普惠型康養中心發展研究

孫楊

摘要：文章結合當前我國老年人口發展現狀，在合作網絡治理理論和城鄉關系協調發展理論的指導下提出普惠型康養中心這一普惠性中端養老機構的發展模式。在滿足廣大老年人養老服務需求，推動普惠型康養機構連鎖化、規?；?、體系化可持續高質量發展的同時，創造性地將健康養老與城鄉一體化戰略和鄉村振興戰略對接，建立城企聯動和城鄉融合的健康養老機構發展機制，為城鄉協同發展和鄉村振興注入新動能做出了初步規劃和建議。

關鍵詞：普惠型;養老機構;城企聯動;城鄉融合

一、引言

隨著我國人口老齡化日益嚴重，再加上家庭日趨小型化、核心化和空巢化，以及未富先老特征明顯等，我國老年人口發展形勢愈發嚴峻。十四五規劃中明確提出要“實施應對人口老齡化的國家戰略。大力發展銀發經濟，推動養老事業和養老產業協同發展，發展普惠型養老服務”。勢不可擋的“銀發浪潮”，為增進老年人生活福祉提出了嚴峻考驗，也為養老服務業的蓬勃發展提供了發展機遇。

因此，文章鮮明提出普惠型康養中心這一養老機構發展模式，將其作為現階段我國中端普惠型養老機構的一種具體發展模式。該模式堅持以普適性和普惠性為發展目標，以市場為主體、政府為支撐的共建原則，以城市為中心、鄉鎮（社區）為結點的布局體系，整合并利用好城鄉發展優勢，推動養老服務事業和養老服務產業的協同發展。同時，以普惠型康養為重要戰略平臺，發揮養老機構的綜合效用，大力發展“養老+”大產業，加快城鄉之間在普惠型康養機構帶動之下的要素自由流動，為城鄉一體化和鄉村振興提供新動能。

二、理論基礎

（一）合作網絡治理理論

合作網絡治理指政府部門和非政府部門（第三部門、私人組織或者公民社會及個人）等多個公共行動主體彼此合作，在同一環境體下分享公共權力，共同管理公共事務，以實現和增進公共利益的過程。普惠型康養中心在合作網絡治理理論指導下，政府、企業、社會等形成多主體的行動體系，在尊重各方利益的基礎上通過合作行動來實現共同利益，合作互惠并共同學習，共同發展普惠型康養中心中端機構養老模式。

（二）城鄉關系協調發展理論

城鄉協調發展理論強調在保留城市和農村自然特征的同時，實現城鄉協調發展。普惠型康養中心正是根據這一發展理論，在尊重城鄉經濟發展差別性和互補性規律的基礎上，將城鄉作為發展養老服務的一個整體，開放、協同、關聯和整體布局，謀劃社會經濟運行機制和城鄉協調發展，促進城鄉之間人才、信息、商品等養老產業要素的自由交換，圍繞普惠型康養中心這一重大戰略平臺，實現城鄉資源與商品、產業等優勢的相互轉化。

三、普惠型康養中心的基本內涵

普惠型康養中心是關于機構養老的一個綜合性概念，是養老機構的一種具體發展模式。普惠型康養中心發展模式兼顧公共養老服務事業與養老產業的主要特點，企業與政府之間應打破傳統養老機構“公辦是公辦，私立是私立”的明確性質界限。其中，企業是推動機構建設、負責機構運營、提供康養服務以及促進機構可持續高質量發展的主體;政府擔當好養老產事業的服務角色，在土地支持、政策優惠、資金扶助、金融融通、平臺搭建、戰略引領等領域給予充分支持，同時肩負監督管理責任。由此，普惠型康養中心是推動養老事業和養老產業共同發展的重要平臺，是企政共商共建共享的新型養老機構發展模式。

與現階段我國眾多養老機構獨立運營、各自為陣和可推廣性差的發展狀況不同，普惠型康養中心模式以社區嵌入式、體系分布式、規?；⑦B鎖化為發展目標，探索一套可推廣且具有普適性的養老機構籌備、融資、建設、經營和可持續發展模式。建成立體化分布體系，融入地方特色，打造連鎖品牌。普惠型康養中心是市場供給與政府服務支持的優化組合，面向廣大老年人群體，堅持合理定價，經濟實惠，讓以普通群眾、工薪階層為代表的老人群體買得起、買得到。

普惠型康養中心模式集功能綜合、服務內容綜合和產業綜合于一體。首先是功能綜合，普惠型康養中心既具有養老產業的市場活力，也有老年服務事業的公益性。機構在面向廣大購買服務的老年人的同時，接受部分協議內保障特困人員供養;其次是服務內容綜合，機構除了具備規定養老機構基本服務內容和細則之外，同時努力做到機構與家庭相銜接，保障老人與子女的密切聯系，注重老年人的社區融入，延續大多數老年人長期習慣了的市民（社區）角色;最后是效用綜合，模式建設以城市為中心，以鄉鎮（社區）為結點的分布體系，在提供普惠性機構養老服務供給前提下，以健康養老為戰略平臺，大力發展“養老+”大產業。鄉鎮是城市與農村的過渡連接點，康養機構在以鄉鎮為結點的基礎上，促進城鄉之間要素良性互動，實現城鄉融合發展，提升農村與鄉鎮基礎設施與公共服務水平，助力鄉村振興。

四、普惠型康養中心的發展模式

（一）城企聯動

“城”指城市政府，“企”指各類型企業，雙方按照“政府支持，社會運營”的原則，其中政府從廣大老年人實際需求出發，統籌規劃養老設施，實行整體開發，參與機構的建設和運營;企業提供普惠性養老服務，并按約定承擔公益性養老，保障部分特困老年人群體的基本養老服務需求。充分發揮政府的帶動和引導作用，激發社會力量參與養老服務積極性，擴大普惠性養老服務有效供給，滿足養老需求，提高老年福祉。

1. 企業主體

（1）明確使命和目的

使命表明了普惠型康養中心的存在價值，是指導和規范機構全部活動的依據。作為城企聯動下的養老服務機構，普惠型康養中心更應主動擔當社會責任，肩負起發展好我國養老服務事業，滿足老年人對美好生活向往的需求，增進老年人生活福祉的重要使命。目的是普惠型康養中心所有活動的最終指向。養老服務前提是為老年人建設好標準化和高質量的養老設施，提供優質全面的老年人服務內容，以質量為首位，信用為保障，樹立機構品牌形象。

（2）建設運營

規劃并建設好高標準高質量的機構養老服務設施是保證優質服務的前提。養老機構在整個規劃、建設和運營以切實提高老年人生活質量為標準，積極改變由于未富先老、傳統居住文化等特點，以及養老相關政策方針等各種因素導致我國大多數養老機構設計建設千篇一律、功能類型單一，難以滿足老年人多樣化服務需求的現狀。普惠型康養中心模式應改變千篇一律的養老機構設計建造模板，在國家養老機構建設標準指導下，借鑒國內外先進建設理念和經驗，根據入住老年人生理與心理需求，設計并建設好適老化的基礎設施，提供全方位、人性化的服務內容，提高我國養老機構綜合環境、建設和服務質量水平，提高養老機構的吸引力和滿意度，讓真正需要機構養老服務的老年人從被迫入住到主動滿意入住。

2. 政府支持

（1）政策支持

政府要扮演好服務角色，通過全方位政策支持幫助養老機構降低成本和經營風險。首先是土地政策。劃定滿足養老服務機構發展的專項用地;將農村集體用地以入股形式用于養老機構建設;杜絕以養老為名義的房地產、商業開發項目套取土地優惠政策等行為;其次是融資政策。拓寬養老機構融資渠道，積極引導金融機構為投資養老機構提供專項融資支持;將養老服務項目納入政府出資或參股融資機構的重要支持范圍，探索社會保障基金等大宗穩定資本投資康養產業;最后是財稅政策。通過對機構的養老服務免征營業稅，減輕機構稅負，充分優惠甚至免除養老機構的行政事業性收費;對養老機構用水、用電、用氣、用熱費用合理定價。

（2）搭建平臺

普惠型康養中心以合作網絡治理理論為指導，強調多主體參與。政府作為發展普惠型康養中心的重要主體之一，是決定養老機構發展成敗的關鍵。要履行好關于機構建設運營的具體職能之外，政府還要發揮好引領帶頭作用，做好并明確普惠型康養中心總體發展規劃和發展方向，積極搭建多主體參與的合作平臺，使政府、私人部門、第三部門等參與主體匯聚力量于一點，整合各方資源，優勢互補，共同致力于普惠型康養中心的健康發展。

（3）完善配套

普惠型康養中心以“城市為中心、鄉鎮（社區）為結點”作為布局體系，而基礎設施又是我國大部分鄉鎮（社區）的短板。因此，要完善城市到鄉鎮（社區）交通服務網絡，加強機構選址地的基礎配套設施建設，大力培養服務于養老機構的專業醫護護理人才和管理人才，建設農產品種植基地，提高當地醫院的醫療服務水平，打造獨具地方特色的綠水青山。

（4）落實監管

在普惠型康養中心模式建設上，政府既是企業的合作伙伴，也是監督主體。政府應落實對機構的信用監督和質量監管，對養老服務機構進行綜合信用評估，動態監控養老服務機構的信用情況與建設運營服務質量，將信用評估與監管落實到事前事中事后全過程，以“質量為首位，信用為保障”，將財政補貼、政策優惠的力度與機構信用狀況、養老服務質量掛鉤，建立失信禁入和退出機制。

（二）城鄉融合

城鄉融合是普惠型康養中心模式的一個重要特點，也是實現普惠型康養的基本路徑。普惠型康養中心模式實現城與鄉的深度結合，建立“以城市為中心，以鄉鎮（社區）為結點”的總體布局體系，既發揮城市護理人才多、資金雄厚、服務對象群體集中優勢，又利用鄉鎮（社區）在養老機構服務中自然環境好、土地價格低、勞動力成本低等優勢，共同助力普惠型康養的發展。并以普惠型康養中心為重要平臺，結合鄉鎮（社區）特色，整合利用當地資源，延伸“養老+”大產業鏈，帶動鄉鎮及周邊農村基礎設施建設和公共服務提升，推動當地經濟發展，實現“1+1>2”。

1. 普惠型康養中心的選址

選址是機構建設的關鍵，關系到入住老年人生活質量和機構未來的實際運行。普惠型康養中心模式下機構的選址堅持“以城市為中心，以鄉鎮（社區）為結點”的總體布局體系，即以城市為中心，選取一小時交通圈以內符合條件的特色鄉鎮（社區）作為康養機構的建設地址。這里需要做如下兩點解釋：

首先是符合條件鄉鎮（社區）的一般原則。適合建設普惠型康養中心的鄉鎮（社區）需要具備以下基本條件：環境質量好，最好有山有水，適宜老年人健康養老;基礎設施完善，包括交通、醫院、學校、超市等;人文環境好，社區文化和諧，當地居民對養老機構接納度高;發展潛力大，具有特色產業，即保證機構入駐之后其他產業能協同發展等。

其次是關于一小時交通圈的解釋。所謂“一小時交通圈”，即城市與鄉鎮（社區）之間在一小時之內能實現交通互聯互通，但隨著高速公路與高速鐵路快速建設，城市一小時交通圈的范圍還在不斷往外擴展。將普惠型康養中心建設在城鄉一小時交通圈以內，主要基于如下考慮：首先，利用好鄉鎮自然環境好、土地和勞動力成本低的優勢條件，為老年人提供清新寧靜的生活環境，保障生活質量。同時，適當的距離保障機構與城市的聯系，尤其是老年人不會覺得離家太遠，覺得被家人拋棄的心理困境，方便家人隨時看望老年人以及老年人回家探望;其次，入住機構老年人大多身體機能較差，患疾病風險大，通過各級醫療體系整合，保證老年人到達城市最高級醫院得到救治的時間能盡量控制在一小時之內，使老年人在黃金時間內得到有效救治;最后，通過一小時交通，大大縮短了城市與鄉鎮的距離加快城鄉資源的交互，有效帶動其他產業發展，增強康養機構的吸引力。例如，機構工作人員可以在當日內實現上下班。

2. 服務一體化

普惠型康養的實現是城市與鄉鎮（社區）共同服務的結果，二者協同融合，提高普惠型康養中心的服務質量，為老年人提供多樣化高質量的康養服務。具體包括以下四個方面：第一，醫療體系。從機構到城市，整個康養機構應構建三級醫療體系。第一級為機構內部提供的醫療康復和急救救援服務，負責基本的病理康復，應急救治;第二級應充分利用好鄉鎮（社區）當地鄉鎮社區的醫療資源，應對中度病患;最后是城市大型醫療機構，負責嚴重疾病的治療。三級醫療體系醫療資源有效整合，各盡其能，應對入住老年人不同類型、不同程度的醫療救治需求;第二，護理人才。專業老年人護理人才的缺乏是養老服務面對的普遍性問題，城市職業院校和普通高校應積極培養專業護理人才。同時，機構與城市具備培養護理人才的職業院校、普通高校實現服務對接，加強護理人才職業管理，保障護理人員的待遇，提高職業護理人員社會地位和社會評價，增強護理人員的獲得感、成就感和幸福感，保障機構護理人才的有效供給。第三，當地居民發展。普惠型康養中心的入駐，為當地居民提供了發展機遇。首先，當地村民集體可以通過農村集體用地以入股的形式用于機構建設用地，增加居民收入;其次，機構可通過培訓，提供眾多就業崗位，如建筑、安保、清潔、設施維護等，解決部分居民就業問題;另外，機構還可與當地農戶簽訂長期農產品訂購協議，基本食材當地供應，特殊食材城市補給，一定程度上實現老年人飲食中蔬菜、肉類等食材的綠色無公害;第四，社會組織參與。為豐富老年人文化娛樂活動，機構還應積極與當地社區、學校以及城市的學校、志愿者組織合作，開展“愛老、尊老、敬老”等多形式的活動，建立教育實踐基地，尤其是在具有特殊含義的節假日舉辦主題活動，增強老年人的社區融入，增進老年人與年輕一代的交流溝通。

3. “養老+”大產業

相關產業資源共享、優勢互補、相互促進，形成養老服務產業發展新模式。充分整合并利用好當地旅游、農產品、民俗文化、特色美食等優勢資源，大力發展“養老+”等生態產業，提升康養機構吸引力，促進入住老年人和當地居民互動，增加機構附加值，帶動區域經濟發展。

4. 城鄉一體化效用

以鄉鎮（社區）為戰略結點，以普惠型康養中心為重要平臺，促進城鄉土地、勞動力、人才、資金、產業、信息等要素自由流動。優勢互補，相互融合，深度發掘鄉鎮經濟新增長點，堅決守住生態保護紅線和當地居民利益底線，完善鄉鎮及其周邊鄉村的基礎設施和公共服務，為鄉村振興和城鄉融合發展注入新動能。

五、結語

普惠型康養中心這一中端養老機構構建模式，充分結合了我國老年人口特征和老年人經濟生活狀況，明確了“城企聯動、城鄉融合”的建設機制，探索出一條適合廣大老年人群體的專業化、體系化、連鎖化、規?；钠栈菪责B老機構，滿足廣大老年人養老服務需求，提高老年人生活質量。并在以“城市為中心、鄉鎮（社區）為結點”布局體系下，積極發揮健康養老大產業引領作用，推動城鄉融合發展和鄉村振興。但在模型構建過程中，切忌借養老之名，利用普惠型康養中心發展模式，行房地產、商業開發之實，片面追求“養老+”大產業。同時，各個城市、鄉鎮（社區）應針對各自老年人口特征，根據經濟發展狀況，結合當地現實與特色，合理布局，合理定價，做到專業而人性化服務，連鎖而獨具發展特色，規模而優質優量。

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（作者單位：山東農業大學公共管理學院）