承德市水土保持監督管理工作實踐與思考

石先闖

(承德市水土保持科學研究所，河北 承德 067000)

習近平總書記考察承德時強調，塞罕壩林場建設史是一部生態文明建設史，要傳承好塞罕壩精神。黨的十九大以來，承德市委、市政府以習近平生態文明思想為指導，積極推進國家生態文明建設示范市創建，相繼出臺了《承德市生態文明建設規劃(2020—2025)》《河北省隆化縣“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設實施方案》《圍場滿族蒙古族自治縣“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設實施方案》。承德作為京津冀水源涵養功能區、京津冀生態環境支撐區、國家可持續發展議程創新示范區、國際旅游城市，筑牢生態屏障、深入推進綠色發展，不斷加大生態建設力度，從源頭上保護生態環境，生態文明建設工作得到穩步推進。承德市的水土保持工作以《河北省水土保持規劃(2016—2030年)》《承德市水土保持規劃(2016—2030年)》為指導，以《中華人民共和國水土保持法》和河北省出臺的水土保持相關法規為抓手，加強水土保持監督執法力度，提高水土流失治理水平，強化水土保持全過程監管，有效遏制了水土保持違法違規行為的發生，水土流失量逐年減少，生態環境逐步改善，生物多樣性趨于豐富。

1 承德市水土流失現狀、成因及危害

承德市位于河北省北部，總面積3.95萬km2，東西跨度280 km，南北跨度269 km，介于東經115°54′～ 119°15′、北緯40°11′～42°40′之間，東接遼寧省，西臨張家口，北靠內蒙古高原，南臨首都北京、天津、唐山、秦皇島，是溝通中原與內蒙古、連接東北的重要紐帶，地理位置極其重要[1]。全境為華北平原與內蒙古高原過渡帶，境內地形復雜，山脈縱橫，河流交錯，地勢總體西北高、東南低，北部為內蒙古高原的東南邊緣，中部為淺山區，南部為燕山山脈。轄11個縣(區、市)151個鄉鎮2 458個行政村，總人口335.44萬人，其中農業人口261.35萬人。

1.1 水土流失現狀

依據《承德市水土流失遙感調查成果報告》(2019 年)，全市水土流失總面積13 044.35 km2，占全市總面積的33.02%，其中輕度、中度 、強烈、極強烈 、劇烈侵蝕面積分別為11 507.52、974.16、271.63、226.81、64.23 km2，以輕度、中度為主。侵蝕類型以水力侵蝕為主，兼有風力侵蝕。詳見表 1、2。

表1 承德市水土流失面積 km2

表2 承德市不同侵蝕類型面積 km2

1.2 水土流失成因及危害

承德市壩上區和接壩區不僅屬于農牧交錯區，還屬于水蝕風蝕交錯區，生態環境極其脆弱，下墊面物質主要為第四紀松散沉積物，表層土壤較薄，下伏土層砂性強、顆粒無膠結，抗蝕性差，表層土壤一旦遭到破壞則很難恢復，大量松散物質暴露，為風蝕提供了物質來源，風蝕現象嚴重；壩下冀北山地地形起伏，植被覆蓋度低，降雨比較集中，且多以暴雨形式出現在汛期，坡面侵蝕嚴重，侵蝕溝發育。全市坡耕地分布廣泛，坡耕地面積占耕地總面積的55%，嚴重的水土流失帶走了耕地養分，導致土壤肥力下降、蓄水保墑能力減退[2]。

2 經驗做法

近年來，承德市深入貫徹習近平生態文明思想，堅決扛起“水源涵養、生態支撐”的政治責任，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，持續推進“京津冀水源涵養功能區、生態環境支撐區”兩區建設，在系統建設、預防監督、綜合治理三個方面下功夫，完善水土保持組織機構，強化全過程監管，持續推進水土流失綜合治理，全市水土保持工作有序開展，水土流失面積逐年減少，水源涵養能力不斷提高，生態環境持續改善。

2.1 完善組織機構

各縣(市、區)水務局成立了水土保持監督管理機構，明確了職責，確定了分工，指導境內的水土流失防治工作，組織編制水土保持規劃并監督實施，指導重點水土保持工程項目的實施，對境內的生產建設項目水土保持方案落實情況進行監督檢查。

2.2 強化水土保持宣傳

水土流失與國民經濟社會發展為負相關關系，為了建設生態文明社會，必須做好水土保持工作[3]。 近年來，承德充分利用3月22日世界水日、3月22日至28日中國水周、5月12日全國防災減災日、6月5日世界環境日、6月17日世界防治荒漠化和干旱日、12月5日世界土壤日等，通過電視、電臺、報紙、期刊、微信、抖音、快手等宣傳水土流失危害、水土保持的重要性，增強全社會的水土保持意識；采取邀請省內水土保持權威專家舉辦講座、宣傳車巡回宣傳、開展主題征文活動等形式向社會廣泛宣傳水土保持法。

2.3 做實規劃

全市各縣(市、區)都組織編制了水土保持規劃，及時報送同級人民政府批準，每年水土流失治理任務按年度計劃實施。近年來在城市基礎設施建設、礦產資源開發、美麗鄉村建設、城市旅游發展等規劃編制過程中，相關行業主管部門均充分征求了水行政主管部門水土保持方面的意見，并落實防范措施，有效減輕了水土流失。

2.4 夯實保障措施

將水土保持工作納入政府考核目標，強化政府對水土保持工作的領導。

一是將水土保持工作納入政府考核目標。2020年水土保持工作被列入政府工作考核目標，政府統一協調，形成政府統籌、水務為主、各部門通力合作的工作機制；集中資金打造品牌，早日建成生態水源涵養區和生態屏障區，為北京、天津提供優質水源，進一步改善和提高北京天氣狀況。

二是建立專家庫。為保障水土保持方案審批的公平性、公正性和合理性，隨機抽取專家庫里的專家進行評審，專家庫成員由各個行業權威專家組成。邀請水利、水保、環保、自然資源、工程建設、技術經濟等方面的專家，多角度多方位多專業評價項目的合理性、措施布設的可行性，盡量避免人為因素的干擾，充分發揮專家自身優勢，公正評價項目。

三是提升監管能力。承德市依據水利部 《全國水土保持監督管理能力建設總體方案》和《河北省水土保持監督管理能力建設實施方案》，圍繞水土保持方案申報率、實施率和驗收率分別達到 90%、80%、70% 的目標，及時更新執法裝備，強化監督管理，不斷推進水土保持監督管理能力建設。為了保障水土保持監督管理工作的透明性，按照能力建設的要求制定了督察制度、上報制度、社會監督制度和廉政建設制度，并將審批過程、執法程序、人員職責向公眾公示[4]。

3 成 效

積極推進《承德市水生態文明城市建設試點實施方案》落實，專家嚴格把關，提高監督能力，加強制度建設，確保水土保持工作取得實效。

一是簡化流程、加強監管。隨著“放管服”改革進一步深化，全面加強了水土保持監督管理，簡化了投資項目審批事項流程，針對水土保持方案報告表實行了承諾制，針對水土保持方案報告書實行審查制，企業自行組織水土保持設施驗收，根據 “雙隨機一公開”工作要求，抽查水土保持方案落實，核查水土保持設施自驗報備。全市各縣(市、區)行政審批部門和水行政主管部門按照各自職責嚴格落實，定期組織人員抽查，加強行業監管，水土保持監督管理“寬松軟”問題逐步得到解決。

二是體系完備、數據準確。承德市監測體系完備，其中：水蝕監測點4處，分別為平泉市遼河源國家級水蝕監測點、豐寧達袋溝國家級水蝕監測點、灤平縣鷂子溝水蝕監測點、平泉市東北溝水蝕監測點；風蝕監測點1處，為圍場御道口風蝕監測點。各監測點根據需要配備了無人機、遠程自動氣象站、自記雨量計、土壤水分測量儀等設備，每年由省水利廳撥付資金定期維護改造升級，各監測站點數據準確，可以很好地反映承德市的水土流失情況，為相關部門決策提供數據支撐。

三是綜合治理、改善明顯。隨著河道水生態修復、京津風沙源、生態清潔小流域、坡耕地水土流失綜合治理等項目陸續實施，項目區的生態環境得到有效保護，水源涵養能力穩步提升，森林植被覆蓋率逐年提高，水環境不斷得到改善。截至2020年，在密云水庫上游共完成小流域治理面積100 km2，年均減蝕總量950萬t，減少入庫泥沙330萬t，年均水源涵養總量達0.7億m3，植被覆蓋率提高到了75%以上，水土流失治理率達到80%以上，治理區域生態環境改善明顯。

4 存在問題

一是水土流失面積大、投資渠道窄。承德市土壤侵蝕面積13 044.35 km2，占全市總面積的33.02%。地方財政困難，主要依靠國家投入資金進行治理，資金來源單一，無法大范圍對水土流失進行治理。

二是生產建設項目不按規范執行。生產建設項目基本都編制了水土保持方案報告書或者報告表，但在實際施工中大多數沒有按照水土保持方案布設水土保持工程、植物和臨時措施；涉及棄土、棄渣的水土保持方案為了通過審查，計劃采用綜合利用等措施消耗掉，但實際情況是將棄土、棄渣堆放到人煙稀少的溝道內。“先開發、后治理”“邊治理、邊破壞”“破壞多、治理少”等現象依然存在。

三是行政執法能力弱。 雙橋區、雙灤區和營子區雖然已建立了水土保持監督管理結構，但人員少，除了水土保持工作，還兼顧水資源、河道等其他管理工作，工作任務繁重，執法力度不夠。

四是水土保持工程設計與維護、水土保持監測水平有待進一步提高。在實際的設計過程中依然存在照搬套用，沒有及時學習先進設計理念，將生態理念融進去，結果就是設計出的工程剛性居多柔性少，與周邊自然景觀不協調；施工過程中水土保持監測頻次確定、監測方法選用、監測小區設置等沒有按照規范要求執行，不注重過程監測，由結果倒推過程，數據失真情況較多；驗收階段，專家以看本子、看現場為主，沒有進一步深挖掘，查看施工視頻、施工材料、隱蔽工程等。后期維護保養少，水土保持措施效益逐年遞減。

5 對策及建議

一是聯合治理、多方籌資。與水土保持工作聯系較為緊密的部門有林業、自然資源、發改、財政、農村農業、環保等部門，爭取多部門資金支持，努力打造品牌和亮點。還可以引入碳中和、碳達峰政策，引導民營資本進入水土保持行業，加快水土流失治理步伐，切實提高治理水平和效果，促進水土保持工作持續健康發展。

二是構建“天地一體化”系統。及時更新生產建設項目“天地一體化”系統數據，運用“天地一體化”綜合監管系統，有計劃、有重點地開展生產建設項目水土保持監督性監測，對解譯發現的疑似違法擾動圖斑，重點排查棄渣去向、臨時措施布設等情況[5]。

三是建立信息系統，加大執法力度。建立水土保持監測信息化體系，提升水土保持監督管理機構執法水平，加強人員業務培訓，運用好“天地一體化”技術，切實實現對生產建設項目全過程監管，嚴格履行事中事后監管職責，減少生產建設單位水土保持違法違規行為的發生，嚴格控制人為水土流失[6]。

四是與時俱進、持續學習。定期組織技術人員、建設單位人員學習工作先進地區經驗、最新的研究成果，學以致用，結合北方土石山區特點進行優化設計、補充完善，提升本地區的水土保持措施效益。