會主義新農村建設的提出，為使村級檔案工作與其發展相適應而進行的恢復、提高，使村的檔案工作得以鞏固;2017年村（居）檔案室規范化建設，以及2019年11月25日發出《國家檔案局辦公室關于確定檔案工作服務農村基層社會治理試點地區的通知》（檔案辦函﹝2019﹞289號）以來，全國24個市、區、縣按照《通知》要求，或整體或個別展開試點，使村的檔案工作樹立了一批相對完善的樣板。可以說，村的檔案工作已經從相對簡單發展到逐步健全、完善，并出現了多種村級檔案工作的形式。

最為先行的村已經建立村檔案館：如河南省臨潁縣南街村（2000年4月）、安徽省鳳陽縣小崗村（2008年4月）、上海市奉賢區陶宅村（2008年3月）、江蘇省張家港市南豐鎮永聯村（2010年6月）。[23]又如江蘇省武進區牟家村（村史檔案館）（2012年）、山東省臨沭縣朱村（2013年）、江蘇省常熟市蔣巷村（2013年）、山東省章丘三德范村（村史檔案館）（2017年）、北京市朝陽區高井村（2018年）、河南省信陽市方洼村（2019年）等都已經建立村檔案館。[24]相當一部分村也已經建立起綜合檔案室。

由此可見，推行“村檔鄉（鎮）管”模式并不是對村級檔案工作的返璞歸真，而是逆向而行。

3.2 推行“村檔鄉（鎮）管”模式是對檔案法規的認真、全面貫徹還是有選擇地落實。首先，就國家層面而言，國家檔案局12號令《村級檔案管理辦法》已經發布，自2018年1月1日起實施。該《辦法》第三條指出：“村級檔案工作主要包括村級組織對村級檔案進行的收集、整理、保管、鑒定、利用等工作。”第六條規定：“村級組織應當指定專人負責檔案的收集、管理和提供利用。有條件的村應當設立專用檔案柜和檔案庫房集中管理檔案。”第十二條強調：“村級組織換屆選舉后10日內，應當履行檔案交接手續。必要時可以在選舉前將檔案暫存鄉鎮政府。”

從本《辦法》的規定來看，除了在特殊情況下的“必要時可以在選舉前將檔案暫存鄉鎮政府”外，對村的檔案明確應當是由村里統一保管，村的檔案工作具有“收集、整理、保管、鑒定、利用”等完整的環節。

其次，從一些地方發布的行政村檔案管理辦法（或施行辦法）來看，對于“村檔鄉（鎮）管”的形式也只是作為一種在特殊情況下采用的變通方法。如《浙江省行政村檔案管理辦法》第七條規定：“村委會應設立檔案室，對本村各類檔案實行集中統一管理。”又從實際出發在本條中增加一款：“不具備統一保管條件的行政村，其檔案可暫時由鄉（鎮）代管，并指定專人負責本村檔案的收集和移交工作。”[25]

楊冬權局長早在2008年12月10日“全國社會主義新農村建設檔案工作現場會上的講話”中也指出：“實在沒有保管條件、村級檔案安全得不到確保的，也可以采取村檔鄉管的模式，把村級不常用檔案和重要的檔案集中到鄉鎮檔案室管理。”[26]

由此可見，不管是從上至下的規范性文件，還是檔案行政管理部門的領導講話，都是將“村檔鄉（鎮）管”的方式作為針對特殊情況而無奈采取的輔助方法提出來的。而推行“村檔鄉（鎮）管”模式，即是把作為針對特殊情況采取的補救方式當做我們追求的主體。尤其在一些經濟較為發達的地區，也大力推廣這一模式，這就難免有點兒舍本逐末之嫌了。

我們在對檔案法規的貫徹落實過程中，對有些暫時還無法一步到位的要求，可以創造條件，分步實施，而不能選擇簡便易行的條款來選擇性地落實。再說這種方法并不是我們所要追求的理想王國，而只是面對現狀、針對實際困難而采取的一種臨時的、可以說是無奈的變通方法。所以我們應有的態度是：盡可能縮小這種方法的推行范圍，更不應將其作為一種“事物的標準樣式”——“模式”來全面推廣。

4 對“村檔鄉（鎮）管”之我見

4.1 從村級組織的性質來看不適宜實施“村檔鄉（鎮）管”。憲法規定，村委會是群眾性自治組織。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村民委員會“是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，第三十四條又規定“村民委員會和村務監督機構應當建立村務檔案……村務檔案應當真實、準確、完整、規范”。[27]

“行政村不是隸屬于鄉鎮政權的下級組織，國家行政管理部門不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情，只能幫助、指導農村基層組織做好各項工作。所以縣、鄉（鎮）、村分別管理各自的檔案，即實施村檔村管是行政村檔案管理的根本原則，它既體現了我國檔案工作‘統一領導、分級管理的精神，也符合村民自治的法律規定。”[28]

4.2 從所有權的內涵來看不適宜實施“村檔鄉（鎮）管”。“所有權，是指所有權人依法對自己的財產享有的占有、使用、收益和處分的權利，它是最為重要的物權形式。所有權是最重要的物權與財產權，它是交易發生的前提，也是交易追求的結果。”[29]行政村檔案所有權是指：行政村檔案所有人在法律允許的范圍內，對其檔案進行占有、使用、收益和處分的權利。

從所有權的四個內涵可以看出，村里形成的檔案由鄉（鎮）集中統一管理，必然會出現一些弊端。各村只要將檔案移交給鄉（鎮）統一保管，那么村里對這部分檔案的所有權就被分解了。此時村里對自己形成的檔案就只剩下使用權，而不再具有占有權、收益權，更沒有處分權了。因為按照我國對鄉（鎮）檔案管理的要求，只要是進了鄉（鎮）集中統一管理的檔案就不能外借，更不能移出。

對此，《機關檔案工作條例》早有明確規定，該《條例》第二十一條指出：“機關檔案部門應建立檔案的借閱制度，根據檔案的機密程度，確定不同的利用范圍，規定不同的審批手續。”“機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準。”

4.3 從健全、完善村級檔案工作來看不宜實施“村檔鄉（鎮）管”。要想健全并逐步完善村級檔案工作，關鍵在于兩個方面：

一是不斷增強檔案意識，充分認識檔案工作對于村的各項事業發展的重大意義，提高村里做好檔案工作的主動性和積極性;二是具有較為完整的檔案工作體系，使得村兩委在檔案工作實踐中嘗到益處，得到體會。

這兩個方面既相輔相成，又相互促進。只有不斷增強村里相關人員乃至全員的檔案意識，才能使村里的檔案工作朝著鞏固、發展的軌道前進。同樣只有檔案工作不斷得到鞏固和發展，村里相關人員乃至全員的檔案意識才能越來越強。而“村檔鄉（鎮）管”的實施，對于以上兩個方面恰是釜底抽薪，結果必定是對村級檔案工作帶來極大的負面影響。

綜上所述，我們對“村檔鄉（鎮）管”的方式應當樹立兩個基本觀念：一是只能將其作為在貫徹國家和地方有關法規性文件過程中針對特殊情況而采取的補救辦法，而不能將其作為一種值得推而廣之、甚至實施全面覆蓋的村級檔案工作模式。二是針對部分“不具備統一保管條件的行政村”，允許其在“必要時可以在選舉前將檔案暫存鄉鎮政府”的同時，還必須積極指導、監督其縮短檔案由鄉（鎮）政府代管的過程，盡快健全并不斷完善村的檔案工作。

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（作者單位：上海市奉賢區檔案館 來稿日期：2022-04-05）