涉密檔案解密與開放審核協同機制研究

柴藝喆 邢變變

摘? 要：解密與開放審核是涉密檔案能夠被合法利用的關鍵環節，二者不應被割裂地看待，而應采用協同觀點去審視。涉密檔案解密與開放審核協同機制的頂層設計主要包括法律法規的保障、主體權責的明確兩方面，底層邏輯主要包括全過程管理理念、一體化管理模式、網格化監督體系等。從頂層設計與底層邏輯兩方面構建涉密檔案解密與開放審核協同機制，有助于更好地促進涉密檔案解密與開放審核進程。

關鍵詞：涉密檔案;檔案解密;檔案開放審核;協同機制

Abstract：? The pivotal step of utilizing classified Archives legally is the declassification and opening examination of Archives. They shouldn't be viewed in isolation， instead of looking at it from a collaborative perspective. The top-level design of the collaborative mechanism of classified Archives decryption and opening examination mainly includes the protection of laws and regulations and the clarification of the main rights and responsibilities. The bottom logic mainly includes the whole process management concept， integrated management mode， grid supervision system and so on. Constructing the collaborative mechanism of classified Archives declassification and opening examination from the two aspects of top-level design and bottom logic will contribute to better promote the process of classified Archives declassification and opening examination.

Keywords： Classified archives; Archives declassification; Archives opening examination; Collaborative mechanisms

1 引言

由于涉密檔案的內容涉及國家秘密、各機關團體、企業事業單位的機密以及個人隱私，因此，國家對于涉密檔案的管理較為嚴格，各相關單位也都將涉密檔案的工作放置在重要的地位。我國對于涉密檔案的管理主要遵循“誰定密，誰解密;誰解密，誰負責”的工作原則，無論是定密還是解密，相關人員都擔負著較大的責任，一旦出現紕漏，將會給國家、企業事業單位、個人帶來不可估量的損失。

隨著社會開放程度的不斷提高，人民群眾對檔案開放利用的呼聲愈來愈烈，檔案開放的力度越來越大，用戶對涉密檔案的解密需求也呈現出上升的趨勢。但現有可供開放利用的檔案遠遠不能滿足用戶的多樣化需求。因此，在不違反相關法律法規的前提下，如何最大限度地展開涉密檔案的解密，加快開放進程，從而滿足檔案用戶的各種需求，成為檔案領域的重點研究方向和工作實踐之一。

筆者對《檔案法》和《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《“十四五”規劃》）進行了字頻統計：《檔案法》共提及解密1次、開放審核2次;《“十四五”規劃》共提及解密1次、開放審核4次，檔案解密和開放審核工作重要性不言而喻。其中，《“十四五”規劃》強調要“建立健全機關、企業事業單位檔案開放審核建議機制以及各級國家檔案館館藏檔案解密和開放審核有關制度，實現檔案開放審核工作法治化、規范化、常態化”，[1]更是突出了國家層面對檔案解密與開放審核的關注。

解密與開放審核是涉密檔案能夠被合法利用的關鍵環節，二者不應被割裂地看待，而是應該采用協同觀點去審視。檔案解密與開放審核過程中的協同，主要是指檔案解密與開放審核兩個環節相互協作，從頂層設計和底層邏輯兩個層面將兩個環節的不同要素有機聯系起來，達到整體大于各部分之和的效果，從而促進涉密檔案資源的有效利用和價值實現。

2 涉密檔案解密與開放審核協同機制的頂層設計

2.1 法律法規的保障。法律法規是約束與規范行為活動的主要準則。中央檔案館館長、國家檔案局局長陸國強指出：“要構建起系統完備、科學規范、可操作性強的檔案法規體系。”[2]任紅娟、楊俊杰、劉晏良三人認為：“檔案開放率與政策法規發布的內容之間的關系更高，內容更細化，檔案開放率越高。”[3]檔案解密的作用是解除秘密檔案的密級限制，已解密的檔案是否開放還要取決于法律政策的規定。[4]

目前，除《檔案法》與其相配套的《檔案法實施辦法》以外，我國檔案解密主要依據的法規為《國家秘密解密暫行辦法》，檔案開放審核主要依據為《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》以及《各級國家檔案館開放檔案辦法》《政府信息公開條例》《機關檔案工作條例》等相關法規。現行《檔案法實施辦法》規定：“保密檔案密級的變更和解密，依照《保守國家秘密法》及其實施辦法的規定辦理。”[5]截至2022年3月，我國現行有效的地方性檔案法規共67件，其中，省級25件，州市級42件。[6]

筆者又分別以“涉密”“秘密”“檔案開放”為檢索詞，在“法律法規數據庫—地方性法規”進行檢索，檢索結果均為0，這在一定程度上反映出我國地方性檔案法規建設在涉密檔案管理方面存在一定的短板。此外，我國的國家保密制度體系較為規范，但檔案的解密制度與開放制度尚未形成法律體系。以美國為例，“基于68年的探索和發展，美國形成了以《信息自由法》等法律為基礎、以13526號行政令及其實施辦法為遵循、以國家檔案局規章及其他部門相關規章為具體內容的檔案解密制度體系”。[7]因此，我國也應以《檔案法》為核心，建立與國家保密制度體系相適應的檔案解密審核體系和制度規范，并做好檔案解密、檔案開放、信息公開三者的制度銜接。

其一，可根據《檔案法》的規定，積極開展解密、開放審核相關方面的檔案立法及檔案法規建設，建立涉密檔案解密與開放審核的法規依據;其二，國家保密局可與國家檔案局協同合作，依據法律法規制定《涉密檔案解密及開放管理辦法》，在配套的《檔案法實施辦法》中具體明確涉密檔案的規制范圍、定（解）密條件、涉及主體、期限劃分、程序原則、開放要求;其三，可考慮借鑒美國建立各級解密中心的成功經驗，建立各級涉密檔案解密與開放審核委員會，其應獨立于行政機關、檔案部門、保密部門之外，主要負責涉密檔案解密與開放審核的具體工作，專人負責、專項溝通。

此外，對于地方而言，在完善地方性檔案法規和管理辦法的過程中，可對涉密檔案解密和開放審核的相關原則、要求、流程、方法及責權等方面內容進行細化和規制;另一方面可參照檔案立法后評估工作，在建立涉密檔案解密與開放審核法規制度的基礎上，根據地方實踐及特點，開展檔案修訂后評估以及質量評價與反饋，對檔案法規進行進一步的修訂和完善。

2.2 主體權責的明確。法國學者法約爾曾指出：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方，就有責任。”[8]在涉密檔案的解密與開放審核過程中，主體責權的明晰與界定、主體間的溝通與反饋是充分發揮協同作用的基礎。筆者對我國涉密檔案相關主體的權責進行了歸納，形成表1。

由表1可知，我國涉密檔案的形成單位即立檔保管單位，其有權依據檔案內容及重要程度對涉密檔案進行密級劃分，依法確定涉密檔案的保密期限，并分類歸檔，按要求移交。涉密檔案從該階段一經產生便具有了保密性質。保密行政部門主管保密工作，履行保密行政管理職能，涉密檔案的保（解）密工作都需根據國家相關規定開展，保密行政部門對館藏檔案解密和劃分控制使用范圍都負有指導和監督的職權，對國家秘密確定、變更和解除情況進行監督檢查。

解密主體多與定密主體一致，其有權對相關涉密檔案進行定密、密級變更、解密，并對所解密的文件、檔案負直接責任。館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責;尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見，從而保證可開放的涉密檔案依法依規向社會開放利用，保證仍需保密的涉密檔案重新履行定密程序，依法繼續進行保密管理。應注意的是除以上主體各自的責權外，主體之間工作內容也會交叉，比如，立檔后未到解密期限的涉密檔案將會移交相應層級的檔案館，由檔案館集中統一保管。但在移交過程中，由于檔案體量龐大、種類繁雜、工作人員非主觀性失誤等原因，可能會出現涉密檔案與非涉密檔案摻雜的現象。

相關主體雖有相應的權責用以規范各自行為，但可看出解密和開放審核的主體權責不夠細化、主體之間的協同度不夠。為此，我國相關檔案部門也展開了一定程度的嘗試和創新，如江蘇省檔案館嘗試實施開放審核“1+9”聯動機制，“三審一批”開放審核試點，為其開放利用工作奠定了堅實基礎。通過以上分析，筆者認為，主體權責的明確可從以下兩個方面著手。

一方面，應細化主體權責，明確責任分工。其一，應制定詳細的工作和制度標準，將主體權責按層級進行細化，從責任到“部門”細化至責任到“人”;其二，可建立涉密檔案移交主體責任制度，對負責移交工作的相關主體進行移交責任劃分，將非涉密檔案與涉密檔案分類移交，減輕館內工作人員負擔，為涉密檔案進館鑒定提供便利。

另一方面，應重視主體銜接，促進協同合作。其一，積極探索相關主體的合作形式，促進檔案部門與其他部門的交流與合作，如四川瀘州市檔案館探索建立了“三審一公開”聯動機制，與保密部門協同合作，共同推進檔案開放審核工作;其二，可考慮建立相關主體互動反饋機制與解密風險承擔機制。互動反饋機制可打破檔案部門、解密單位等相關主體間的壁壘，加強主體間的交流與合作;解密風險承擔機制可根據涉密檔案的密級詳細明確承擔責任，并在可控范圍內采取相關人員的風險降級措施，為解密和開放審核提供保障。

3 涉密檔案解密與開放審核協同機制的底層邏輯

3.1 全周期管理理念。習近平總書記提出對于城市現代化治理要樹立“全周期管理”理念，不僅具有堅實的科學理論依據、完整的理論內容作支撐，是對此理念的創造性應用和創新性發展，而且賦予了全周期管理理念一個新的內涵，具體而言，是從系統要素、結構功能、運行機制等層面進行全周期統籌和全過程整合，以確保整個管理體系的各個環節和過程均能運轉高效、系統有序、協同配合。

對于涉密檔案來說，一方面，“全周期管理”理念不僅有助于涉密檔案解密和開放審核的深入研究，為我們分析問題、解決問題提供思路;另一方面，涉密檔案解密和開放審核是完整、有序的過程，從內涵上說，“全周期管理”理念具有一定的適用性，對于指導涉密檔案解密和開放審核的具體工作流程也有著重要作用，即可從前端、過程端、終端對整個環節進行全要素掌控和全過程管理。

首先，應考慮涉密檔案解密審核環節的前置問題。從涉密文件的雙重生命周期來看，解密審核是文件從前一階段進入下一階段的最好節點。[11]對于涉密檔案來說，解密審核環節一般在封閉期屆滿之后、在開放審核之前，但是對于那些無需封閉、原本在文件階段就可公開的公共檔案而言，封閉期的作用并不凸顯，甚至可能會影響公眾獲取相應的政務信息，因此可對該類涉密檔案采取解密審核前置舉措。比如，在國家秘密試點工作中，重慶市將解密工作與檔案工作相結合，初步建立了與歸檔工作相結合的年度解密審核工作機制，[12]解密工作與業務工作同步動態融合，將部分涉及業務的涉密檔案以年度為周期進行解密審核，為我國其他地方的檔案解密試點工作提供了借鑒。

其次，可為涉密檔案設置信息流程跟隨“二維碼”。依據涉密檔案的處理流程，將關于該檔案的所有程序信息、主體信息等導入二維碼管理系統并進行全過程管理，相關人員在經過上級主管部門的授權后，可申請查閱該涉密檔案的立檔單位、經辦人等相關信息，有助于整個處理流程的透明化、條理化，利于解決涉密檔案主體職責不清晰與相關單位不明確的問題。但需注意的是，應充分保證相關涉密檔案的安全性，根據檔案的重要程度進行相應級別的加密處理，防止網絡“黑客”入侵從而導致信息泄露。

最后，應建立健全涉密檔案解密與開放審核的免責問責追責機制。其一，對解密與開放審核中合法但不合規的行為予以免責，鼓勵相關部門積極開展涉密檔案的解密與開放審核，對于那些已經解密和開放審核并依法提供給公眾使用，但在處理程序上存在一定紕漏的管理行為，可適當予以免責;其二，對解密和開放審核中合規但不合法的行為予以問責，按照審核流程進行開放但內容仍涉及國家秘密、企業事業單位機密以及個人隱私的行為，酌量予以問責，以保護涉密檔案的絕對安全;其三，對解密和開放審核中既不合法又不合規的行為予以追責，尤其是肆意翻閱、抄送國家絕密、機密、秘密的違法行為須按照國家法律規定處置，并視泄露程度進行量刑。

3.2 一體化管理模式。一體化管理模式是指采用一體化管理理念，將各種要素有機整合，在統一的管理構架下運行的體系模式。由于一體化管理對于完善管理流程、提高科技水平和工作效率有著重要的作用，因而，在我國檔案學領域，學者們對一體化管理模式及其應用也有較為深入的研究，主要集中在文檔一體化管理模式、企業檔案信息一體化管理模式等方面。

當前，我國已經具有較多成熟的一體化管理平臺，如國家政務服務平臺、信息安全保密綜合管理平臺等，在檔案領域，一體化管理平臺的應用也不斷擴大，在檔案管理、檔案信息服務等方面發揮著重要作用。

隨著網絡化、信息化程度的不斷提高，一體化管理模式和一體化管理平臺的不斷完善和發展成為當下的研究重點之一，因而我們更應采用一體化管理模式，嘗試建立和開發獨立的涉密檔案信息系統和一體化管理平臺，創建涉密檔案數字化中心，為檔案信息資源的共享提供基礎，在促進資源共享機制完善的同時促進涉密檔案的開放利用。

一體化平臺的構建與運營維護應主要考慮協同性、安全性和技術性三個方面。一是平臺的協同性。秉承跨界融合思維，做到一定范圍內參與主體的協同共建，可由國家保密局牽頭，國家檔案局、工業和信息化部等部門聯合，構建涉密檔案一體化管理平臺。二是平臺的安全性。所設計開發平臺的主要目的是服務涉密檔案、簡化解密流程、便利工作人員，因而其交互性功能不占主導地位，主要側重于其安全保密性，可研發涉密檔案系統監測功能，對全流程進行檢測，從而防止信息泄露，提高平臺安全性能。三是平臺的技術性。目前能夠廣泛應用于涉密檔案的主要有無線射頻識別技術（RFID技術）以及敏感詞全文對比技術（在線OCR識別技術）等。

一方面，對于封閉期屆滿的涉密檔案，將其數字化后導入平臺，并由相應的解密單位（檔案主管部門和保密行政部門）進行解密審核，簡化解密審核流程，輔以區塊鏈、云計算、人工智能等輔助審核，由RFID技術實現全流程可視化管理。

另一方面，對于那些到期自動解密的檔案，可建立海量檔案的自行解密評估機制，使用敏感詞全文對比技術進行分析，同時輔以高科技解密篩查系統，進行智能篩選，減少人工成本。如濰坊市檔案館積極探索將敏感詞全文對比技術應用到檔案開放審核中去，審核人員只需根據所篩選出來的敏感詞做出鑒定意見，無需再閱讀全文，利用敏感詞數據庫全文比對提升了檔案開放鑒定的質量和效率。[13]

3.3 網格化監督體系。網格化監督多用于社會治理領域，是指將管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，通過加強管理和巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式。網格化監督能夠將被動的分散式監督，轉變為主動的系統式監督，提高監督的質量和效能。

對涉密檔案采取網格化監督模式能夠明確監督網格，細化涉密檔案監督責任，織密涉密檔案監督網絡，從而實現網格化監督橫向到邊、縱向到底、監管服務全覆蓋。將其思維方式應用于涉密檔案解密與開放審核協同機制中，主要是采用網格化的責任分工，從縱向、橫向、社會三方面構建起網格化、全覆蓋的監督體系，從而使得涉密檔案解密與開放審核這一過程更為安全有效。

一為縱向監督。縱向監督的主體主要為各級檔案主管部門，其不僅是涉密檔案解密的審核者，更是開放審核的監督者。聶云霞、盧丹丹二人提出“檔案主管部門在開展檔案監督檢查工作時要加強同各級檔案形成單位的聯系，正確處理好監管者與被監管者兩者之間的關系”[14];肖秋會、姜丁齊、徐雨伽三人建議應“落實權責清單并監督實施，各級檔案館需向上級檔案主管部門提交涉密檔案年度開放審核進展報告”，[15]凸顯出對各級檔案主管部門監督檢查工作的重視。筆者認為，一方面，各解密主體可定期按年度或季度向上級檔案主管部門提交涉密檔案的解密和開放審核報告，對本單位年度或季度的工作進行匯報，客觀上有利于下級單位積極開展解密和開放審核工作;另一方面，上級檔案主管部門可指派監督巡視專員，對下級涉密檔案的解密開放情況進行巡視，在對其工作進行監督檢查的同時，也能夠掌握具體解密進程。

二為橫向監督。涉密檔案兼具雙重屬性，保密行政部門也因此成為解密和開放審核過程中的重要主體之一，對檔案部門涉密檔案的解密和開放審核負有監管責任。在組織領導層面，一方面可發揮黨委辦公廳（室）對保密部門和檔案部門的統籌作用，由黨委辦公廳（室）協調涉密檔案管理工作，對兩個部門實行雙向審核，加快涉密檔案開放進程;另一方面也可借鑒江蘇省檔案館采取的“嵌入式”監督模式，主動把監督融入各項工作中去，在進行工作監督的同時，也能夠加強廉政風險防控;在工作實施層面，一方面可制定保密與檔案部門的雙向監督機制，并納入年度考核，與績效相掛鉤，統籌保密監督與開放監督，提高監督檢查實際效果;另一方面可設立涉密檔案部門工作監督欄，對象是與涉密檔案有關的所有平行職能部門，由其對檔案部門提出意見和要求，促使檔案部門不斷改進相關工作，加快涉密檔案開放進程。

三為社會監督。協同參與、多方聯合、多元監督是監督體系的重要組成部分，引入第三方監督機制可為涉密檔案的解密和開放審核提供保障。其一，專家監督。可成立專家監督小組，作為各級涉密檔案解密與開放審核委員會的部門之一，在指導解密與開放審核工作的同時，對其進行全流程的外部監督。其二，公眾監督。“伴隨著公民意識的覺醒，公民有參與政府檔案管理政策制定、對政府檔案管理行為進行監督的意識和權利”，[16]因此，“開設申訴利用渠道”，[17]積極探索建立檔案解密和開放審核舉報反饋機制，并將其納入國家政務平臺實現全網通用，不僅有助于公民合法合理合規地利用涉密檔案材料，調動公眾的參與積極性，也可為公民監督檔案事業提供相應的反饋平臺。

4 結語

整體而言，在檔案開放的大背景下，我國涉密檔案的解密與開放審核在法律規制、程序原則、監督檢查等方面仍需具體化、協同化、規范化，因而從頂層設計和底層邏輯兩方面來構建涉密檔案解密與開放審核協同機制，更能為國家、社會以及個人合法合理利用涉密檔案資源提供借鑒。

*基金項目：本文系國家社科基金一般項目“檔案術語與檔案學科協同演化機理研究”（項目編號：21BTQ110）階段性研究成果之一。

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（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2022-04-15）