行政執法與刑事司法銜接實務問題探究

李松洪

摘 要：行政執法與刑事司法銜接已成為我國行政機關與司法機關緊密配合、嚴厲打擊刑事犯罪的重要抓手，隨著多年發展，相關工作取得了很大成效，但實踐中也發現此項工作存在沒有專門法律規范、精細化不足、行政機關及其工作人員對有關規則不熟悉、平臺管理混亂等問題。結合河南省安陽市滑縣院的行政執法與刑事司法銜接工作實踐，從檢察機關法律監督的視角出發，需轉變觀念、強化培訓，確保行政執法與刑事司法銜接平臺真正發揮作用，并促進行政執法和刑事司法機關雙向發力，實現工作效果聚合。

關鍵詞：“兩法銜接” 高質量發展 打擊犯罪

行政執法與刑事司法銜接（以下簡稱“兩法銜接”）發軔于國家打擊制售偽劣商品違法犯罪猖獗的二十一世紀初，具體來講是指在行政執法過程中將超越行政執法范疇，涉嫌刑事犯罪的案件從一般行政執法案件中分流出來，由司法機關予以刑事追究，在此過程中行政執法主體與刑事司法主體相互協作、配合及監督的工作制度。經過多年的發展，“兩法銜接”已成為行政機關移送犯罪線索、司法機關打擊犯罪的重要抓手；進入新時代，“兩法銜接”已成為依法治國的重要載體，為打擊侵權假冒違法犯罪活動提供了強大的路徑支持，在打擊侵權假冒犯罪中發揮了越來越強大的作用。

一、“兩法銜接”在打擊犯罪中的成效顯現

“兩法銜接”機制經過多年的實踐，已在我國打擊各類刑事犯罪特別是打擊侵權假冒刑事犯罪中發揮積極作用，不僅切實保護了人民群眾的切身利益，而且也維護了國家的長遠發展，可以說“兩法銜接”機制成效非常顯著。筆者從所在基層實踐出發，認為“兩法銜接”在打擊犯罪中的成效主要體現在以下幾個方面。

（一）打通堵點，形成“兩法銜接”的思想合力

一是思想上高度重視。我國開始推行“兩法銜接”工作機制以來，各行政機關在思想上高度重視，將“兩法銜接”作為推動行政工作法治化進程中的重要抓手，各行政機關主要負責同志親自抓，結合本單位實際采取有力措施，迅速掀起了“兩法銜接”工作的高潮，通過“兩法銜接”工作機制主動向司法機關移送涉嫌犯罪的案件。

二是機制上迅速成型。“兩法銜接”推行以來，如何快速高效的推動銜接是擺在行政機關和司法機關面前的一道難題，通過行政機關和司法機關在實踐中的不斷探索，適合本地實際的“兩法銜接”工作機制迅速成型，市場監管部門、文化執法部門、煙草部門、自然資源部門、環保部門等相關行政機關與公安機關、檢察機關等司法機關聯合簽署文件，成立“兩法銜接”工作聯系辦公室，統籌協調“兩法銜接”工作事宜，并充分運用信息化成果加以固定，形成了以“兩法銜接”平臺為基礎的各項“兩法銜接”工作運行體系機制，為“兩法銜接”的高效運轉奠定了堅實的基礎。

三是溝通上快速反應。經過長時間的磨合，行政機關在遇到“兩法銜接”案件時，能夠快速觸發“兩法銜接”工作機制，主動邀請司法機關召開“兩法銜接”工作聯席會，快速形成指派專人負責案件、及時移交案件、及時在“兩法銜接”信息平臺上錄入案件等各項處置措施，確保各類刑事案件能夠快速得到合理合法處理，維護人民群眾和國家的利益。

（二）拓展路徑，形成“兩法銜接”的行動合力

一是以“兩法銜接”信息共享平臺為基礎。“兩法銜接”工作是伴隨實踐不斷推進發展的，在信息化的加持下，“兩法銜接”工作呈現出加速發展趨勢，其中“兩法銜接”信息共享平臺的建設成為重點，各地紛紛以“兩法銜接”信息共享平臺建設為抓手，高效推進“兩法銜接”工作。以筆者所在的地市為例，由政府出資，搭建了輻射市縣兩級的“兩法銜接”信息共享平臺，并順利接入省級“兩法銜接”平臺，在該平臺內逐步實現了案件的移送和審查，大大減少了人來人往的繁瑣，提高了工作效率，提升了“兩法銜接”工作的質效。

二是以案件備案為抓手。檢察機關作為法律監督機關，對于“兩法銜接”工作具有法律監督職責，如何將法律監督貫穿于“兩法銜接”工作的始終，是檢察機關重點關注的問題。以筆者所在的基層檢察院為例，在“兩法銜接”的工作過程中，逐步探索出平臺共享與案件備案審查雙向發力的工作機制，著力破解“兩法銜接”法律監督難問題。對于行政單位在辦理行政處罰案件過程中，發現已涉嫌刑事犯罪、需要移交司法機關處理的案件，行政機關需要及時在“兩法銜接”信息平臺中錄入案件信息，并通過平臺向檢察機關備案，將案件材料移送檢察機關。實踐證明，“兩法銜接”案件備案是提高法律監督成效的有力抓手。

三是以專項檢查為重點。為堅決杜絕行政機關在辦理案件過程中可能出現的以罰代刑現象，除了行政機關自覺移交案件外，檢察機關的專項檢查也是重要的抓手，通過專項檢查，翻閱行政機關所辦理的案件，重點發現是否存在以罰代刑現象。以筆者所在的基層檢察院為例，每年都要組織幾次不定期的專項檢查，深入市場監督管理局、文化市場綜合執法大隊等重點單位進行抽查，重點檢查是否存在以罰代刑、不及時移送案件的情況，強力推動涉刑事案件的移送。

（三）確保成效，形成“兩法銜接”的結果合力

經過二十多年的發展，“兩法銜接”工作成效日益突出，已經成為行政機關、司法機關相互配合，共同打擊刑事犯罪的有效載體。隨著“兩法銜接”工作不斷向縱深推進，人民群眾也意識到了“兩法銜接”工作對自身權益的有效保護，不斷以自己的實際行動支持“兩法銜接”工作。

一是提升了行政機關依法行政能力。各行政機關在開展“兩法銜接”工作的過程中，不僅鍛煉了隊伍、培養了人才，提升了行政機關工作人員在辦理案件過程中的證據意識。行政機關工作人員將這種對法律的深刻認識帶入到其他行政工作開展過程中，提升了行政機關整體的法律素質和水平，依法行政能力不斷得到夯實和提高。

二是提高了司法機關打擊犯罪的效率。司法機關處在打擊犯罪的前沿，是維護公平正義的最后防線，但司法機關在打擊犯罪過程中卻具有很大的被動性，這是司法被動屬性決定的。通過“兩法銜接”工作，司法機關能夠快速介入到有關案件中，及時固定、收集證據、這對于案件公平、公正、高效處理具有關鍵性作用，通過“兩法銜接”工作機制，司法機關提高打擊犯罪的效率。

三是擴大了群眾的知曉率。“兩法銜接”工作不是一個靜態的機制，而是一個時刻處于變化過程中的動態調整機制，為有力打擊刑事犯罪，參與“兩法銜接”的機關在辦案過程中有意無意間通過辦案宣傳“兩法銜接”工作。隨著“兩法銜接”工作成效的不斷顯現，更多的人民群眾了解和熟悉“兩法銜接”工作，進而轉化為支持的力量，這就為“兩法銜接”工作不斷注入了更多的新鮮元素，人民群眾在提供案源、提供線索等方面發揮了巨大作用，“兩法銜接”工作的生命力不斷得以彰顯。

二、“兩法銜接”在實踐中存在的問題

（一）法律層面的問題

一是沒有專門的“兩法銜接”法律。現階段制約“兩法銜接”工作的最大障礙是沒有專門的“兩法銜接”法律，雖然黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“兩法銜接”進行了重要闡述，但仍屬于國家宏觀政策層面，沒有將“兩法銜接”工作體制機制用法律的方式固定下來，當然這與“兩法銜接”的工作特性有很大的關系，但并不妨礙制定專門的、規定原則性方向的“兩法銜接”法律。一旦有了專門的“兩法銜接”法律，可以讓“兩法銜接”工作更具體、更規范，也更有力，真正做到有法可依；同時我們也要考慮在依法治國不斷深化的背景下，“兩法銜接”工作需要協調不同的單位和部門，牽扯廣泛，如果沒有專門的法律予以約束，容易出現混亂，不利于“兩法銜接”工作的長遠發展。

二是“兩法銜接”的依據相對混亂。為推進“兩法銜接”工作順利開展，行政機關與司法機關位紛紛立足各自工作實際，單獨或聯合其他機關出臺開展“兩法銜接”工作的規范性文件，但存在規范性文件相互棚架的現象，且有的行政機關或司法機關參與制定了不止一個規范性文件，易造成文件之間相互的矛盾；這種多頭出具的規范性文件不僅不會給“兩法銜接”工作帶來便捷，反而有可能給“兩法銜接”工作健康發展帶來一定的困擾。

三是相關依據精細化不足。由于沒有上位法的直接規定，行政機關與司法機關之間形成的規范性文件大多規定都較為籠統，原則性較強、具體化不足，容易造成公說公有理婆說婆有理的現象；同時參與制定規范性文件的各機關出于各自便于開展工作的考量，在聯合制定規范性文件的過程中，盡可能的站在本單位的立場考量，對于協調各方以利于開展工作相關條文的制定考量不到位。

（二）認識層面的問題

一方面行政機關對“兩法銜接”工作的重視程度不同。2018年，我國開始啟動重塑性機構改革，行政機關進行了重組，部分職能進行了大幅度調整，相應的工作人員也發生了變動，隨之而來的后果就是行政機關對“兩法銜接”工作的重要性認識不同，有的行政機關站位全局，積極開展“兩法銜接”工作；但也有的行政單位對“兩法銜接”工作重視不夠，缺乏工作的積極性、主動性，甚至存在不知道何為“兩法銜接”的現象，更不用談充分發揮“兩法銜接”的作用了。如筆者在與某行政機關溝通“兩法銜接”工作過程中，該機關負責“兩法銜接”工作的人員對“兩法銜接”工作一問三不知，極大影響了“兩法銜接”工作的正常進行。

另一方面行政機關工作人員對“兩法銜接”工作的關注程度不同。機構改革后，有的行政機關能夠很好的發揮“兩法銜接”工作機制的作用，設置專門負責“兩法銜接”的部門和人員，工作銜接也比較順暢，但有的行政機關還存在“兩法銜接”工作沒有專門負責的部門和人，或者有專門負責的部門和人，但對“兩法銜接”工作不甚熟悉、不甚了解的情況，導致在溝通“兩法銜接”工作的過程中出現一些協調性的問題，阻礙了“兩法銜接”工作的順利進行。

（三）操作層面的問題

一是有的行政機關對“兩法銜接”規則不熟悉。機構改革后，限于人員變動、職責變動等情況，導致有的行政機關對“兩法銜接”的工作規則不了解，不知道如何利用“兩法銜接”進行案件的辦理和移送；有的是對“兩法銜接”機制掌握的不夠熟練，在利用“兩法銜接”機制辦理和移送案件過程中，存在浪費時間和資源、程序空轉的現象，導致“兩法銜接”機制利用率不高。

二是對“兩法銜接”平臺管理混亂。機構改革后，各項工作千頭萬緒，有的行政機關對“兩法銜接”平臺管理不到位、管理混亂，有的是沒有專人負責、管理和維護“兩法銜接”平臺，導致該平臺利用率低下；有的是負責“兩法銜接”的人員經常發生變動，傳幫帶作用不明顯，對于出現的問題不知道如何解決、也不知道找何人解決。

三是對“兩法銜接”平臺使用不規范。由于對“兩法銜接”平臺的不熟悉，導致部分行政機關在錄入案件時，不能很好的把握案件錄入的標準和要求，導致案件信息錄入的不及時、不全面，有的行政機關存在平臺錄入信息不積極，甚至存在不督促不錄入的現象，還有的是“兩法銜接”平臺的使用者和利用者不同，導致對平臺需要的資料準備的不同，影響了平臺中案件的錄入。

三、完善“兩法銜接”工作的建議

（一）轉變觀念，提升對“兩法銜接”工作重視程度

一方面，要充分研究“兩法銜接”各項制度與規定。為適應新時代“兩法銜接”工作高質量發展的需要，需要國家層面制定完善相關制度規定，建議在法律法規層面對“兩法銜接”工作作出規定，以取代目前的行政機關與司法機關單獨或聯合行文出臺的規范性文件，提升“兩法銜接”工作依據的法律位階。

另一方面，要充分提高對“兩法銜接”工作的認識。“兩法銜接”工作是規范行政執法與刑事司法的重要抓手，開展得順利將會對行政執法和刑事司法產生深遠的積極影響，開展得不順利可能會導致資源浪費和程序空轉，所以在機構改革成效顯現、深度發揮作用的今天，需要再次提高各成員單位對“兩法銜接”工作的重視程度，建議將“兩法銜接”工作納入任職培訓中，特別是對領導干部的任職培訓中，以領導干部的重視帶動“兩法銜接”工作的良性發展。推動“兩法銜接”專人負責，各行政機關要加強對“兩法銜接”重要性的宣傳力度，將宣傳工作貫徹到執法一線，讓一線的執法人員真正了解“兩法銜接”，為后續“兩法銜接”平臺的使用打下良好的基礎。

（二）強化培訓，確保“兩法銜接”平臺發揮作用

一方面，要提升“兩法銜接”平臺使用效率。各行政機關在提高對“兩法銜接”平臺重要性認識的前提下，努力提升對“兩法銜接”平臺的使用效率，全力做到應錄盡錄，建議各行政機關指定專人負責“兩法銜接”平臺的維護、管理、溝通、協調工作，確保“兩法銜接”平臺的正常、高效運轉；同時要開展廣泛性的培訓工作，重點是提高對“兩法銜接”平臺的使用，建議由“兩法銜接”牽頭的行政機關組織高質量的培訓，重點解答在使用“兩法銜接”平臺中出現的問題。

另一方面，要提高“兩法銜接”平臺使用的規范化水平。“兩法銜接”平臺的使用不是簡單地將案件錄入即可，而是應將規范化作為前進方向，為下一步“兩法銜接”大數據的應用打下堅實基礎，因此應不斷提高各單位錄入案件的規范化水平，建議在組織培訓的過程中，將規范化作為應知應會項，同時各行政機關在錄入案件過程中也要自覺加強規范化水平，檢察機關應將各行政機關的規范化錄入作為監督檢查的重點，通過不同方式，不斷提升“兩法銜接”平臺使用的規范化水平。

（三）雙向發力，聚合“兩法銜接”工作的作用

一方面，各行政機關要建立健全考評機制。建議各行政機關建立“兩法銜接”的考評機制，通過案件辦理、案件移送和平臺錄入等多維度進行考評，督促各行政機關特別是執法人員自覺利用“兩法銜接”機制辦理案件，并規范地將案件錄入“兩法銜接”平臺。

另一方面，檢察機關要加大檢查力度。檢察機關作為法律監督機關，要扛起法律監督的職責，自覺將對“兩法銜接”的監督納入日常工作中，會同相關行政機關以平臺案件檢查為切入點，采取翻閱卷宗、對比臺賬、核對數據等多種方式，定期、不定期進行檢查，不斷加大檢查力度，促進“兩法銜接”工作的健康發展。

*河南省安陽市滑縣人民檢察院第二檢察部副主任［456400］