晉中財政支持脫貧攻堅與鄉村振興銜接政策研究報告

■晉中市財政局

2015年以來，晉中市廣大財政干部勠力同心，嚴格貫徹落實中央和省、市各項決策部署，按照精準扶貧、精準脫貧基本方略，將支持全市打贏脫貧攻堅戰擺在財政工作的突出位置，脫貧攻堅目標任務如期完成，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，現代農業建設取得重大進展，鄉村振興實現良好開局。2021年是“十四五”規劃開局之年，是乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵之年。全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、有機貫通，推動脫貧攻堅超常規舉措向常態化幫扶轉變、階段性攻堅向可持續發展轉變，更好支持農業農村發展，全市財政系統站在全省“三新”背景下，圍繞我市“三四五一”戰略推進，針對鞏固脫貧攻堅成效和實施鄉村振興面臨的難點和堵點，廣泛開展了財政支持脫貧攻堅與鄉村振興銜接政策研究，力求就財政投入和政策需求提出合理建議。

一、脫貧攻堅期內的成功實踐

“十三五”期間，全市財政系統聚焦“兩不愁、三保障”和飲水安全，按照“聚力攻堅貧困縣、鞏固提升摘帽縣、加壓推進非貧縣”的總體工作思路，精準把握財政部門在脫貧攻堅中的職能定位，牢牢把握現行標準，積極籌措資金，堅持用足用好政策，用足用活資金，扎實推進精準扶貧政策落實落地，全市貧困發生率從11.4%下降至0.055%，脫貧攻堅戰取得階段性進展。

（一）持續加大投入，嚴格現行標準

瞄準2020年交總賬目標，按照“脫貧、提升、振興”三步走戰略，根據自身財力統籌調配財政資金，五年來，全市農村危房實現存量清零、義務教育取得均衡發展、基本醫療保障足額到位、農村飲水安全有效解決。全市2016—2020年累計投入財政專項扶貧資金45.38億元，其中：中央資金8.03億元，省級資金9.52億元，市級資金10.02億元，縣級資金17.81億元。市本級財政專項扶貧資金自2016年以來逐年增長，共計安排支出10.49億元，其中：2016年0.12億元、2017年1.7億元、2018年2.27億元、2019年3.15億元、2020年3.25億元。

（二）集中有限財力，推動統籌整合

按照中央和省關于加快推進貧困縣實施涉農資金統籌整合有關要求和“大類間打通、跨類別使用”的整合原則，制定了《晉中市統籌整合使用財政資金實施精準扶貧實施方案》，指導4個貧困縣制定、調整統籌整合方案，已基本形成了“多個渠道引水、一個龍頭放水的”扶貧投入新格局，提高了資金使用的精準度和效益，有效解決了扶貧資金投入不足的問題。2016年至2020年，全市所轄四個貧困縣共統籌整合扶貧資金45.02億元，其中：2016年1.22億元、2017年8.96億元、2018年10.82億元、2019年12.82億元、2020年11.20億元。

（三）支持扶貧搬遷，保障項目推進

制定下發《晉中市易地扶貧搬遷資金管理細則》，協調成立晉中扶貧開發投資有限公司，指導有易地扶貧搬遷任務的6個縣設立了資金共管賬戶，統一承接山西省扶貧開發投資有限公司提供的1.91萬建檔立卡貧困人口、確需同步搬遷的0.28萬農戶人口和分散安置的0.12萬人口實施易地扶貧搬遷項目資金，及時籌措市級資金5000萬元支持財政壓力大的縣按時完成任務。累計至今各縣易地扶貧搬遷項目共投入資金17.07億元。

（四）強化政策支持，擴大農保險種

從建立穩定的農業保險投入增長機制入手，堅持傳統險種和扶貧險種統籌推進，從2017年開始至2020年，財政補貼3669.45萬元專門針對貧困縣設置核桃、肉牛等農業保險險種；補貼1141.82萬元為全市建檔立卡貧困人口給予意外傷害綜合保障保險，為貧困戶保駕護航。

（五）強化財政監督，保障支出績效

從嚴格資金使用管理入手，不斷構建責權清晰的資金分配機制和事前事中與事后結合的監督機制。制定下發了《財政專項扶貧資金管理辦法》、《財政扶貧資金支出管理考核辦法》、《晉中市扶貧項目資金績效管理實施細則》等資金管理類文件9個，逐步理順各級各類扶貧資金管理體系。強化扶貧資金預算管理和項目績效目標管理，實行預算和績效雙監控，近年列入市級績效自評價財政專項扶貧資金累計達45億元。始終堅持政治監督的引領地位，黨中央、省、市重大決策部署到哪里、監督檢查就跟進到哪里，出臺《晉中市財政局關于進一步加強脫貧攻堅期內履職盡責的通知》，完善派駐紀檢監察組參加財政局脫貧攻堅重要會議、重要情況通報、聯合監督檢查等制度規定。保持著每年兩次以上的專項檢查，每次檢查都列出問題清單，建立整改臺賬，提出整改要求，并限期整改到位。

二、鞏固脫貧成效不能回避的幾個方面

（一）特殊目標群體仍需持續幫扶

一是老弱病殘等特殊困難群體。他們是脫貧攻堅期內政府兜底的主要目標群體，“十三五”期間對老病殘群體的幫助都比較具體到位，政策導向性和時效性都比較強，這類群體在鄉村振興工作中仍會成為致富困難戶，這些家庭和個人的返貧風險具有脆弱性和不確定性，難免會出現有些脫貧戶返貧、乃至產生新的絕對貧困的現象。二是“貧困邊緣人群”。這是脫貧攻堅后期提出的目標群體，這一群體收入狀況略高于建檔立卡貧困戶，但得到的支持很少，而且確實存在一定的現實困難，在鄉村振興工作中，應該成為重要的目標群體。三是“留守”群體。異地扶貧搬遷、采煤沉陷區治理等項目實施后，搬遷小區常年居住人群仍然以“留守”群體為主。這些人以60周歲以上人口為主體，搬遷后生活開支成本較在農村時大增，因年齡限制不能就業，在政策上又不能享受本村扶貧產業收益分紅，僅靠土地流轉收入和微薄的養老金維持生計。一方面這些人年齡大、文化低、無技能，就近就業難；另一方面因扶貧就業崗位技能要求高，扶貧車間招工難用工難，搬遷戶勞動力閑置的現象突出。

（二）農村發展基礎仍需繼續夯實

一是基礎產業層次底。農業產業還存在著小、散、雜問題，與二三產業的融合程度低、層次淺、鏈條短，產業附加值較低。農業龍頭企業引領作用還沒有得到充分發揮，群眾參與的積極性不夠高，產業發展沒有形成龍頭+基地+農戶的集成效應。農村經濟人隊伍還需進一步壯大，特色品牌效應尚未得到有效發揮。二是農產品利潤低。糧食價格相對較低，農業經營風險較大，尤其是一些特色種植和養殖項目，特別容易受自然災害、市場行情、疫病等因素影響，相應的保險保障措施不健全，同時農田水利設施維修養護力度不足，農業用水保障不充分，部分地區靠天吃飯。三是治理水平低。少數村莊管理機制不健全，仍然存在整治—反彈—再整治—再反彈的問題。在“三治”融合發展上，一些村自治體系還不夠完善，村規民約針對性不強，民主管理制度執行還不夠到位。少數村民的不良生活習慣與現代文明要求形成鮮明反差，教育引導缺乏必要的措施和手段，基層組織領導力需要加強，鄉村治理能力亟需提升。四是村民主體作用發揮不明顯。農民群眾受教育程度普遍較低，思想觀念更新慢，農業技術推廣接受能力較弱，大多數貧困勞動力缺乏一技之長，且對集中組織的技術推廣缺乏熱情，仍需手把手幫扶；一些群眾仍然存在“等靠要”思想，種地者趨向老齡化，缺乏積極主動參與鄉村振興的主人翁意識。

（三）個別現象需引起適度關注

一是“看病難”。因病返貧的現象在農村是比較常見的，很多農民家庭都因為看病而欠下了幾萬甚至幾十萬的外債。據了解，在我市的眾多貧困群體當中，有60%以上的農民是因為大病而導致一家人陷入貧困當中，除了看病本身的醫藥開支之外，過程中的交通、食宿、陪護等也是一筆不小的開支。二是“創業難”。農民工返鄉創業已經形成了一個新的“時尚”，很多農民在外賺了錢之后都有回家創業的想法。但是，往往因為缺乏經驗和盲目跟風，首次創業成功率不高，自己多年在外打拼的積蓄損失嚴重，生活水平每況愈下。三是“結婚難”。隨著農村經濟的發展，農民收入的增加，一些傳統的習俗也在不斷加碼。農村的彩禮隨著時代的發展已經由之前的“四大件”變成了現在的“萬紫千紅一片綠”，不但有房還要有車，而在這種形勢下，不少農民為了能夠娶上媳婦兒也不得不背負高額外債，或因娶不上媳婦而自暴自棄，好吃懶做。四是“上學難”。在一些偏僻鄉村養兒防老觀念根深蒂固，隨著國家二胎政策的全面放開，且越是貧困的人口，生育子女越多，孩子上學成本在不斷加大，高等教育相對較高的費用成為了家庭的負擔。

三、推進鄉村振興需解決的現實問題

（一）補齊農業產業基礎短板

要讓“藏糧于地、藏糧于技”逐步成為現實，全力抓好高標準農田建設，完善產業路網結構，著力夯實農業產業發展的“硬支撐”。加快農業機械推廣應用，實施旱作節水農業技術，切實增強糧食生產能力和防災減災能力。深入實施水庫除險加固、中小河流治理、防洪抗旱減災等配套水利工程，全面改善灌溉條件。

（二）補齊農村生活設施短板

農村人居環境整治需繼續推進，廁所革命、垃圾治理、污水治理、拆違治亂、衛生鄉村創建等行動要成為常態，加大綠化美化亮化力度，創建一批省、市美麗宜居示范村。用足用活光伏收益、環境整治專項資金，建立健全長效機制，確保持續改善、不再反彈，著力增強農村生態環境的“保護力”。

（三）補齊村集體經濟發展短板

強化農村集體經濟組織的功能作用，有效把握“五地一產”入市改革契機，堅持以規劃引領農村資源資產整合，通過鄉村土地增減掛鉤、集中整治、流轉、權屬置換以及依法依規處置無序承包等辦法手段，推進農民承包地集中連片開發。同時，建立健全村集體經濟組織理事會、監事會、組織大會等決策、運營、管理機制。進一步做好清產核資、成員身份確認、股份制改革、登記賦碼、銀行開戶等工作。

四、銜接鄉村振興財政政策調整完善的建議

脫貧攻堅政策強調幫扶對象的特惠性，而鄉村振興的政策取向則更加重視普惠性。在過去實施脫貧攻堅的實踐過程中，對于貧困戶高度集中的政策幫扶和物資投入，極易引發一些非貧困戶或貧困邊緣人群的不滿情緒。在此背景下，部分非貧困戶可能出現爭取各類優惠政策的補償性心理。如何既堅持原則又合理兼顧不同群體利益訴求，堅持鄉村振興普惠性政策不走樣，推進實現鄉村振興的發展目標，是我們必須考慮的重要問題。

（一）銜接鄉村振興補助資金

脫貧攻堅的政治屬性決定了它本身的一些超常規舉措，在實際操作過程中，原有的財政專項扶貧資金管理上下一般粗，納入統籌整合范圍的資金全部執行中央的負面清單制度。鄉村振興具有長期性和普惠性，五句話總要求決定了其工作覆蓋了農業農村的方方面面，在資金使用管理過程中，需要分級制定專項資金管理辦法，適度擴大并明確資金使用方向和范圍，加大對中小型公益事業和基層組織的支持力度，對享受資金支持的人員及項目進行重新定義。同時，理清同級財政、扶貧（鄉村振興局）、審計和各行業主管部門對資金的監督和管理職責。

（二）涉農資金統籌整合

要將建立涉農資金統籌整合長效機制作為深化財稅體制改革和政府投資體制改革的重要內容進行推進，理順涉農資金管理體系，夯實涉農資金統籌整合基礎性工作定位。在過去扶貧實踐中，雖然財政部門一再強調納入統籌整合的資金，部門不得下達項目計劃，但實際上有些資金相關職能部門仍然下達考核指標并跟蹤問效，原定項目仍需匹配縣級財力繼續實施，資金缺口成了縣級財政的最大負擔。為了避免部門之間推諉扯皮和“政策打架”問題，需對列入整合范圍的涉農資金按級次在源頭上進行整合并切塊下達各縣，縣級按照相關政策要求，結合當地實際情況確定整合資金使用范圍，確保縣級享有充分的自主權。由于統籌整合資金來源渠道多面廣，統籌整合資金涉及財政、發改、農業、林業、土地、水利等多個部門。隨著全省預算管理一體化系統運行，涉農資金統籌整合后一體化平臺操作程序多、關聯項目多，涉及科目調整、項目儲備、項目預算編制等諸多環節，還應出臺統籌整合資金預算管理一體化操作細則用于指導實踐。同時，統籌整合資金目錄仍需進一步調整，如城鄉義務教育補助經費（農村校舍維修改造資金）應從整合目錄中剔除，高標準農田建設等重大利民基礎項目是否納入統籌整合范圍需慎重考慮。

（三）金融支持政策

一是小額貸款扶貧政策。脫貧攻堅中投向貧困戶的信貸金融支持已經陸續進入還貸期，收入和生活水平的提高，使得農民對資金的需求會隨著生產規模的發展不斷的加大，且金融支持的對象也不能再局限于貧困戶或邊緣戶，應更加的廣泛的支持農村地區的產業發展，貸款額度和范圍也要適度調整放寬。二是扶貧周轉金政策。自2017年設立扶貧周轉金以來，省級層面對實施方案及實施辦法雖多次修訂完善，但縣直有關部門及縣級運營機構在幾年的運營過程中，仍普遍感覺此項扶貧周轉金政策可操作性不強，周轉金用資企業在直接、間接帶貧方面成效均比較微弱，而數量極其有限的周轉金對用資企業的發展壯大也未能起到明顯的推動作用。且用資企業普遍為涉農企業，該類企業的共性特點為投資周期長，見效慢收益低，企業流動資金鏈經常性吃緊，扶貧周轉金按一年期或兩年期發放后，按期收回的難度較大，資金存在安全風險，該政策是否繼續實施應謹慎。

（四）其他產業政策

一是后續產業幫扶政策。異地搬遷后續幫扶政策要進一步加強完善、在著重促進搬遷群眾穩定就業的同時，做好安置區產業政套、促進搬遷群眾收入的持續穩定。產業扶持范圍要進一步拓展延伸，不能局限于種養業，要向休閑農業、康養度假、電子商務、餐飲家政、倉儲物流、文化旅游等領域延伸；后續業扶持要與市場需求、當地資源稟賦、搬遷群眾素質能力與意愿相互街接，要因戶施策，不能過分強調后續產業扶持全覆蓋。二是資產收益扶貧政策。在脫貧攻堅期間探索實施資產收益扶貧政策，創新了財政涉農資金供給和使用機制，豐富了對無勞動能力或弱勞動能力貧困戶的精準扶持措施，密切了當地群眾與產業發展的利益聯結機制，強化了產業發展的輻射帶動作用，拓寬了貧困村集體收入來源，在今后鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興工作中適宜延續推廣，但應處理好政府與企業的關系。