新發(fā)展階段生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的思考

易仲?gòu)?qiáng)，王治國(guó)，孟繁斌，閆俊平，王春紅

(1.中國(guó)電建集團(tuán)貴陽(yáng)勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，貴州 貴陽(yáng) 550081；2.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

1 形勢(shì)與要求

新發(fā)展階段我國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出位置，開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，生態(tài)文明建設(shè)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化[1]。水土保持在生態(tài)文明建設(shè)中占有重要地位，這給水土保持工作帶來(lái)了新的機(jī)遇，但也帶來(lái)了艱巨任務(wù)和挑戰(zhàn)。

依法有效強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)督和管理作為推動(dòng)新發(fā)展階段水土保持工作的重要舉措之一[2]，對(duì)做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作至關(guān)重要。生產(chǎn)建設(shè)單位要落實(shí)好水土流失防治主體責(zé)任，必須強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事中管理，依托和借助水土保持監(jiān)理的“過(guò)程推動(dòng)者”角色，利用好水土保持監(jiān)理單位的專(zhuān)業(yè)能力和技術(shù)力量，共同開(kāi)展水土保持監(jiān)督管理，最大限度地遏制項(xiàng)目建設(shè)可能造成的水土流失。

水土保持監(jiān)理單位要認(rèn)真開(kāi)展監(jiān)理工作，并與主體工程施工監(jiān)理單位同步進(jìn)駐項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，準(zhǔn)確分析和把握工程建設(shè)過(guò)程中的水土保持關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中水土流失的預(yù)防和控制工作，保障建設(shè)過(guò)程中水土流失防治措施的全面落實(shí)，達(dá)到對(duì)水土保持工程建設(shè)的有效管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)水土保持全過(guò)程、全方位監(jiān)控，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展。

2 水土保持監(jiān)理工作存在的主要問(wèn)題

2.1 水土保持監(jiān)理工作定位存在一定局限

按照現(xiàn)行相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理的定位是水土保持工程的施工監(jiān)理，主要開(kāi)展水土保持工程“三控、三管、一協(xié)調(diào)”等工作內(nèi)容，對(duì)推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作起到了非常積極的作用。但隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，水土保持強(qiáng)監(jiān)管力度不斷加大，水土保持監(jiān)理市場(chǎng)發(fā)展需求也發(fā)生了較大變化，生產(chǎn)建設(shè)單位不但需要監(jiān)理單位對(duì)水土保持工程進(jìn)行施工監(jiān)理，更需要專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和技術(shù)力量協(xié)助其開(kāi)展項(xiàng)目水土保持全方位工作的監(jiān)督及管理工作，確保項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程能滿(mǎn)足水土保持政策法規(guī)和現(xiàn)場(chǎng)水土流失防治的要求。目前相關(guān)法規(guī)暫未賦予水土保持監(jiān)理有關(guān)方面的職責(zé)和權(quán)限，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也未對(duì)此做出技術(shù)上的規(guī)定，因此急需對(duì)水土保持監(jiān)理的定位和工作內(nèi)容進(jìn)行修訂和調(diào)整，以適應(yīng)新發(fā)展階段的要求。

2.2 水土保持工程施工監(jiān)理開(kāi)展相對(duì)被動(dòng)

水土保持工程作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的重要組成部分，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中往往與主體工程共同打包招標(biāo)并施工，涉及的水土保持工程項(xiàng)目劃分和質(zhì)量評(píng)定等工作通常按照主體工程的相關(guān)規(guī)范要求執(zhí)行，水土保持工程質(zhì)量管控也由主體工程監(jiān)理單位負(fù)責(zé)落實(shí)，水土保持監(jiān)理單位難以插手，這就造成實(shí)際工作中水土保持監(jiān)理單位雖承擔(dān)了水土保持工程施工監(jiān)理的責(zé)任，實(shí)際卻無(wú)施工監(jiān)理的權(quán)利，難以掌握水土保持工程施工質(zhì)量管控的主動(dòng)權(quán)，處于相當(dāng)被動(dòng)的局面。正因?yàn)楫?dāng)前水土保持工程施工監(jiān)理工作的職責(zé)、范疇、內(nèi)容等與主體工程監(jiān)理存在較多的交叉和重疊，從而導(dǎo)致水土保持工程施工監(jiān)理工作很難推動(dòng)，實(shí)際操作起來(lái)困難重重，長(zhǎng)此以往所面臨的監(jiān)理工作風(fēng)險(xiǎn)也較大。

2.3 水土保持監(jiān)理作用發(fā)揮存在較大不足

由于當(dāng)前水土保持監(jiān)理工作定位不明、工作局面被動(dòng)，同時(shí)行業(yè)內(nèi)缺乏對(duì)水土保持監(jiān)理的客觀(guān)、系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，部分建設(shè)單位從招標(biāo)階段就不重視水土保持監(jiān)理工作，水土保持設(shè)施即將驗(yàn)收才著手考慮，導(dǎo)致水土保持監(jiān)理進(jìn)場(chǎng)晚、工作滯后、資料后補(bǔ)等現(xiàn)象普遍存在。即使在水土保持監(jiān)理單位進(jìn)場(chǎng)后，往往也會(huì)受監(jiān)理費(fèi)用制約，不能駐守現(xiàn)場(chǎng)，無(wú)法投入足夠的人力物力資源，造成現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度不足，監(jiān)理工作及效果大打折扣。此外，水土保持監(jiān)理在事前預(yù)控階段基本未參與涉及水土保持的管理體系建立、招標(biāo)設(shè)計(jì)文件及施工方案審核或?qū)徟?，發(fā)揮不了水土保持監(jiān)理的預(yù)控作用；在事中管控階段，主要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)巡查、資料核查、下達(dá)監(jiān)理通知等方式進(jìn)行監(jiān)理，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)限不足、手段單一，對(duì)施工單位難以形成有效的制約和管控，發(fā)揮的監(jiān)理作用不大。

3 水土保持監(jiān)理工作未來(lái)發(fā)展的思考

3.1 界定水土保持監(jiān)理工作范疇

從行業(yè)發(fā)展及管理角度，要促進(jìn)水土保持監(jiān)理工作規(guī)范化和實(shí)效化，應(yīng)清晰界定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)理工作范疇。為適應(yīng)新發(fā)展階段工作需求，水土保持監(jiān)理宜定位于對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開(kāi)展全方位的監(jiān)理上，根據(jù)此工作定位，水土保持監(jiān)理工作范疇主要包括參與主體工程建設(shè)水土流失預(yù)控相關(guān)措施與方案的監(jiān)管落實(shí)，負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施的工程、植物和臨時(shí)防護(hù)等水土保持措施的體系完整性及功能發(fā)揮情況、與方案的符合性和設(shè)計(jì)變更情況進(jìn)行監(jiān)理，以及按照合同約定開(kāi)展水土保持專(zhuān)項(xiàng)工程施工質(zhì)量、進(jìn)度、投資和安全的監(jiān)理工作。

3.2 明確監(jiān)理單位相應(yīng)工作職責(zé)

水土保持監(jiān)理工作通常由水土保持監(jiān)理單位與主體工程施工監(jiān)理單位共同承擔(dān)，為確保水土保持監(jiān)理工作執(zhí)行到位，需清晰劃定各自的工作職責(zé)并督促各司其職。水土保持監(jiān)理單位要能參與主體工程施工組織方案的審核、工程監(jiān)理規(guī)劃及實(shí)施細(xì)則的制定與審核等相關(guān)工作，承擔(dān)各類(lèi)水土保持措施體系的完整性及功能發(fā)揮情況、實(shí)施與方案的符合性和設(shè)計(jì)變更情況，以及表土剝離保護(hù)、土地整治、植被恢復(fù)與建設(shè)、臨時(shí)防護(hù)等工程施工的質(zhì)量、進(jìn)度、安全與投資控制的監(jiān)理；主體工程施工監(jiān)理單位要承擔(dān)棄渣場(chǎng)防護(hù)、大型截排(洪)水等重大水土保持工程施工的監(jiān)理，并配合落實(shí)水土保持監(jiān)理單位提出的水土保持要求與意見(jiàn)。

在實(shí)際工作過(guò)程中，水土保持監(jiān)理單位要主動(dòng)加強(qiáng)與主體工程施工監(jiān)理單位的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化工作配合和協(xié)作。對(duì)棄渣場(chǎng)、取料場(chǎng)、交通道路等與水土保持密切相關(guān)的分部工程驗(yàn)收簽認(rèn)，水土保持監(jiān)理單位要能在主體工程施工監(jiān)理單位分部工程計(jì)量和審核的基礎(chǔ)上，核查相應(yīng)分部工程是否滿(mǎn)足水土保持要求，與主體工程施工監(jiān)理單位共同簽字確認(rèn)，實(shí)行主體工程施工監(jiān)理單位和水土保持監(jiān)理單位“雙簽制”管理；涉及水土保持的單位工程驗(yàn)收，同樣也要由水土保持監(jiān)理單位組織或參與。

3.3 規(guī)范水土保持監(jiān)理工作內(nèi)容

(1)抓好源頭控制，做好事前預(yù)控工作。落實(shí)和加強(qiáng)水土保持監(jiān)理的事前預(yù)控作用，生產(chǎn)建設(shè)單位要授權(quán)水土保持監(jiān)理單位參加與水土保持有關(guān)的主體工程施工標(biāo)段的招標(biāo)文件、合同文件、設(shè)計(jì)交底、施工方案、開(kāi)工報(bào)告等相關(guān)文件的審核，提出水土保持要求、意見(jiàn)和建議，以及參與主體工程監(jiān)理規(guī)劃大綱和實(shí)施細(xì)則的編制，并協(xié)調(diào)將水土保持相關(guān)內(nèi)容納入主體工程監(jiān)理方案中。

(2)發(fā)揮監(jiān)管作用，做好總體監(jiān)控工作。水土保持監(jiān)理單位作為專(zhuān)業(yè)的技術(shù)服務(wù)單位，要將監(jiān)理工作的重心轉(zhuǎn)移到水土保持監(jiān)督管理上來(lái)，根據(jù)水土保持方案批復(fù)的目標(biāo)、總體布局和措施體系，對(duì)實(shí)施的水土保持措施完整性及合理性進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)不符合水土保持方案要求的措施提出整改意見(jiàn)，方案變更和設(shè)計(jì)變更的應(yīng)督促生產(chǎn)建設(shè)單位及時(shí)履行相應(yīng)手續(xù)。

(3)加強(qiáng)過(guò)程管理，做好施工監(jiān)理工作。水土保持監(jiān)理單位要負(fù)責(zé)水土保持監(jiān)理規(guī)劃大綱和實(shí)施細(xì)則的編制，參與水土保持工程設(shè)計(jì)交底。對(duì)于表土剝離保護(hù)、土地整治、植被恢復(fù)與建設(shè)、臨時(shí)防護(hù)等水土保持特有的專(zhuān)項(xiàng)工程，要按照相關(guān)規(guī)范要求從質(zhì)量、進(jìn)度、投資與安全等方面把好關(guān)，做好施工全過(guò)程、全方位的監(jiān)理工作。

3.4 強(qiáng)化水土保持監(jiān)理工作重點(diǎn)

(1)介入招標(biāo)階段的審核工作。在征得建設(shè)單位同意后，水土保持監(jiān)理單位要介入并參與主體工程施工招標(biāo)文件和合同文件的審核，重點(diǎn)審核涉及水土保持工程施工，以及容易造成水土流失部位的施工布置、工序、工藝和方法等有關(guān)方面的技術(shù)條款是否明確了施工單位的水土流失防治責(zé)任及要求。

(2)做實(shí)監(jiān)理規(guī)劃與項(xiàng)目劃分。水土保持監(jiān)理單位要組織制定水土保持工程監(jiān)理規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)做好項(xiàng)目劃分，特別是合理劃分獨(dú)立的分部工程和單位工程，協(xié)調(diào)將水土保持工程項(xiàng)目劃分納入主體工程監(jiān)理規(guī)劃的項(xiàng)目劃分中；主體工程施工監(jiān)理單位要參與水土保持工程監(jiān)理規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則的審核，水土保持監(jiān)理單位同樣要參與主體工程監(jiān)理規(guī)劃與實(shí)施細(xì)則的審核，確保水土保持工程的項(xiàng)目劃分與主體工程項(xiàng)目劃分協(xié)調(diào)融合。

(3)強(qiáng)化棄渣場(chǎng)使用規(guī)劃審核。水土保持監(jiān)理單位要參與并強(qiáng)化棄渣場(chǎng)使用規(guī)劃的審核，棄渣場(chǎng)使用規(guī)劃要與工程施工進(jìn)度計(jì)劃相適應(yīng)，重點(diǎn)關(guān)注棄渣場(chǎng)選址、堆置方案及其防護(hù)工程設(shè)計(jì)的合理性，運(yùn)渣道路、基底清理、表土剝離及臨時(shí)堆存、棄渣堆置及攔擋工程的施工進(jìn)度計(jì)劃和安排是否符合水土保持要求。

(4)參與施工方案的審核工作。水土保持監(jiān)理單位要參與取料場(chǎng)、施工道路等與水土保持密切相關(guān)的施工方案審核，重點(diǎn)關(guān)注無(wú)用層清理、土石方挖填等施工活動(dòng)中控制地表擾動(dòng)及植被損毀的施工布置、工藝和方法，確保施工方案符合設(shè)計(jì)要求。

(5)加大現(xiàn)場(chǎng)巡查核查的力度。水土保持監(jiān)理單位要定期或不定期地開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)巡查監(jiān)理，重點(diǎn)巡查棄渣場(chǎng)使用規(guī)劃及堆置方案的落實(shí)情況，主要包括“先攔后棄”實(shí)施情況、外貌形態(tài)(臺(tái)階寬度、堆高、坡比)、施工日志記錄(逐日的棄渣區(qū)塊、組成、棄渣量及規(guī)劃中規(guī)定的碾壓情況)是否符合棄渣場(chǎng)設(shè)計(jì)及使用規(guī)劃的要求；核查主體工程監(jiān)理單位實(shí)施的棄渣場(chǎng)防護(hù)工程及其他水土保持工程是否符合水土保持設(shè)計(jì)要求；巡查取料場(chǎng)分臺(tái)階開(kāi)采實(shí)施情況、無(wú)用層清理中表土的處理情況是否符合水土保持要求。對(duì)照水土保持方案和設(shè)計(jì)文件，對(duì)措施落實(shí)不完善，未能起到有效防治作用的情形，要及時(shí)協(xié)調(diào)主體工程監(jiān)理單位責(zé)令施工單位整改，整改不到位的，在參與相應(yīng)分部工程驗(yàn)收時(shí)拒絕簽認(rèn)。

(6)執(zhí)行駐點(diǎn)監(jiān)理和旁站監(jiān)理。對(duì)大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，水土保持監(jiān)理單位要采取駐點(diǎn)監(jiān)理方式，并根據(jù)監(jiān)理合同約定對(duì)表土剝離保護(hù)、土地整治、植被恢復(fù)與建設(shè)、臨時(shí)防護(hù)等工程施工采取旁站監(jiān)理，對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資和安全進(jìn)行控制；根據(jù)監(jiān)理職責(zé)視情況對(duì)不滿(mǎn)足要求的情形責(zé)令施工單位整改，整改不到位的進(jìn)行處罰；對(duì)單元工程質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定和簽單，并負(fù)責(zé)組織分部工程驗(yàn)收和簽證，組織或參與單位工程驗(yàn)收。

(7)加強(qiáng)方案與設(shè)計(jì)變更監(jiān)管。水土保持監(jiān)理單位要負(fù)責(zé)組織水土保持方案確定的棄渣場(chǎng)防護(hù)、截排(洪)水、表土剝離保護(hù)、土地整治、植被恢復(fù)與建設(shè)等工程的一般變更審核與管理；通過(guò)巡查、檢查對(duì)水土保持措施體系完整性及功能發(fā)揮情況、棄渣場(chǎng)及防護(hù)工程、取料場(chǎng)及其他水土保持工程可能發(fā)生重大變更的情況進(jìn)行核查和評(píng)估，對(duì)達(dá)到水土保持方案變更和棄渣場(chǎng)變更條件的應(yīng)督促生產(chǎn)建設(shè)單位組織編制相應(yīng)變更報(bào)告并上報(bào)審批。參與水土保持相關(guān)的主體工程設(shè)計(jì)變更，重點(diǎn)是從水土保持角度審核評(píng)估施工布置、取料場(chǎng)、邊坡工程防護(hù)等設(shè)計(jì)變更是否符合批復(fù)的水土保持方案及設(shè)計(jì)要求，對(duì)相應(yīng)設(shè)計(jì)變更提出意見(jiàn)和建議，對(duì)不滿(mǎn)足要求并可能產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失影響和對(duì)植被恢復(fù)與建設(shè)構(gòu)成不可逆影響的，提出方案并通過(guò)監(jiān)理相關(guān)程序加以解決。

(8)規(guī)范各類(lèi)監(jiān)理成果的管理。水土保持監(jiān)理單位要負(fù)責(zé)日常監(jiān)理日志記錄，巡查、核查與審核記錄，組織或參與的會(huì)議紀(jì)要(記錄)等過(guò)程資料的編寫(xiě)整理；扎實(shí)做好水土保持監(jiān)理規(guī)劃及實(shí)施細(xì)則編制，按時(shí)完成監(jiān)理月(季、年)報(bào)、工作報(bào)告、總結(jié)報(bào)告等監(jiān)理成果，為工程建設(shè)和水土保持設(shè)施驗(yàn)收提供支撐。

3.5 規(guī)范水土保持監(jiān)理市場(chǎng)監(jiān)管

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的規(guī)范開(kāi)展，離不開(kāi)強(qiáng)有力的監(jiān)管。對(duì)于資質(zhì)掛靠、惡意壓價(jià)等水土保持監(jiān)理競(jìng)標(biāo)行為，以及中標(biāo)后不按照合同約定配足人員及設(shè)備開(kāi)展實(shí)際監(jiān)理的履約行為，應(yīng)納入水行政主管部門(mén)的日常監(jiān)管范圍，加強(qiáng)監(jiān)理工作過(guò)程督查檢查，重點(diǎn)檢查水土保持監(jiān)理人員現(xiàn)場(chǎng)到崗及履職情況，以及日常監(jiān)理工作記錄、整改通知及工作聯(lián)系單、各類(lèi)監(jiān)理報(bào)告等支撐監(jiān)理工作實(shí)質(zhì)性開(kāi)展的過(guò)程資料。對(duì)達(dá)不到水土保持監(jiān)理工作實(shí)效的情形，嚴(yán)肅追究相應(yīng)責(zé)任并實(shí)施相應(yīng)處罰。

4 結(jié) 語(yǔ)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理是落實(shí)水土保持方案的有力手段，科學(xué)規(guī)范地開(kāi)展水土保持監(jiān)理有助于真正推動(dòng)水土保持措施的落地生效，從而促進(jìn)水土流失防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，水土保持監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)管理中承擔(dān)著相當(dāng)重要的角色。然而，當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作離科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化還有較大的差距，急需從水土保持監(jiān)理的行業(yè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員等方面逐步健全相應(yīng)制度要求和監(jiān)管要求，促使水土保持監(jiān)理切實(shí)有效地發(fā)揮作用，真正協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目水土保持監(jiān)理及管理工作，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作更好更快發(fā)展。