水利財政事權與支出責任劃分改革研究

歐陽光輝

摘要：水利財政事權與支出責任劃分改革是財政事權與支出責任劃分改革領域的重要課題，推進此項改革對于完善財政管理體制、理順政府職能、促進水利事業發展具有重要意義。文章分析了當前推進此項改革中存在的主要問題，從制度建設、分層級劃分和配套措施落實等方面提出了相應的對策建議。

關鍵詞：水利財政事權 支出責任劃分 改革

厘清財政事權和支出責任是政府部門有效履行公共服務職能的重要前提，是加快國家治理體系和治理能力現代化建設的應有之義。近年來，中央高度重視事權與支出責任劃分改革，出臺了一系列規范性文件，相關工作穩步推進。具體到水利領域，事權與支出責任劃分改革也取得了一定進展，但總體上還存在制度不健全、進展不平衡、財力不匹配等諸多問題，制約了水利建設事業的持續有序發展。分析水利領域財政事權與支出責任劃分改革中存在的主要問題，提出有針對性的改進措施，對于有效建立起責權清晰、財力匹配、區域均衡的水利基本公共服務保障機制具有重要的現實意義。

一、推進改革的必要性分析

水利財政事權是水利行業主管部門運用政府財政性資金建設水利設施、提供水利公共服務的職責和任務；水利支出責任是各級政府財政部門為保障履行水利財政事權而應承擔的支出義務。建立現代財政制度、理順各級政府職能、促進水利事業發展均要求不斷推進水利財政事權與支出責任劃分改革。

（一）推進改革是完善財政管理體制的客觀需要

建立健全政府間事權與支出責任相匹配的制度是深化財稅管理體制改革的重要內容。早在2014年出臺的《深化財稅體制改革的總體方案》中便明確指出，深化財稅體制改革的目標就是要科學合理劃分相關財政事權與支出責任，促進權力與責任、花錢與辦事協調統一，建立事權和支出責任相適應的財政制度。近年來，中央先后出臺了涵蓋教育科技、醫療衛生、交通運輸等領域關于中央和地方共同事權與支出責任劃分改革的方案，但水利領域的改革方案一直沒有出臺。推進水利財政事權與支出責任劃分改革已成為補齊財稅體制改革短板、建立現代財政管理制度的內在要求。

（二）推進改革是理順各級政府職能的必要措施

2016年國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），針對各級政府間存在的職能定位不清的問題，強調要實現事權和支出責任相匹配，以促進各級政府更好履職盡責，提高公共服務供給效率。水利服務是政府公共服務的重要內容，為水利服務提供物質保障的水利工程大都是基礎性、戰略性和公益性的，需要政府和社會各界廣泛參與、加大投入。合理劃分水利財政事權與支出責任是厘清政府與市場邊界、規范政府履職行為的必要措施。

（三）推進改革是促進水利事業持續發展的重要保障

水利事業的建設管理是一項復雜系統的工程，涉及防洪、飲水、用水、水生態等多重要素和多個部門，水利財政事權與支出責任劃分不清，將導致水利投入建設管理權、責、利不統一，建、管、養脫節，形成水利公共服務的低效或無效供給。有效厘清水利財政事權與支出責任，有利于促進權、責、利相統一，充分調動各級各部門的積極性，規范水利項目、資金管理，也有利于拓寬水利領域多元投入渠道，增強和豐富水利公共服務的有效供給。

二、當前水利財政事權與支出責任劃分改革中存在的主要問題

（一）推進改革的上位法依據不足

至目前，中央尚未出臺統一明確且具有較高法律效力的制度，用以規范中央和地方以及地方各級政府之間的水利財政事權與支出責任劃分。相關原則性規定及要求散見于《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（2016）、《水利發展資金管理辦法》（2019）等政策文件中。2018年制定的《中央和地方政府基本公共服務行政權力劃分和支出責任改革方案》中明確的九項基本公共服務亦不涉及水利，僅能為水利財政事權與支出責任劃分改革提供借鑒參考。許多涉及水利財政事權劃分的具體事項，大都體現在中央下達的相關資金文件中，如對于中小河流治理，中央水利發展資金支持的范圍為流域面積在200—3000平方公里的河流，200平方公里以下的河流由地方政府全面負責；對其支出責任的劃分則通過區分東、中、西部省份給予不同的補助標準。

（二）省以下改革進展不平衡

省以下水利財政事權和支出責任劃分相較于中央與省級而言涉及的政府級次和部門更多，面臨的矛盾和問題也更深更廣。受上位法缺失及改革本身難度較大等因素影響，省以下的水利財政事權與支出責任劃分改革整體進展較慢。目前除湖南、江西等少數省份出臺了相關改革辦法外，大多數省份沒有制定相應的規章制度，改革的法治化、規范化程度比較滯后。由此導致，一方面事權不明確，各級政府之間及政府各部門之間支出職責存在交叉重疊或空白點，“多龍治水”與管理“真空”同時并存，如田間水利“最后一公里”問題，職責一直難以落實到位；另一方面，支出責任模糊，政府與市場界限不清，一些本應由政府承擔的水利支出，政府承擔不夠，一些可以通過探索激勵社會資本參與供給的水利服務，政府包攬過多。

（三）支出責任與財力保障不匹配

是否有與之相匹配的財力保障是事權與支出責任劃分改革能否最終落地的關鍵。由于公共事務的公益性、外部性等特性的存在，事權的劃分往往需要基于公共服務受益范圍、現行管理體制及行政效率等因素確定；而形成于分稅制基礎上的各級政府財力，是財政制度及經濟運行等多重因素作用的結果，與政府承擔的事權沒有必然的聯系。因而事權的劃分與財力的匹配本質上存在難以協同的矛盾。事實上，從整體和宏觀上考察，財力與支出責任不匹配一直客觀存在，財力上移及事權與支出責任下沉的傾向在各級政府間均有所體現，這也導致了相當部分水利支出責任難以落實到位，較大程度上制約了水利基本公共服務的有效提供，亟須通過相應的制度安排予以調整和改善。

三、推進水利財政事權與支出責任劃分改革的幾點思考

（一）科學界定中央和地方水利財政事權及支出責任

國家層面應盡快制定出臺水利財政事權與支出責任辦法，明確規定中央和地方水利財政事權劃分及相應的支出責任，做到有法可依。具體而言包含以下兩個方面：

1.水利財政事權劃分方面。對于體現國家意志、涉及全局利益、具有巨大外部性的水利事務，應界定為中央事權，如國家水利戰略規劃、重大政策、標準制訂，跨國界、跨流域河湖治理，以及對保障國家防洪、供水、糧食、生態等重大戰略安全具有全局性作用的水利建設、水資源管理、河湖治理等涉水事務。對兼有全局性和地方性公共產品特征的水利事務，應界定為中央與地方共同事權，如跨區域重大水利項目建設、跨省河流治理以及大中型灌區建設與節水改造等涉水事務。其他地區性水利事務則應界定為地方事權，如轄區內河流、中小河流治理等防洪抗旱減災類涉水事務，水資源開發利用與管理、水土保持與生態建設、農村水利等涉水事務。

2.支出責任劃分方面。對于中央事權的建設項目投資及其運行維護費用、中央直管水利工程的運行維護費用，由中央承擔全部或主要支出責任。對屬于中央與地方共同水利財政事權的資金投入，由中央和地方共同承擔支出責任，中央根據項目類型、地方受益情況以及當地經濟承受能力，綜合確定地方分擔比例，其中考慮中西部省份的財力狀況，應適當提高中央負擔比重。對地方事權，原則上由地方承擔支出責任，但涉及基本民生、基礎公共服務和純公共產品的供給，考慮民生因素、地方承受能力、老少邊窮地區等情況，中央應通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。

（二）深化省以下水利財政事權與支出責任劃分改革

在明確中央與地方水利財政事權及支出責任基礎上，省級也應制定相應的制度辦法，合理劃分省以下各級政府的水利財政事權及支出責任。總體而言，應根據水利基本公共服務的受益范圍、性質、規模、實施環節、項目內容等情況，合理界定省、市、縣級事權及支出責任。

1.事權劃分方面。對全省經濟和社會民生改善有重大影響的，涉及水安全、水生態等骨干水利工程的建設、管理、維護等應確定為省級事權。在省域范圍內對經濟和社會發展有較大影響的水利骨干工程的建設、維護及涉水事務管理、水安全保障等應確定為省市縣共同事權。對市縣范圍內經濟社會發展和民生改善有一定影響的水利工程的新建、改擴建、維修養護及本區域內涉水事務管理、水安全保障等應確定為市縣事權。

2.支出責任劃分方面。相應地，按照“財政事權與支出責任對等”的原則劃分省以下支出責任。省級事權對應的支出責任除中央投入以外的由省財政全部承擔；省市縣共同事權的支出責任除中央有投入外，其余部分由省市縣財政共同承擔。為增強可操作性，可借鑒推廣湖南省做法，在充分考慮地區差異和財力差異基礎上，采用清單方式，分類、分檔、按比例確定各級政府支出責任。需特別指出的是，基于目前市縣財政普遍困難的事實，應適度加強省級事權和支出責任，對市縣負擔的支出，省級應適當給予補助。

（三）完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度

中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，要科學配置各級政府的財力，促進財力與事權相匹配，增強基層政府提供公共服務的能力。為更好地推進水利財政事權與支出責任劃分改革，有必要按照“因事定財”的原則，不斷優化政府間的財力配置，提高基層財力的保障水平，特別是應重點關注并支持解決中西部經濟落后地區的財力不足問題。一方面，要改革、完善中央與地方收入劃分辦法。積極培育地方稅收主體稅種，賦予地方一定的稅政管理權限，有效理順各級政府間的財政分配關系，形成財力保障與事權相銜接、相協調的財政體制。另一方面，要優化轉移支付測算方式，將水利財政事權納入轉移支付的考慮因素。對于農村水利、農村飲水安全、山洪災害防治等關系國家糧食安全、基本民生的地方涉水事務，通過轉移支付將支出責任適當上移，減輕基層財政壓力。此外，要加強對轉移支付的監督管理。嚴格對專項轉移支付的監督及資金使用績效的評估，建立以結果為導向的問責機制，督促地方切實履行水利財政事權，構建體現公平與效率的轉移支付體系，實現水利財政事權與支出效率相匹配。

（四）落實相關配套措施

從制度設計到最終落地見效，離不開相關配套措施的協同運行。水利具有綜合性、外部性、基礎性等特點，各級各部門應緊密結合工作實際和相關改革進展情況，統籌推進水利財政事權與支出責任劃分改革工作。一是要建立動態調整機制。充分考慮經濟社會發展需求、各階段工作任務變化以及政府間財力增長情況，適時調整、改革和完善已有的水利財政事權與支出責任劃分辦法，并推動形成具有法律效力的規范性文件。二是要合理界定政府與市場邊界。區分涉稅事務中的公益性、準公益性及經營性項目，在更好地發揮政府主導作用的同時，更大程度地發揮市場機制作用，激勵市場主體或社會力量參與水利事業建設。三是要積極推動行政管理體制改革。堅持建管并重、權責對等的原則，統籌考慮水利工程建設與管理問題，結合實施環節和部門職責沿革，明確由一個部門牽頭負責一項水利財政事權，妥善解決部分水利財政事權劃分不清晰和重復交叉的問題，為相關政府部門更好地履行水利公共服務職能提供體制機制保障。

參考文獻：

[1]《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）

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（作者單位：湖南省財政廳）責任編輯：李政