城鄉規劃項目電子文件實施在線管理的要素分析

王佩 邢曉宇

摘? 要：在自然與社會發展環境不斷變化的情況下，城鄉規劃過程關聯的各種因素不斷增加，相關文件的形成、運行及管理必然面臨運行效率及檔案完整性需求的挑戰，應對挑戰的基本策略就是實現電子文件文檔一體化在線管理，為不斷的智能化改進奠定基礎。本文深入分析了城鄉規劃相關文件在宏觀管理層面特性，探討了實施電子文件在線管理的技術環境，提出了實施在線管理的基本要素需求與對應的實施策略。

關鍵詞：城鄉規劃;電子文件;文件連續體;在線管理

Abstract： With the changing environment of natural and social development， factors related to the process of urban and rural planning are increasing. Management of relevant documents must face the challenges. The basic strategy to deal with the challenges is to realize the integrated online management of electronic documents， so as to lay the foundation for continuous intelligent improvement. This paper deeply analyzes the characteristics of urban and rural planning related documents at the macro management level， discusses the technical environment for the implementation of electronic document online management， and puts forward the basic element requirements and corresponding implementation strategies for the implementation of online management.

Keywords：? Urban and rural planning; Electronic documents; Document continuum; Online management

隨著以經濟發展為主導的城鄉規劃不斷向以社會發展、環境安全為主導的方向拓展，城鄉規劃關聯的事物必然不斷增長，當前的疫情也給未來城鄉規劃帶來一定程度的影響，城鄉規劃過程涉及的因素將更加復雜化。規劃過程產生的文件無論在內容上，還是在表現形式上，都趨向于復雜與多元。在信息化技術背景下，源生于計算機環境的電子文件的內容及其關聯性與相關的數據類型、格式日趨多元與復雜。傳統電子文件管理與利用模式已經不能適應當前的復雜環境。解決問題的根本方法就是通過管理與技術的協同，最大限度利用信息技術實現電子文件全過程在線管理。

1 城鄉規劃管理文件的特征

1.1 規范性。在我國，城鄉規劃是在行政體制框架下運行的，由政府規劃部門主導，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》及相關地方法規進行的行政管理工作，除了內容上受到相關法律、制度、規范及各種條例約束外，文件的運行管理則受到《國家行政機關公文處理辦法》《中華人民共和國檔案法》《城市建設檔案管理規定》《重大建設項目檔案驗收辦法》及電子文件管理的相關法律法規約束。產生的各類文件及相應的電子文件在內容結構、文種、格式等方面具有較完善的指導性、規范性要求。

1.2 動態性。由于城鄉規劃是面對未來且時間周期較長的規劃，其間的自然與社會環境、生態環境、技術環境有可能發生改變，由此會導致原有規劃方案需要變化，這些變化客觀上要求城鄉規劃主管部門變更原有規劃的審批文件及審批結果。因此，在文件的運動周期內，相關文件可能被修改、更新或撤銷，且形成的檔案實體也伴隨有頻繁的“撤”“并”卷操作，原有案卷內容改變后，與之相關的各種登記、目錄、備考等信息都要做出相應調整。[1]

1.3 高度綜合性。城鄉規劃的相關行政、技術及審批文件是實施規劃的準則與依據，對規劃項目的最終的質量起著決定性的作用。而文件一般是基于多維度事實（如，城市基礎設施、生態環境、產業結構、環境保護、容災、歷史文物保護）并通過科學論證形成。此外，規劃存在較高的縱向層次，從總規到詳規存在五個層次，分別是：總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃，這些步驟之間需要在內容上保持高度的一致性與承接性。因此，相關的文件在其整個生命周期過程中具有多元管理的綜合性特征。

1.4 歸檔的集中模式。在實踐中管理審批類與相關的工程類基于不同的歸檔機制，雖然都是集中歸檔模式，但在時間上并不同步。對于規劃與審批的相關文件（如規劃的請示、審批、計劃、論證的相關文件及選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等支撐文件），一般按照年度對資料進行集中整理、歸檔;而相關建設單位的工程檔案按照規劃部門及檔案管理部門的要求進行集中整理，通過驗收后進行歸檔并向城建檔案館移交。

2 規劃項目文件管理存在的問題

2.1 多元環境下的質量與效率問題。城鄉建設項目是一個涉及眾多因素的系統工程，審批管理過程既具有縱向的逐級審核與批復過程，又具有橫向的協同管理過程，不僅涉及到規劃與設計單位，還涉及文物、環保、交通、檔案等多個部門。由于缺乏協同，文件形成、審批在不同部門及不同需求之間存在差異性，同時在業務流程方面也一定程度存在時空差異性，影響到文件形成與審批效率。文件管理存在事權不清、審批重點不突出、編審周期長等問題。也缺乏有效的審查手段對審批內容進行監管，無法保障審批的效率和準確性。[2]這就需要能夠實現并行與串行協同的全過程管理環境。而其基礎就是使得文件在運行的整個周期內維持在線狀態。

2.2 文件運動環境不連續問題。雖然目前大部分規劃文件都源生于計算機環境，但整個審批、修改及流轉過程大都通過人工手段來控制完成。歸檔則采取“雙套制”的集中模式，檔案資料以紙質檔案與數字檔案兩種形態存在。

文件連續體理論的核心在于時空整體性和非間斷性。[3]在缺乏有效技術協同的情況下，其綜合性與動態性使得相關文件的整個生命周期難以形成完整一致的時空連續環境。即使在邏輯上能夠將文件的形成直至歸檔形成一個完整的流程，但是在物理環境中也難以形成一個連續的過程。其形態在電子與傳統紙質載體之間不斷轉換，這些轉換不僅包括了文件不同階段的角色轉換，還包括不同物理形態的轉換，這些轉換過程由于不能連續實施，由此導致不斷增大管理負擔與成本，及雙套制存在導致的文件一致性保障問題。保持文件運動與管理物理環境的連續性是保證文件生命周期運行與管理連續性的基本條件。

3 電子文件在線管理的基本策略

3.1 電子文件管理環境的系統化。電子文件管理最大的特點就是化載體控制為系統控制。[4]

首先，要有針對文件內容的系統完整性，也就是在文件不同的生命周期內，相關的部門與人員均能夠按照各自權限實現文件內容信息的共享;從管理與技術的雙重角度消除文件數據孤島，為電子文件形成的不同領域要求與不同階段形成統一的協作平臺。

其次，要有針對文件運動環境的系統完整性，電子文件的產生與流轉過程應該始終處在相對連續的計算機及網絡環境中，運動軌跡盡量能夠處在相對一致的軟硬件環境中，由此來保障在生命周期過程中能夠連續運行于計算機與網絡環境中。形成內容完整并與業務活動基本一致的可回溯的相對集中的數據鏈，保證文件的安全性、完整性與一致性;同時在系統可回溯性的支持下，能夠有效解決其動態性帶來的文件被修改及檔案的撤并卷問題。

3.2 基于規范性及歸檔要求的前端控制。前端控制思想是電子文件管理的重要管理理念。[5]前端控制的意義在于其內容、結構及背景與檔案管理控制形成基本一致的控制管理模式。

城鄉規劃作為一種影響較大的政務管理行為，受制于多種法律、制度、行政條例等基本約束。前端控制除了能夠不斷捕獲、封裝各種必要的信息外，也能夠建立標準化引用機制，將相關的法規、條例形成完善的、標準化的元數據體系，保障電子文件從形成開始就受到標準規范的約束，實現文件整個生命周期的全過程控制。

3.3 基于高度綜合性要求的信息共享與知識服務管理平臺。當事物按照某種方式相互聯系形成系統，就會產生它的組分及組分總和所沒有的新性質，這種組分及其總和沒有而系統整體具有的性質，稱為整體涌現性。[6]電子文件管理作為一個系統，其涌現性取決于構成系統的元素、結構及環境的有效協同。

首先是相關部門之間建立特定信息的共享機制，打破部門之間的信息孤島，建立關聯機制;一方面通過共享相關領域的法規、制度來保障文件形成的規范性，另一方面通過信息關聯來保障文件形成的可信性。

其次是基于知識服務的需要，通過對相關領域與部門歷史資料與文件的收集、關聯，形成具有知識發現價值的大數據及其處理平臺，使其能夠針對具體的規劃方案進行智慧化知識管理與策略指導。

3.4 在線歸檔。“雙套制”下的集中歸檔模式與電子文件連續體理論相違背，導致成本不斷攀升，文件的屬性不連續，一致性維護日益復雜。

目前實施在線歸檔的難點在于智能化分類，如：歸檔與不歸檔的分類、保管期限的分類、密級的分類、立卷及全宗歸屬分類等，這些活動還需要檔案管理人員按規范發揮其主觀能動性加以完成。機器學習使得計算機能夠模擬或實現人類的學習行為，重新組織已有的知識結構使之不斷改善自身的性能，系統通過附加一定的數據管理、數據挖掘、機器學習及知識庫子系統，能夠不斷滿足在線歸檔的智能化分類要求。

4 小結

以整體主義發展角度為基礎的城鄉規劃工作更為高效。[7]文件運動的整體性、連續性能夠從根本上適應規劃文件管理、審批的規范性、綜合性、動態性等特性。通過充分利用信息化技術，將源生于計算機環境中的電子文件進行系統整合、信息共享、協同處理、在線歸檔控制，使其生命周期作為時空連續體存在，從根本上提升文件管理與利用效益。

參考文獻：

[1]李新民，張國強.城鄉規劃管理審批檔案的日常管理[J].城建檔案，2013（07）：9-10.

[2]唐秋霞，鄒江，李媛.新時代城市總體規劃信息平臺建設探討[J].中華建設，2018（02）：116-118.

[3]肖秋會.電子文件長期保存：理論與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：17.

[4]李文靜，蔣術.《電子文件管理系統通用功能要求》與ISO16175-2：2011比較研究[J].蘭臺世界，2016（01）：19-22.

[5]趙屹.基于前端控制思想的電子文件形成過程研究[J].檔案學研究，2012（03）：16-23.

[6]苗東升.系統科學精要（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2006：27.

[7]曹傳民.整體主義視野下城鄉規劃重構分析[J].住宅與房地產，2020（30）：204-205.

（作者單位：鄭州市城鄉規劃編制研究中心，中國航空制造技術研究院 來稿日期：2022-02-28）