高質量發展語境下突發事件檔案管理的實踐困境與突破路徑

李琳

摘? 要：做好新時代檔案在突發事件中的收集、歸檔、資政等工作對國家治理體系和治理能力現代化具有重要的價值。厘清突發事件檔案管理的工作原則，構建突發事件檔案管理的三級響應機制，實現突發事件檔案的“e”管理，提升檔案工作的質效，是實現檔案事業高質量發展的新路徑。

關鍵詞：高質量發展;突發事件;資政服務;檔案管理

Abstract： Doing a good job in the collection， filing and administration of Archives in the new era in emergencies is of great value to the modernization of the national governance system and governance capacity. Sorting out the working principles of emergency Archives management， building a three-level response system for emergency Archives management， realizing the 'E' management of emergency Archives， and improving the quality and efficiency of Archives work are new ways to achieve high-quality development of the Archives.

Keywords：? High-quality development; Emergency; Administrative services; Archives management

在突發事件的防控和處置中，如何發揮檔案的有效作用，推動檔案事業高質量發展，成為學術界和檔案部門探索的新方向。

1 突發事件檔案管理的意義

1.1 法治政府的新要求。新修訂的《檔案法》第二十六條明確要求“建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”。該法條對建立和健全突發事件的檔案工作機制作出了明確的法律要求。2021年6月1日，《重大活動和突發事件檔案管理辦法》頒布（下文簡稱《辦法》），《辦法》對突發事件檔案的內容、檔案部門的工作職責、管理要求、檔案的利用與開發作出了更為詳細的規定。《檔案法》和《辦法》的出臺為檔案工作參與、服務突發事件應急處置提供了法律依據和保障。

1.2 實踐工作的新需要。2020年新冠肺炎疫情肆虐，北京“小湯山”醫院設計方將原始檔案材料整理后，及時發送“火神山”“雷神山”醫院的設計方，為建設隔離醫院提供了重要的決策參考，突顯了檔案在突發事件處置中的重大價值。新修訂的《檔案法》頒布實施前，僅有17個省、市在本行政區內出臺《重大活動檔案管理的規定》，但各省、市出臺突發事件檔案管理規定的較少，造成保存文獻資料少、查詢難，難以為預防與處置突發事件提供歷史參考。研究突發事件檔案管理工作，一方面有利于在突發事件中，對生成的具有“工具-信息-內涵”價值的文字、圖表、聲像等歷史記錄進行收集、編研，并形成檔案;另一方面有利于快速搜索、挖掘現有檔案，為突發事件處置提供資政資料，滿足檔案部門、突發事件決策處置部門的實踐工作需要。

1.3 惠民優民的新保障。突發事件一般具有緊迫性、公共性、嚴重的危害性、不確定性和影響的廣泛性，與人民群眾息息相關。[1]檔案館藏具有儲存檔案原始資料、檔案利用與服務、愛國主義教育基地等重要的功能，特別是“惠民”作用體現得越來越明顯，具體到突發事件中：一是保障了人民群眾查閱歷史檔案，了解突發事件詳情的權利;二是滿足了人民群眾在突發事件中歷史經驗的獲得，為宣傳教育提供了真實的文字、圖表、聲像等資料;三是通過歷史檔案，探尋預防突發事件發生的方法和策略，掌握避免和減少突發事件傷害的措施，滿足人民群眾對高質量生活的向往與期待。

2 突發事件檔案管理的實踐困境

2.1 檔案來源多元之間的矛盾。一是突發事件的檔案來源范圍廣、跨度大。從突發事件的檔案形成范圍界定，該類型檔案涉及自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，檔案范圍廣，往往呈現跨地區、跨部門的狀態，收集難度大。二是突發事件的檔案材料呈現分散狀態。《辦法》明確了檔案管理的主體，但突發事件因影響力大，公眾參與多，大量豐富、特色的原始記錄材料呈現零散分布狀態，難以形成完整的突發事件檔案管理體系。三是檔案歸檔期限與突發需要的矛盾。按照相關規定，省級及以上層級的檔案館接收立檔20年的檔案，省轄市（州、盟）和縣級層級的檔案館接收立檔10年的檔案。按照移送時間規定，部分突發事件檔案仍保存在形成的原始單位，呈現分散狀態，利用與查閱不便。[2]

2.2 突發事件動態發展之間的矛盾。斯蒂文·芬克（Fink Steve）將公共危機劃分為四階段，即潛伏期、爆發期、持續期和解決期。[3]一是“潛伏期”檔案部門難以參與。突發事件所在地的主管部門在潛伏期較難發覺問題，檔案部門因職能權限，無法及時參與突發事件，保存潛伏期的檔案材料;二是“爆發期”和“持續期”檔案部門職責邊界的困惑。突發事件發生后，需要緊急調度力量進行處置，檔案部門如何在響應參與處置中，探尋檔案管理的職責邊界，進一步厘清、平衡危機處置與檔案管理的動態關系;三是“解決期”時間跨度長，檔案管理的時間界限不清晰。突發事件的解決期并沒有一個明確的時間節點，以什么標準作為結束成為檔案工作的難點。

2.3 供給與需求之間的矛盾。孫軍提出在突發事件檔案管理中仍需從供需平衡的角度解決矛盾。[4]一是分散保管與突發事件應急需求間的矛盾;二是屬地管理與突發事件異地需要的矛盾。按照“統一領導，分級管理”的屬地管理原則，檔案的主管部門將突發事件的檔案存放于本行政區域內的檔案館，但突發事件的地點無法預測，極易產生異地需求的現象，地域與部門的壁壘，造成了檔案資政服務的障礙，弱化了輔助決策的效果。

3 突發事件檔案管理的邏輯進路

3.1 厘清突發事件檔案管理的工作原則。突發事件檔案管理要樹立正確的工作原則。一是“黨管檔案原則”;二是“依法治檔原則”;三是“一致性原則”。邱志鵬等提出檔案部門必須尊重突發事件中人類實踐活動的一致性的特性，保持檔案來源固定的基礎上，注重檔案來源與事由的關系，保持檔案來源一致性與事由一致性，[5]回應了布倫內克提出的特殊情況下的事由一致性。

3.2 完善檔案的預警機制，加大檔案的技術協同性。一是建立檔案部門的預警與指揮機制。目前，各級政府已建立較為完善的突發事件預警與處置機制，各類預案也相對成熟。相較檔案部門，還未建立檔案參與突發事件預警與處置的科學架構，未形成統一的指揮機制。如何加強檔案部門與突發事件處置主體的“合成作戰機制”，打破雙主體壁壘，實現縱向、橫向的協調合作，是保存突發事件原始檔案材料、及時提供資政服務的重要保障;二是技術賦能。檔案部門需根據具體實踐需求，統一規范檔案部門參與突發事件的設備和平臺，研發軟件模塊，設置行業標準，將人工智能技術運用到突發事件檔案管理中，及時預警，提高檔案管理能力。[6]

3.3 構建突發事件檔案管理的三級響應機制。《辦法》中明確了三類主體的工作職責和工作內容，即檔案工作的直接管理部門、突發事件的管理和應對部門、因突發事件成立的臨時機構，對突發事件檔案管理起到了厘清職責、明晰任務的重要作用。在具體工作實踐中，檔案部門應盡快構建三級響應機制，通過國家檔案機構、各級各類檔案館和各業務檔案機構的聯動，提高檔案工作的效能，如任越等提出檔案的三級響應機制要與政府突發事件處置的響應聯動，形成“快反應-快參與-快服務”的工作機制。[7]

3.4 實現多樣化檔案收集。一是主動參與收集。按照“應收盡收”“應歸盡歸”的檔案收集原則，檔案管理的主體部門要全程參與到突發事件的四個時期，通過現場拍攝、采訪和文字、照片等形式主動采集原始檔案材料。同時，要發揮多元共建、共享的力量，通過數字記憶平臺、線上（下）公告征集等形式收集原始檔案材料[8]。二是以點帶面收集。突發事件涉及的范圍廣、受眾多，處置的形式和資料的種類多而雜，呈現為處置預案、報表、簡報等工作方案，調查記錄和現場文字、圖片、影音等實錄記錄，還有請戰書、文學創作、日記等珍貴資料。不同地域、類型、背景發生的突發事件不盡相同，在全面收集的過程中要做好重點收集，關注突發事件具有代表性、特殊性的記錄，作為預防突發事件的重點參照。例如，新冠肺炎疫情防控期間，社交媒體信息匯總與歸檔成為重點檔案材料的來源。[9]

3.5 “線上+線下”實現突發事件檔案“e”管理。構建國家標準的檔案平臺，提升檔案和檔案管理的數字化水平，保障突發事件四個時期的線上檔案服務。一是建立和完善檔案數據平臺;二是研發檔案“掌上辦”“網上辦”等檔案類APP，及時通過“公眾號”“小程序”等新媒體平臺向公眾推送突發事件檔案管理的報道、資源鏈接等內容，實現便捷查詢，便捷收集;三是建立突發事件檔案管理的數據“物理歸檔”與“邏輯歸檔”相結合的歸檔機制。[10][11]

4 結語

做好突發事件檔案的收集、歸檔、資政等工作對國家治理體系和治理能力現代化具有重要的價值。檔案部門應結合突發事件檔案管理的特點，建立統一指揮機制，高效發揮檔案服務社會、記錄突發事件、資政參考等方面的作用，實現檔案事業的高質量發展。

*基金項目：2019年河南省高等學校青年骨干教師計劃（項目編號：2019255）階段性成果。

注釋與參考文獻：

[1]李怡.從“碎片化”到“整體性治理”：突發公共事件的政府應急管理研究[D].南京：南京師范大學，2018：6.

[2][4]孫軍.供需平衡視角下的突發事件檔案管理——兼談《重大活動和突發事件檔案管理辦法》的實施[J].檔案建設，2021（05）：34-37.

[3]FinkStevn.CrisisManagement ：Planningfor the Inevitable[M].New York ：American Management Association.

[5]邱志鵬，劉永，吳雁平.重大突發事件檔案應急管理研究[J].檔案管理，2021（05）：65-67.

[6]陳陽，南夢潔，史林生，馮天予.國外檔案機構應對突發公共事件研究[J].山西檔案，2020（03）：36-42.

[7]任越，夏嘉寶.社會突發事件中檔案機構職責分析——以新冠肺炎疫情防控工作為例[J].山西檔案，2020（03）：15-20.

[8]聶永浩，鄭儉.社會共建視角的重大突發事件數字檔案資源建設[J].檔案學研究，2021（01）：96-103.

[9]張斌，楊文.關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作檔案材料管理的建議[N].中國檔案報，2020-02-10（03）

[10]冉朝霞.檔案學視角下網絡輿情大數據的采集、研判和歸檔研究[J].檔案管理，2018（01）：57-58.

[11]王為久，吳志杰.突發公共衛生事件中檔案部門開展工作的路徑研究[J].檔案學研究，2021（01）：87-95.

（作者單位：河南警察學院 來稿日期：2022-04-20）