論“案-件比”評價指標的豐富內涵

申國軍

摘 要：黨的二十大報告強調，為民造福是立黨為公，執政為民的本質要求。被社會各界譽為“司法辦案質效GDP”的“案-件比”評價指標經兩年多的實踐，證明該指標具備人民性、理論性、系統性、科學性等內涵。“案-件比”評價指標產生淵源在于以人民為中心的發展思想，具有很強的人民性；概念本身符合程序與實體正義，具有很強的理論性；設計架構包含多項訴訟環節，具有很強的系統性；經過實踐檢驗符合司法辦案規律，具有很強的科學性。隨著對“案-件比”評價指標的進一步修改和完善，其必將在“四大檢察”“十大業務”發展方面發揮更好的引領作用。

關鍵詞：案-件比 人民性 理論性 系統性 科學性

2021年10月9日，最高檢印發了新的《檢察機關案件質量主要評價指標》。最高檢遵循科學評價、質量導向、精簡實用、突出可操作性的思路對2020年1月公布實施的《檢察機關案件質量主要評價指標》作了修訂。“案-件比”指標也進行了全面完善，“件”的選取更加精準，突出了對“案結事了人和”的引導；覆蓋面更加廣泛，新增了公益訴訟檢察、控申檢察“案-件比”；內容更具有可操作性，民事、行政檢察豐富了“件”的范圍；對“案-件比”結果的追求更加符合實際，設定了全國、基層院刑事檢察“案-件比”參考值，以及普通犯罪、重大犯罪、職務犯罪、經濟犯罪“案-件比”參考值。被社會各界譽為“司法辦案質效GDP”的“案-件比”評價指標運行至今，帶來了檢察機關辦案質效的明顯提升，并且對其他司法機關的輻射效應也逐步顯現。更為重要的是，兩年多來的實踐證明了該指標具備人民性、理論性、系統性、科學性等內涵。隨著對“案-件比”評價指標的進一步修改和完善，其必將在“四大檢察”“十大業務”發展方面發揮更好的引領作用。本文從“案-件比”評價指標的人民性、理論性、系統性、科學性等幾個方面，探討“案-件比”評價指標的內涵。

一、“案-件比”評價指標產生淵源在于以人民為中心的發展思想，具有很強的人民性

“淵源”是指源流，深水的源頭，比喻事物的本源。地理知識有江河山川的源頭，社會知識有人類的起源，法律知識有法的淵源，各種制度有其產生背景。大到人類歷史活動小到一個理念的提出，都有其產生的淵源，只是文字表述上有所差別而已。“案-件比”評價指標的產生也有其淵源。這一淵源在哪里，就在于習近平新時代中國特色社會主義思想。

“習近平總書記在黨的二十大報告中強調，為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求。”［1］黨的十八大以來，習近平總書記多次強調以人民為中心的發展思想。以人民為中心的發展思想，包含著一系列相互聯系、相輔相成的思想和觀念。作為國家法律監督機關的檢察機關，人民性是檢察權的根本屬性，當然要堅持以人民為中心的發展思想，以人民為中心是檢察機關執法辦案之本。進入新時代，我國社會主要矛盾轉化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有更高水平、更豐富內涵的需求，不僅希望案件得到依法辦理，更希望案結事了；不僅希望權益得到維護，更希望司法公正更好更快實現；不僅希望正義不缺席，更希望正義不遲到。人民群眾的需求，就是司法檢察機關奮斗的目標！人民群眾一個“案子”到了司法機關辦成了很多個，增加了當事人訟累，降低了人民群眾的司法感受，這不符合以人民為中心的思想，要用一個評價指標去改變這一現狀。“案-件比”正是為此而設，人民性特點非常明顯。

1.“案-件比”本身體現著人民性。“案-件比”評價指標的一個直接作用或效果，就是引導檢察官在辦案過程中減少辦案環節，縮短辦案時間，讓發生在人民群眾身邊的案件能夠及時案結事了，滿足不同社會群體的司法需求。從當事人的角度講，讓所涉訴訟及早蓋棺定論，可以減少訟累；從被害人的角度講，從法律上及時確認受到的侵害并予以補償；從社會大眾層面講，及時懲處犯罪或其他違法行為，回應社會關切，充分發揮法律的預警、教育和引導功能。可以說，“案-件比”發揮的引導價值是檢察機關落實以人民為中心發展思想的最直接體現。

2.“案-件比”適用過程體現著人民性。“案-件比”對檢察機關自身的影響是全方位的，促使檢察機關轉變辦案思維、辦案模式，更加注重保障當事人參與權。數據反映，2021年，審查逮捕案件聽證數量同比上升4.9倍，占審結件數的0.5%，同比增加0.4個百分點；擬不起訴案件開展聽證數量同比上升4.9倍，占審結件數的3.3%，同比增加2.6個百分點。刑事和解不批捕數同比上升61.2%，占審結人數的2%，較2020年增加0.4個百分點；刑事和解不起訴數同比上升29.4%，占審結人數的2.2%，較2020年增加0.3個百分點。應該說，“案-件比”給檢察官帶來了壓力，也帶來了動力，促進辦案人員主動思考、主動做事、主動提升辦案能力。

3.“案-件比”帶來的辦案效果體現其人民性。“案-件比”適用以來，申訴案件明顯減少，驗證著人民群眾對司法辦案的滿意度在不斷提升。數據反映，2021年，不批準逮捕38.5萬人，同比上升65%，不批捕申訴案件數量同比下降37.1%；不起訴34.8萬人，同比上升39.4%，不起訴申訴案件數量同比下降19.5%；辦理國家賠償案件數量同比下降8.9%。

二、“案-件比”概念本身具有很強的理論性

作為一個評價司法辦案質效指標的“案-件比”，必須要體現程序與實體正義。“案-件比”指標在確保“案子”實體公正前提下，引導承辦檢察官努力做到程序不反復、少折騰，最大限度減少人為增加“案件”。這是在更高層次上追求程序公正與實體公正相統一。深入思考“案-件比”，會發現“案-件比”體現了很多訴訟法學的原則、理念。

（一）遵循了程序設定不等于程序濫用的原則

樊崇義教授在《由理念走向制度：評檢察機關以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系一文中》［2］，專門闡述了這個問題。黃風教授翻譯的《論犯罪與刑罰》一書中指出，“推遲刑罰盡管也給人以懲罰犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是懲罰，倒像是表演。”［3］訴訟程序是當事人與司法機關發生一系列訴訟活動的過程，訴訟活動的進行需要一定的時間，即訴訟期限，而訴訟期限是法律根據訴訟活動的規律進行的科學預設，對辦案期限的嚴格遵守是法律正當程序的外在表現。考慮到法律在實施過程中可能面臨的復雜情況，立法在對辦案期限預設的過程中進行了一些例外性的規定，如刑事訴訟中的退回補充偵查、延長審查起訴期限等，但如果對這些例外規定進行過度使用，則有違法律的正當程序理論，且有權力濫用之嫌。因此，正當進行的訴訟程序，其基本前提應為擯棄一切不必要和不正當的耽擱。從這個層面來看，“案-件比”評價指標在規范檢察辦案的正當性上，符合法律正當程序理論的內在要求。

（二）遵循了效率是程序價值、正義重要組成部分的法治精神

陳光中教授曾把刑事訴訟的價值概括為秩序、公正和效益。［4］效益價值既體現為以最少的司法資源投入換取最大量刑事案件的辦理，也就是提高訴訟效率，降低訴訟成本，也包含了刑事訴訟活動在實現秩序和公正方面達到最佳的社會效果。陳瑞華教授將程序正義的基本構成要素歸納為程序的參與性、裁判者的中立性、程序的對等性、程序的合理性、程序的及時性和程序的終結性。及時性體現的就是訴訟活動不能過于拖延和遲緩，否則不僅會導致案件的結案周期大大延長，訴訟成本大大增加，而且會因此導致當事人長時間處于待確定狀態，其利益和命運則也無休止地處于不確定的狀態。［5］陳瑞華教授在《刑事訴訟前沿問題》一書中還專門提到，如果遲來的正義仍然屬于“實體正義”的話，那么這種實體正義的晚到所帶來的則是程序上的非正義。［6］“案-件比”的一個重要作用就是讓正義及時實現，完全契合程序價值和程序正義中的法治精神。

（三）遵循了程序正義是實體正義重要保障的理念

法學理論界一般認為，程序正義理念下的程序價值可以分為內在價值和工具價值。刑事訴訟程序的內在價值主要是指訴訟程序本身具有的品質和價值標準；程序價值的工具價值也就是刑事訴訟程序在形成公正裁判結果中的作用價值或者說工具價值，這里強調的程序對實體公正的價值作用。工具價值應該說是理論界、實務界最為推崇的刑事訴訟程序的價值作用，“案-件比”表面看是減少不必要的辦案環節，隱含的核心要義是將每一個訴訟環節的工作做到極致，恰恰說明了對程序正義的重視，所以最終體現的還是通過程序正義實現實體正義，更好地發揮程序正義對實體正義的保障作用。

三、“案-件比”評價指標設計架構包含多項而不是一項訴訟環節，具有很強的系統性

習近平總書記深刻指出，“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法。”［7］“案-件比”評價指標設計也堅持了系統思維。內容涵蓋了“四大檢察”“十大業務”。無論刑事檢察“案-件比”還是民事、行政、公益訴訟檢察“案-件比”都包含了多項業務活動，并且形成了一個內容完整的閉環系統。

（一）“案-件比”指標本身具有很強的系統性

刑事檢察“案-件比”包含了：不批捕申訴，不批捕復議，不批捕復核，一次延長審查起訴期限，二次延長審查起訴期限，三次延長審查起訴期限，一次退回補充偵查，二次退回補充偵查，不起訴復議，不起訴復核，不起訴申訴，撤回起訴，法院退回，檢察機關建議延期審理，國家賠償等15項業務活動；民事檢察包含了：重復申訴，中止審查，復查糾正等3項業務活動；行政檢察包含了：重復申訴，中止審查，監督糾正等3項業務活動；公益訴訟檢察包含了：撤回起訴，法院裁定不予受理（駁回起訴）、判決駁回，當事人上訴后法院終審裁判未支持檢察機關訴訟請求等3項業務活動。這些訴訟環節和業務活動有一個共同特點就是，他們并不是該類訴訟的必經程序，原本可以減少或者避免發生，但因前一個環節未將工作做到極致而產生，可能延長了一個案件的整體訴訟時間，從而降低了當事人的司法感受。這些訴訟環節再加上終結性訴訟活動也就形成了各類訴訟的閉環系統。

（二）“案-件比”指標評價對象也有很強的系統性

以刑事檢察為例，首先，“案-件比”可以對一個檢察院、一個業務部門、一個檢察官的辦案質量和效率進行評價，并可以在地區之間、部門之間和個人之間進行橫向對比，以及上下級檢察院之間進行縱向對比。其次，“案-件比”可以對類案的辦理情況進行對比，比如普通犯罪、重大犯罪、職務犯罪、經濟犯罪之間可以對比，也可以確定適合這些案件自己的“案-件比”參考標準；再比如也可以對掃黑除惡案件、涉疫犯罪案件等一定時期內重點辦理的某類案件進行對比，從而確定這類案件辦理的難易程度和復雜程度。再次，“案-件比”可以對個案進行對比，這里可以分不同的犯罪主體，也可以分共同犯罪、非共同犯罪以及集團犯罪進行對比，從而發現不同案件在辦案程序上的特點。還有“案-件比”也可以對特定終結性訴訟活動或者某一個訴訟環節辦案質量和效率進行評價，這就需要將部分指標根據需要進行重新組合，比如可以對無罪案件、不起訴案件的辦案質量進行評價，也可以針對審查逮捕、審查起訴環節的辦案質量進行評價。

無論運用于哪一個領域、環節和具體案件，其原理都是一致的，也就是發現“案-件比”高的，就要進一步分析高的原因，找到相關具體案例進行分析，查找是否真實存在程序濫用或者工作不到位的問題，從而對癥下藥加以解決。

四、“案-件比”評價指標具有很強的科學性

科學性是馬克思主義哲學首要的、基本的特性。“案-件比”指標的設計符合司法辦案規律，充分體現了科學性。比如在“件”的選擇中盡量扣除了因客觀原因或者為追求更好社會價值而產生的“件”。更重要的是，“案-件比”指標通過實踐驗證了其具備的可操作性和有效性，不僅有力推動檢察工作持續向好轉變，同時在公安、審判機關中也產生了積極影響。

（一）“案-件比”推動檢察機關辦案效率提高，辦案環節減少、周期縮短

1.“案-件比”取值標準明確。“案-件比”是“案”與“件”相對比并將“案”的數量取為1時，所形成的一組對比關系。即，案∶件。前者為“案”，后者為“件”，不能簡單地將其看作一個比值。“件”數越高，說明“案”經歷的業務活動越多，辦案時間越長。把“案-件比”界定為“案子”與“案子”經歷的有關訴訟環節統計出來的件相對比，是為了表述方便而進行的概括性描述。

2.“案-件比”實際結果尊重司法實踐。“案-件比”預設了1∶1的理想結果，同時檢察機關更加遵循司法辦案規律，充分考慮具體案件千差萬別，復雜程度、難易程度各不相同，上下級檢察院所辦案件的復雜程度也不同的辦案實踐，最高檢專門設定了不同案件、不同層級檢察院“案-件比”結果參考值，全國刑事檢察“案-件比”通報值設為1∶1.33，全國基層院設為1∶1.25，刑檢四個條線分別設為：普通犯罪檢察1∶1.3；重大犯罪檢察1∶1.6；職務犯罪檢察1∶1.6；經濟犯罪檢察1∶1.8，使“案-件比”其更加符合實際，更具可操作性。

3.從辦案環節上看，2021年，全國檢察機關退回補充偵查占同期需要辦理案件的7.5%，2018年至2020年這一比例分別為31.3%、28%、18.1%，逐年減少，2021年較2018年減少23.8個百分點；二次退查占一次退查的比例為23.1%，2018年至2020年這一比例分別為38.2%、40.2%、37.6%，2021年較2018年減少15.1個百分點；延長審查起訴期限案件占同期需要辦理案件的2.8%，2018年至2020年這一比例分別為37.3%、36.2%、17.5%，逐年減少，2021年較2018年減少34.5個百分點；二次、三次延長占一次延長的比例為25.5%，2018年至2020年這一比例分別為38.9%、47.8%、45.5%，2021年較2018年減少13.4個百分點。這也充分說明，長期以來飽受社會詬病的程序空轉、實體不變，名為“退延”實為借用時間的問題得到根本性好轉。

4.從辦案期限上看，檢察機關審查起訴辦案時長明顯縮短。數據反映，2021年，全國檢察機關審查起訴平均辦案期限為45.5天，2018年至2020年辦案期限分別為59.1天、62.4天、58.1天，2021年較2018年減少13.6天。審查起訴辦案期限的縮短是“案-件比”指標實施以來，辦案效率最明顯的變化，直觀反映了“案-件比”成效。

（二）“案-件比”推動釋法說理更加到位

最高檢黨組多次強調，辦案中要牢固樹立雙贏多贏共贏的理念。“案-件比”指標除了帶來前述批捕、起訴案件質量的提升，同時推動辦案人員更加注重對不捕、不訴案件的釋法說理。數據反映，2021年，全國檢察機關不批捕率為31.2%，同比增加7.9個百分點，同期不批捕復議復核率為1.1%，同比減少1個百分點，2018年至2020年這一比例分別為2.8%、3.2%、2.1%，2021年較2018年減少1.7個百分點；同期不起訴率為16.6%，同比增加2.9個百分點，不起訴復議復核率為0.8%，同比減少0.6個百分點，2018年至2020年這一比例分別為2.3%、2.1%、1.4%，逐年降低，2021年較2018年減少1.5個百分點。

（三）“案-件比”引導承辦人在刑事訴訟中發揮主導作用

降低刑事檢察“案-件比”，表面看要減少“二退三延”等業務活動，但功夫要下在提高捕訴案件質量上。這就引導檢察機關更加注重通過提前介入等方式發揮在刑事訴訟中的主導作用，提高捕訴案件質量，從而減少后續環節。數據反映，2021年，全國檢察機關提前介入案件占一審公訴案件受理數的10.4%，同比增加3.3個百分點，2018年至2020年這一比率分別為2%、2.6%、7.1%，2021年較2018年增加8.4個百分點；逮捕后提出繼續偵查取證意見占批準逮捕人數的73.4%，同比增加11.2個百分點，2018年至2020年這一比率分別為16%、25.9%、62.2%，2021年較2018年增加57.4個百分點；自行補充偵查占需辦理案件的9.9%，2018年至2020年這一比率分別為0.04%、0.12%、3.21%，2021年較2018年增加9.86個百分點。引導偵查取證比例增長，反映出檢察機關辦案人員將辦案工作前置，積極開展引導偵查取證工作，并且通過自行補充偵查，更好地完成證據的收集、固定和加強工作，以減少后期退查、延長審查起訴期限等訴訟環節，有效提升辦案質效。

（四）“案-件比”與訴訟模式變革相互促進，認罪認罰適用率保持較高水平

降低“案-件比”，需要檢察官以求極致的標準辦好每一個環節，最大限度地減少不必要的業務活動，減少當事人訟累，減少與訴訟當事人的對立面，這就有助于推動當事人接受并愿意適用認罪認罰從寬制度。反過來，充分適用認罪認罰從寬制度，又能夠在法律上很好地減少辦案環節，從而降低“案-件比”，兩者起到了相互促進的作用。數據反映，2021年，全國檢察機關已辦理的審查起訴案件中，適用認罪認罰從寬制度審結案件占同期審查起訴案件審結數的89.4%，同比增加2.6個百分點，2019年至2020年這一比率分別為49.3%、86.8%，2021年較2019年增加40.1個百分點。“案-件比”與認罪認罰從寬制度相得益彰。

（五）“案-件比”對公安、法院輻射效應初步呈現

據了解，地方公安機關普遍對檢察機關為降低“案-件比”采取的措施表示認可和支持，尤其通過提前介入等方式提前引導偵查，有效提高了案件質量，從而也提高了辦案效率。數據反映，2021年，在批準逮捕人數同比增加的情況下，全國檢察機關辦理公安機關提請延長偵查羈押期限人數占審查起訴人數的4.9%，較2020年減少3.2個百分點；從法院來講，檢察機關起訴案件質量的提升，也帶動了法院審判質效的積極變化，2021年，法院決定延期審理案件數占起訴案件的0.4%，較2020年減少0.6個百分點；二審裁判案件數占一審裁判數的5.7%，較2020年減少0.7個百分點。

“案-件比”評價指標是檢察機關近兩年來提出的一個新的概念和命題。它來源于對時代背景的深刻分析，是踐行以人民為中心的發展思想在司法檢察工作中的生動體現，是滿足人民群眾新時代司法檢察需求的現實需要，是助力落實司法檢察改革任務的有效措施，是實現司法檢察案件管理體系和管理能力現代化的重要路徑。隨著“案-件比”指標的進一步修改與完善，我們有理由相信“案-件比”作為一個科學管理指標，能夠更好地發揮司法質效“晴雨表”、公正司法“助推器”的引領作用，與其他評價指標一起推動檢察履職高質量發展。

*本文系國家檢察官學院2022年度科研基金資助項目“‘案件-比質效評價標準法理基礎研究“（GJY2022C13）的研究成果。

**最高人民檢察院案件管理辦公室主任、一級高級檢察官［100726］

［1］ 《不斷實現人民對美好生活的向往》，求是網http：//www.qstheory.cn/wp/2022-10/20/c_1129072406.htm，最后訪問日期：2022年10月22日。

［2］ 參見樊崇義等：《由理念走向制度——評檢察機關以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系》，《人民檢察》2020年第9期。

［3］ ［意］貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國大百科全書出版社1996年版，第70頁。

［4］ 參見陳光中等：《市場經濟與刑事訴訟法學的展望》，《中國法學》1993年第5期。

［5］ 參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》（上冊），中國人民大學出版社2016年版，第234-239頁。

［6］ 同前注［5］。

［7］ 劉軍：《系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法（學苑論衡）》，《人民日報》2022年5月23日。