西安實施保障性租賃住房面臨的挑戰

喬慶中 李耀華 馮文峰 高亞會 周海金

摘要：闡述對保障性租賃住房面臨挑戰進行研究的背景及意義，通過對西安保障性租賃住房的案例分析，提出一些風險警示以及難點與挑戰，借鑒相關經驗，提出一些政策完善和項目實施的建議，以促進保障性租賃住房的健康發展。

關鍵詞：保障性租賃住房;風險;難點;挑戰;建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）03-0021-07 收稿日期：2022-02-11

作者簡介：喬慶中、李耀華、馮文峰、高亞會、周海金，西安市保障性住房管理中心。

1 研究背景及意義

2021年7月2日，國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發

〔2021〕22號），首次從國家層面明確住房保障體系的頂層設計，此后國家的住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體。其中，公租房為面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房;保障性租賃住房以人口凈流入城市為重點，著力做好新市民和青年人的住房保障;共有產權住房則由城市政府因地制宜，主要幫助有一定經濟實力、買不起房子的居民能夠盡快改善居住條件。“十四五”時期，將以發展保障性租賃住房為重點，進一步完善住房保障體系，增加保障性住房供給，努力實現全體人民住有所居。

為堅決貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，立足新時代西安追趕超越定位和建設國家中心城市需要，結合國家、省、市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃，緩解住房租賃市場結構性供給不足，有效擴大保障性租賃住房供給，加快構建多主體供應、多渠道保障的住房制度，切實解決好新市民、青年人的住房問題，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，《西安市“十四五”保障性租賃住房發展規劃》明確提出將加快發展保障性租賃住房作為“十四五”住房建設的重點任務，力爭新增保障性租賃住房達到30萬套（間），占新增住房供應總量的30%以上。

西安定位為國家中心城市，影響力和輻射力隨著經濟的發展不斷提升。西安的常住人口數據已經升至了全國第8，近5年流入人口約200萬。西安作為人口凈流入的大城市，房價比較高，新市民、青年人多，住房壓力大，更需要保障性租賃住房，助推青年人和新市民順利扎根城市。通過加強保障性租賃住房空間規劃，促進產城融合、職住平衡;另一方面，通過對租金的管控和監測，以期緩解新市民、青年人的居住壓力，釋放其消費潛力，同時通過完善配套公共服務支持政策，提高新市民的融入度。但保障性租賃住房作為一種新的住房保障措施，在實施過程中仍將面臨諸多挑戰，所以分析研究保障性租賃住房實施可能面臨的挑戰，并提出相應的建議，完善相關政策，對保障性租賃住房的實施具有重要意義。

2 案例分析

國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，要求加快發展保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題。多個省、市住房城鄉建設廳（局）認真貫徹國家決策部署和省委省政府工作要求，深入調查研究，充分吸收借鑒經驗做法，結合本省（市）實際，印發本地《發展保障性租賃住房的實施意見》。從國家以及各地實施意見來看，保障性租賃住房主要包括企事業單位自有閑置土地建設項目、產業園區配套用地建設項目、存量閑置住房改建項目、集體土地經營性建設項目、新供應國有土地建設項目5大類，以下將通過案例介紹5類項目的實踐情況。

案例項目運營期間所得稅稅率按25%計。增值稅及房產稅根據2021年6月18日國務院常務會議，從10月1日起，住房租賃企業向個人出租住房適用簡易計稅方法，按照5%征收率減按1.5%繳納增值稅;對企事業單位等向個人、專業化規模化住房租賃企業出租住房，減按4%稅率征收房產稅。增值稅附加稅，本項目城市維護建設稅適用稅率為7%，教育費附加按3%計，地方教育費附加按2%計。

2.1 企事業單位自有閑置土地建設項目案例：西安外國語大學保障性租賃住房項目

西安外國語大學保障性租賃住房項目位于西安外國語大學長安校區家屬區西側，占地約30畝，項目總建筑面積約60000平方米，其中地上面積約50000平方米，地下面積約10000平方米，建設保障性租賃住房750套。

項目總投資約3億元，土地成本不計。項目資金籌措方案：30%資本金，70%銀行貸款。項目運營收入按25年進行測算，其中：建設期2年，運營期23年。預計本項目營業收入包括保租房出租收入和停車位租賃收入，項目25年運營期內營業收入合計為3.97億元。項目經營成本包括人員工資、管理費、日常維修費、大修費，經營期23年經營成本合計約為0.56億元。建設投資及建設期利息計為固定資產，采用直線折舊法在50年內進行攤銷，殘值為0。預計運營期利潤總額約2429億元，投資利潤率0.22%，資本金凈利潤率0.21%，靜態投資回收期約24年。

2.2 利用產業園區配套用地建設項目案例：西安比亞迪汽車有限公司配套建設保障性租賃住房項目

西安比亞迪汽車有限公司配套建設保障性租賃住房項目位于西部大道以北比亞迪工業園內，拆除舊廠房騰出土地約130畝，用于建設宿舍型保障性租賃住房約4500套，總建筑面積約31萬平方米，戶型設計以70平方米以下小戶型為主。預計解決1萬多名員工的住房問題。

項目總投資約13.8億元，土地成本不計。項目資金籌措方案：全部投資均為企業自有資金。項目運營收入按40年進行測算，其中：建設期3年，運營期37年。項目營業收入包括保障性租賃房出租收入、商業出租收入、停車位租賃收入，預計37年運營期內營業收入合計為19.5億元。項目經營成本包括包括人員工資、管理費、日常維修費、大修費，經營期37年經營成本合計約為3.56億元。建設投資及建設期利息計為固定資產，采用直線折舊法在50年內進行攤銷，殘值為0。預計運營期利潤總額約4.86億元，投資利潤率0.95%，資本金凈利潤率0.63%，靜態投資回收期約38年。

2.3 存量閑置房屋改建項目案例：西安房地產開發總公司豐禾路保障性租賃住房項目

西安房地產開發總公司豐禾路保障性租賃住房項目位于西安市豐禾路以南，豐禾路338A號1幢，項目樓棟于2016建成，所在地塊土地性質為商服用地/公寓，總建筑面積35382平方米，地下2層，地上27層，裙房為地上5層。現狀為毛坯空置，規劃1～5層為商業，6～27層為公寓，共399戶，27層為會議及辦公，地下為車位，約100個。西安房地產總公司收購作為保障性租賃住房經營項目，計劃對3～5層、27層進行改造，建筑整體進行裝修，改造完成后作為保障性租賃住房進行出租。改造后預計公寓間數為543間，約28878.68平方米;商業為1～2層，面積約2616.01平方米;地下為車庫及設備用房，停車位約100個。

項目投資包括資產收購費用及裝修改造費用，收購價格預計為30000萬元;裝修改造費用預計為4381萬元，合計約為34381萬元。資金籌措方案：企業自有資金占項目總投資的20%，約為6876萬元;剩余資金由借貸資金解決，約為28160萬元。項目運營收入期限根據土地剩余使用年限按照31年進行測算，其中：建設期1年，運營期30年。預計本項目營業收入包括保租房出租收入、商業出租收入、停車位租賃收入，項目30年運營期內營業收入合計為57608萬元。

項目經營成本包括項目運營管理費及維修費，管理費按10萬元/年、年維修費按收購價格的0.1%進行估算，初始年經營成本約為40萬元，并考慮1%的增幅。項目維護大修按每10年進行一次考慮，費用按1000萬元/次估算。經營期30年經營成本合計約為3391萬元。項目借款期限為25年，借款利率為4.65%，還本付息方式按等額本息法計算。預計項目運營期總利潤合計約6649萬元，年均利潤總額約222萬元。考慮資金成本后，靜態投資回收期約30.7年，項目投資內部收益率（稅后）為2.69%，資本金內部收益率為1.28%。

2.4 集體經營性建設用地項目案例：西安高陵區源田農業技術開發有限公司保障性租賃住房項目

西安高陵區源田農業技術開發有限公司保障性租賃住房項目總占地約1300畝，打造現代農業、文化旅游、田園社區為一體的田園綜合體，其中保障性租賃住房位于高陵區渭陽一路延伸段，占地面積約80畝，計劃建設2000套保障性租賃住房。張卜街道張家村集體經濟組織合作社將土地以作價入股的出讓方式與源田農業技術開發有限公司合作，建設保障性租賃住房，建設期間參與保底分紅，每畝地約1300元/年，加上各種福利，每年分紅約20萬元，投入運營后，以整個建設區33%的利潤進行分成，與保底分紅相比，兩者取其高。

項目總投資約9.38億元，土地成本不計。項目資金籌措方案：企業自有資金占項目總投資的30%，約為2.82元;剩余資金由借貸資金解決，約為6.56億元。項目運營期限按40年進行測算，其中：建設期3年，運營期37年。項目營業收入包括保租房出租收入、商業出租收入、停車位租賃收入，預計37年運營期內營業收入合計為17.8億元。項目經營成本包括人員工資、管理費、日常維修費、大修費及村民固定分紅，經營期37年經營成本合計約為2.34億元。項目建設投資及建設期利息計為固定資產，測算時采用直線折舊法在50年內進行攤銷，殘值為0。項目借款期限為25年，借款利率為6%。還本付息方式暫按等額本息法計算。預計項目運營期利潤總額約3.46億元，投資利潤率1%，資本金凈利潤率1.78%，靜態投資回收期約30年。

2.5 新供應國有土地建設項目案例：西咸新區灃東新城文商區保障性租賃住房

西咸新區灃東新城文商區保障性租賃住房擬建項目位于西安市阿房宮收費站東側，昆明路南側，土地性質為商業設施用地，現狀為未開發地塊，占地面積35293平方米，約53畝，容積率不超過3.0且不低于2.0，計容建筑總面積不超過105878平方米，建筑密度不超過50%，限高100米。本項目保障性租賃住房建筑面積占總量70%，約為74115平方米，按1647套進行統計;配套商業建筑面積占總量30%，約為31764平方米;地下僅開發負一層，做地下停車用途，按照45平方米的單個車位面積，約784個地下停車位。

項目前期總投資約105443萬元，土地成本按照800萬/畝計算。項目資金來源：30%資本金，70%銀行貸款。項目運營期限根據商業土地使用年限按照40年進行測算，其中：建設期2年，運營期38年。項目營業收入包含保障性租賃住房出租收入、配套商業收入、停車位租賃收入，運營期內共計25.98億元。項目運營期間經營成本包括項目運營管理人員工資、管理費及維修費，初始年平均經營成本約為90萬元（全自持情況下），并考慮1%的增幅，考慮每10年進行一次大修，大修費用按裝修費用的30%進行估算，經營期38年經營成本合計約為15429萬元。項目借款期限為25年，借款利率為5.20%，按等額本息法計算。項目測算期內利潤總額約9.25億元，投資利潤率1.65%，內部收益率4.25%，投資回收期33.43年。

3 風險及難點與挑戰

通過對案例項目利益相關方的訪談調研、實踐運作模式及財務測算分析，得出各種模式下保障性租賃住房建設的風險及操作難點、挑戰等內容，以便為其他項目的實施提供經驗，并為完善保障性租賃住房相關政策提供依據。

3.1 風險

通過案例項目風險分析及調研走訪，保障性租賃住房項目主要存在空置風險、管理風險、安全風險等。

（1）空置風險。五類土地模式項目均存在空置風險。企事業單位自有閑置土地和產業園區配套用地，兩類用地建設保障性租賃住房項主要是為了吸引人才、留住人才，解決內需問題;存量閑置房屋建設、集體經營性建設用地和新供應國有土地建設三類用地件建設保障性租賃住房項目為主要解決外部市場需求。故前兩類建設項目空置風險相對較小，利用存量房屋改建和新供應國有土地建設項目應符合城市總體規劃、區域功能定位和產業發展要求，重點在高等院校、科研院所、商業商務集聚區、產業園區以及交通樞紐等交通便利、租賃住房需求集中的區域實施，若供需不匹配，將出現較高空置率;集體經營性建設用地，受城市發展規律與客觀區位條件的影響，集體性質的建設用地資源大多分布在城市外圍郊區，這些區域由于遠離就業崗位及租賃客源量集中的區域，利用這些區域的集體建設用地建設租賃住房會面臨需求不足，其市場調節作用有限，房屋空置風險也較大。

（2）管理風險。五類項目均實行動態管理，實施單位應通過住房租賃交易信息服務平臺發布房源，進行租賃合同網簽和備案;應及時將承租人的姓名、性別、年齡、常住戶口所在地、職業或者主要經濟來源、服務處所等基本情況信息進行登記納入社區綜合管理，并向公安派出所備案。

（3）安全風險。存量閑置房屋改建項目存在安全風險。國有建設用地上已建成并具有一定規模的商業、辦公、酒店（賓館）、廠房、倉儲等非居住用途的閑置房屋，經改建后安全、環保、自然通風、采光、人防、消防和配套設施等方面均符合居住要求的，方可申請改建為保障性租賃型住房。

改建工作應重點考慮安全適用原則，兼顧經濟、方便、綠色要求。結構方面，應科學評估改建項目主體結構負荷，不得損壞或者擅自變動房屋承重結構、主體結構、影響房屋安全，并由有資質的第三方專業房屋檢測機構提供有效的房屋安全檢測報告。

3.2 難點與挑戰

（1）經濟方面資金平衡壓力大。通過案例項目測算結果及走訪調研，五類用地項目均存在投資成本大、收益率低、投資回收期長等問題。相較于市場化租賃房，保障性租賃住房可以在土地、融資和稅費等方面降低成本，但要面對租金低于市場價的要求，參與主體面臨短期內難以實現資金平衡的壓力，導致社會資本參與積極性低。

（2）融資周期短、融資成本高。保障性租賃住房項目前期投入大，社會資本參與方自有資金有限，且項目投資回收期長需要引入周期長、成本低的資金。

（3）部分政策支持實現難度大。保障性租賃住房具有保障屬性，租金低于市場，難以盈利，政府鼓勵社會資本參與便要給予充分的政策支持，意味著要提供資金支持或放棄部分財政收入，會增加政府的負擔。

（4）保障范圍不易確定，保障群體數量大。目前保障性租賃住房的保障范圍劃分不清晰，“符合條件的新市民、青年人”不易確定，可能會造成保障群體數量過大，短期難以實現保障任務。而根據不同渠道特征、分類設定準入門檻，則會增加確定保障范圍的難度。

（5）集體經營性土地建設保障性租賃租房模式。農村集體經濟組織與合作資本責權不對等導致社會資本介入度不高，在入股、聯營模式的利益分配上簡單強調集體組織的控股地位和保底收益，降低了合作資本的積極性，農村集體經濟組織和合作資本的利益分配平衡是集體租賃住房建設中的重要挑戰。另外規劃引領作用缺失，導致集體建設用地開發利用缺少整體統籌與引導。長期以來，傳統的“兩規”（城鄉規劃與土地利用規劃）都缺少對鄉村地區建設行為的引導與控制，相關空間規劃對集體建設用地引領作用的缺失直接影響了集體建設用地資源的優化配置與高效利用。

4 建議

通過對五種模式下保障性租賃住房的案例分析，提出了一些風險警示以及難點與挑戰，為促進保障性租賃住房健康平穩發展，經查閱文獻研究和各地政策，并借鑒公租房的經驗，針對提出的風險及挑戰，總結出以下建議，以供保障性租賃住房政策完善和項目實施時參考。

4.1 支持政策完善建議

（1）省、市、區三級財政在現有的保障性安居工程項目資金中，對符合規定的保障性租賃住房建設項目予以補助支持。

（2）規劃和自然資源部門在編制年度住宅用地供應計劃時，提高住宅用地中保障性租賃住房用地供應比例，同時按照保障性租賃住房用地供應比例，適當提高容積率。

（3）合理確定保障性租賃住房戶型比例及價格，形成保障性租賃住房價格機制。保障性租賃住房的租金定價應低于市場租金，或者對租住保障性租賃住房的新青年、新市民進行適當的租金補貼。

（4）支持在商業用地上新建保障性租賃住房。

（5）對保障性租賃住房建設期間用地及建成后占地，免征城鎮土地使用稅。在其他住房項目中配套建設保障性租賃住房，按保障性租賃住房建筑面積占總建筑面積的比例免征建設、管理保障性租賃住房涉及的城鎮土地使用稅。

（6）對保障性租賃住房經營管理單位免征建設、管理保障性租賃住房涉及的印花稅。在其他住房項目中配套建設保障性租賃住房，按保障性租賃住房建筑面積占總建筑面積的比例免征建設、管理保障性租賃住房涉及的印花稅。

（7）對保障性租賃住房經營管理單位購買住房作為保障性租賃住房，免征契稅、印花稅;對保障性租賃住房租賃雙方免征簽訂租賃協議涉及的印花稅。

（8）對企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為保障性租賃住房房源，且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。

（9）支持保障性租賃住房建設、改造、運營企業發行REITs融資。

（10）支持國家政策性銀行向保障性租賃住房項目提供低利率貸款，并適當放寬還款年限。

（11）完善公共服務，探索租購同權，從就業服務、出行福利、社會保險、衛生健康等方面創新政策，特別是教育方面，對符合條件的承租戶子女，可統籌安排相對就近入學。

（12）針對保障性租賃住房推出按月還房租提取新業務試點。符合條件的住房公積金繳存人，可以授權住房公積金管理中心每月將所繳存的住房公積金直接劃轉給收租方用于支付房租。申請審核通過后，繳存人住房公積金賬戶余額每月自動直接轉入出租人指定銀行賬戶用于支付租金。

4.2 項目實施建議

（1）保障性租賃住房選址不宜太偏遠。應在交通便利、基礎設施或公共服務設施完善的地段選址建設，做到配套設施與主體工程同步規劃、同期建設、同時運行。重點布局在產業功能區、商業商務聚集區、軌道交通站點附近等交通便捷、生產生活便利、配套服務設施完善的區域，綜合考慮區域功能定位、產業發展和就業人員數量等因素，促進職住平衡，規避空置風險。

（2）加強管理。對發展保障性租賃住房情況實施監測評價，將保障性租賃住房入住率納入評價指標，并將監測評價結果納入績效考核。

（3）完善信息系統。建立全市的網絡信息系統、搭建聯審機制，方便運營調節;推進住房保障信息公開。定期通過報刊、電視、廣播、網站等媒體公布全區及各市保障性住房建設年度目標任務、完成情況、分配入住等信息。

（4）建立健全住房租賃管理服務平臺。將保障性租賃住房項目納入平臺統一管理;將保障性租賃住房納入工程建設質量安全監管，并作為監督檢查的重點;要根據不同的建設籌集方式，結合實際，明確保障性租賃住房準入和退出的具體條件、小戶型的具體面積標準以及低租金的具體標準;要出臺具體措施，堅決防止保障性租賃住房上市銷售或變相銷售，嚴禁以保障性租賃住房為名違規經營或騙取優惠政策。

（5）提高入住率。注重保障性租賃住房品質建設，按照“拎包入住”的標準進行裝修，配套引進藥房、社區醫院、便利超市等生活必需設施、場所，提升小區居住品質;完善軟件服務，建立集警務室、調解室、綜合服務室于一體的平安服務中心，集專職保安聯防隊伍、外來人員協管隊伍、物業管理隊伍于一體的優質物業服務，提高居民舒適程度。

5 結語

保障性住房有利于推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，完善住房保障體系，緩解住房租賃市場結構性供給不足，促進房地產市場平穩健康發展，但通過西安實踐案例得知，保障性租賃住房的發展實施仍面臨一些難點與挑戰，本文提出了一些支持政策完善和項目實施的建議，希望能為保障性租賃住房的健康發展起到作用。

參考文獻：

1.金浩然.保障性租賃住房的定位、基礎、難點和建議.團結.2021.05