政治動員的行為邏輯：基于延安退耕還林的分析

劉向林

（延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 陜西，延安 716000）

1 延安退耕還林的實施過程

歷史上的延安，曾是林草茂盛的綠洲，此后隨著氣候的變化，尤其是人類活動的影響，延安地區(qū)的生態(tài)狀況整體上呈現(xiàn)出惡化的趨勢，至改革開放前，延安地區(qū)成為黃河流域水土流失最為嚴重的地區(qū)之一，人與自然和諧共生矛盾十分突出。

1998 年，“被稱為全國退耕還林第一縣”的吳起縣圍繞著生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)這一主題，開始退耕還林。1999年，延安市率先在全區(qū)實施大規(guī)模退耕還林，通過“封”、“改”、“退”、“還”、“建”、“轉(zhuǎn)”、“促”相結(jié)合的辦法，以徹底改變這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進人與自然的和諧共生。截至2018 年，延安市共實施了兩輪退耕還林。第一輪從1999年開始至2013年結(jié)束，第二輪自2013年開始至2018年結(jié)束。2018年至今為退耕還林成果鞏固期。

經(jīng)過二十多年的努力，延安地區(qū)實現(xiàn)了由“黃”到“綠”的根本轉(zhuǎn)變，為生態(tài)文明建設(shè)提供了鮮活的“樣本”。隨著生態(tài)環(huán)境的改善，人與自然的關(guān)系經(jīng)歷了從失序到有序的變化，社會也經(jīng)歷了從發(fā)展到繁榮的轉(zhuǎn)變。

2 政治動員與退耕還林政策的內(nèi)化

退耕還林是黨和國家主導(dǎo)自上而下的生態(tài)修復(fù)工程，本質(zhì)上是對人與自然關(guān)系的一次根本性調(diào)整，是從農(nóng)業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變。作為一項公共政策，退耕還林的目標(biāo)能否實現(xiàn)，很大程度上取決于黨和國家組織的有效性和農(nóng)民自覺性能否有機結(jié)合。政治動員則是實現(xiàn)這一結(jié)合的重要技術(shù)工具。這是因為，政治動員本質(zhì)上是通過黨和國家的組織系統(tǒng)將價值和主張用有效的方式讓群眾接受進而引導(dǎo)社會有效參與的過程，是一個社會中社會成員發(fā)生全面變化的過程，包括了生活方式、生產(chǎn)方式、人居環(huán)境、需求等方面。因此，政治動員的過程本身就是人的現(xiàn)代化的過程，是人與自然關(guān)系深刻變化的過程，是文明轉(zhuǎn)型的過程。但這一切能否實現(xiàn)依賴于黨和國家政治動員的有效性。

從理論上講，有效的政治動員意味著動員主體的理論、價值觀、主張為動員客體高度認可，并形成了對動員客體的行為激勵，促使其按照動員主體的要求采取行動。簡言之，動員主體和動員客體之間形成了“共意”。

從這個角度上看，政治動員的行為邏輯就是建構(gòu)“共意”的過程。這一過程是動員客體對動員主體的決策產(chǎn)生認同感的過程，是動員主體的權(quán)威和公信力的形成過程，是動員主體的愿望內(nèi)化于動員客體行為的過程。由于動員客體對動員主體愿望的反應(yīng)不一，動員主體對動員客體采取的策略不同，形成了不同的內(nèi)化模式：基于強制的內(nèi)化、基于利益的內(nèi)化和基于合法性的內(nèi)化。

結(jié)合延安市退耕還林的發(fā)展歷程，這三種內(nèi)化模式共存于退耕還林政策實施全過程，并且相互彌補，形成強大的合力，衍生出政治動員的巨大能量。相對而言，基于利益的內(nèi)化模式比較突出。

2.1 基于強制的內(nèi)化

在基于強制的內(nèi)化中，盡管黨和政府期望退耕還林戶扮演相應(yīng)的角色，承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，但退耕還林戶并不接受這樣的角色定位，不愿承擔(dān)特定角色賦予他的責(zé)任和義務(wù)。這時，退耕還林政策的落實只能借助強制。

在20 世紀(jì)90 年代，對于以農(nóng)業(yè)為主的延安地區(qū)來說，退耕還林不是通過口號就能夠?qū)崿F(xiàn)的，也不是通過簡單的引導(dǎo)就可以內(nèi)化于群眾的行動中的。退耕還林的實施首先需要解決的是廣種薄收和野外放牧對生態(tài)環(huán)境的破壞，徹底改變“年年種樹不見樹”的局面。為此，封山禁牧成為退耕還林的重要舉措。但在當(dāng)時，封山禁牧必然引發(fā)農(nóng)民的強烈反對。

1997 年，吳起縣有羊子23 萬只，是歷史上最多的時期，野外放牧已經(jīng)成為群眾穩(wěn)定的收入來源，也是維持生計的唯一選擇。封山禁牧相當(dāng)于斷了老百姓的財路。很多農(nóng)民把當(dāng)時的縣委書記郝飚堵在辦公室，質(zhì)問他，不讓種地、不讓放羊，他們吃什么？并且揚言要將羊趕到縣委大院。吳起縣新寨鄉(xiāng)的謝生貴更是當(dāng)面說道，現(xiàn)在羊也不讓放，地也不讓種，這到底是想弄甚？是不是想要人的命？也有一些農(nóng)民根本不管禁牧決定，仍然我行我素，將羊趕到山上。另外一些農(nóng)民則與政府打起了游擊戰(zhàn)，白天不放牧，改為夜晚放牧，很多地方的羊子已經(jīng)習(xí)慣于白天睡覺，晚上上山。

為了做好封山禁牧工作，確保退耕還林政策能夠見成效，吳起縣制定了縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鄉(xiāng)包村、部門聯(lián)村包組、干部聯(lián)組包戶，領(lǐng)導(dǎo)帶頭、干部帶頭、黨員帶頭的“三聯(lián)三包三帶頭”包抓責(zé)任制，嚴格目標(biāo)責(zé)任考核。目標(biāo)責(zé)任期內(nèi)，發(fā)現(xiàn)偷牧放牧現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人必須向縣委、縣政府做出書面檢查；發(fā)現(xiàn)二次，在全縣范圍內(nèi)通報批評，并由紀(jì)檢監(jiān)察部門給予誡勉談話；發(fā)現(xiàn)三次，實行一票否決制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人進行相應(yīng)組織處理。為了避免問責(zé)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、干部常常是蹲守在羊圈旁邊。在日防夜守之下，退耕還林取得了明顯的效果。

1999年，延安市實施退耕還林時，借鑒了吳起縣的做法，全面實施封山禁牧。市委、市政府通過一把手負責(zé)，黨政同責(zé)、行政處罰、紀(jì)律檢查、行政監(jiān)督等措施，層層落實責(zé)任，嚴禁野外放牧。至今，封山禁牧仍是鞏固退耕還林成果的重要手段。

2.2 基于利益的內(nèi)化

動員的有效性很大程度上取決于是否能夠滿足動員客體的利益訴求。在基于利益的內(nèi)化中，退耕還林戶之所以選擇服從政策，是因為政策的提供者給予退耕還林戶一定的利益。這種利益不僅包括物質(zhì)利益，也包括機會利益、精神利益等。

雖然在退耕還林的早期，通過嚴格實施封山禁牧，可以迅速恢復(fù)植被，但如果單一地采取行政強制，退耕還林政策還是無法得到有效落實。對于從事野外放牧者來說，在經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的選擇上，其往往選擇前者。在不能有效彌補其經(jīng)濟損失時，對抗與逃避成為其唯一的選擇。為此，吳起縣在實施封山禁牧的同時，給予退耕還林戶錢糧補助，通過經(jīng)濟補貼、獎勵等方式大力推行舍飼養(yǎng)殖，以確保退耕還林戶不因退耕還林導(dǎo)致經(jīng)濟收入下降。同時加強基本農(nóng)田建設(shè)，以解決農(nóng)民的吃飯問題。大力推進工業(yè)發(fā)展，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。實踐證明，以利益為導(dǎo)向的政治動員效果更好，群眾由被動變?yōu)橹鲃油烁€林。

在總結(jié)吳起縣經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，延安市在全面實施封山禁牧的同時，也是通過錢糧兌現(xiàn)、舍飼養(yǎng)殖、基本農(nóng)業(yè)建設(shè)、生態(tài)移民、工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)等措施，確保退耕還林戶增收增效，以全面實行退耕還林政策。這里重點分析一下錢糧兌現(xiàn)。

退耕還林前，延安地區(qū)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，農(nóng)民的主要收入來自于土地，退耕成功與否取決于錢糧兌現(xiàn)能否落實到位。為此，延安市成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，各縣區(qū)成立專門的錢糧兌現(xiàn)核查小組，核查小組與鄉(xiāng)村干部和村民共同組成復(fù)核小組，實地檢查，認真核對。在核查的基礎(chǔ)上，將兌現(xiàn)面積、錢糧數(shù)量張榜公布，接受群眾監(jiān)督。糧食部門嚴把質(zhì)量監(jiān)測關(guān)，防止以劣充優(yōu)。由于措施得力，錢糧兌現(xiàn)政策得到有效執(zhí)行，退耕還林不僅沒有減損農(nóng)戶的利益，反而使農(nóng)民的經(jīng)濟收益大大增加。受利益驅(qū)動，農(nóng)民退耕還林的積極性高漲，很多地方退耕還林面積遠遠超出了國家計劃。在錢糧兌現(xiàn)政策得到公平、公正及時執(zhí)行的情況下，野外放牧的行為也大為減少，樹木的成活率普遍提升，退耕還林政策的生態(tài)目標(biāo)得以實現(xiàn)。

2.3 基于合法性的內(nèi)化

在政治動員過程中，合法性是指動員主體的權(quán)威得到社會認可的程度，表現(xiàn)為社會成員對政策的自愿認可、同意和服從。在基于合法性的內(nèi)化中，退耕還林戶對政策的遵循出自內(nèi)心的認同。他們愿意接受政策對自己的要求，自覺承擔(dān)某種特定的角色，履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。

退耕還林政策出臺后，農(nóng)村的一些積極分子積極響應(yīng)黨的號召，退耕還林，發(fā)展經(jīng)濟。如安塞縣化子坪鎮(zhèn)張岔村的郭世偉，退耕還林前，家庭一貧如洗，是典型的貧困戶，1998 年貸款5000 元，主動承包荒山荒地1200 畝退耕還林，在諸如郭世偉這些人的身上看到了一種對黨的忠誠與信任，他們自覺將黨和政府的要求融入到自己的生活生產(chǎn)中，并以典型的力量帶動周圍群眾參與到退耕還林中。

3 政治動員有效性的核心要義

退耕還林是在農(nóng)村土地個體承包制下實施的一場生態(tài)革命。由于退耕還林戶人數(shù)眾多，且能力、價值觀、利益差異性較大，退耕還林政策的落實變得十分困難。為此，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)共同努力下，延安市形成了高效的組織運行機制，保證了退耕還林政策的落實，在這一過程中，通過三種內(nèi)化模式，組織和發(fā)動廣大退耕還林戶投身到生態(tài)革命中，最終實現(xiàn)了黃土高原生態(tài)環(huán)境的根本性變革。

從退耕還林戶的數(shù)量看，基于強制的內(nèi)化和基于合法性的內(nèi)化模式針對的數(shù)量較少，基于利益的內(nèi)化模式則針對的數(shù)量較大。結(jié)合延安市退耕還林的實踐，可以看到，基于利益的內(nèi)化的模式作用較大。

在整個退耕還林工程實施過程中，黨和國家堅持以人民利益為中心，在個體利益與生態(tài)利益之間、生態(tài)利益和經(jīng)濟利益做出了有利于廣大退耕還林戶的制度安排，保證了政治動員的效果，確保了退耕還林政策的落實。

需要強調(diào)的是，隨著生態(tài)環(huán)境的變化、社會經(jīng)濟發(fā)展，利益也不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟利益，機會利益、精神利益等也逐漸融入到了其中。如果說退耕還林早期，利益主要表現(xiàn)為錢糧兌現(xiàn)，那么，在退耕還林后期，利益則不限于錢糧兌現(xiàn)，還包括了生態(tài)利益和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶來的機會利益。到錢糧補助政策結(jié)束后，利益則主要表現(xiàn)為生態(tài)利益和機會利益。由于生態(tài)利益和機會利益可以較快地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟利益，退耕還林成果得到進一步鞏固。這表明：政治動員有效性的關(guān)鍵在于生態(tài)治理區(qū)域社會成員利益的持續(xù)改善。通過利益的持續(xù)改善，以保證生態(tài)治理區(qū)域社會成員的持續(xù)而有效的參與。為此，在生態(tài)文明建設(shè)的框架內(nèi)，需要進一步健全統(tǒng)一的生態(tài)補償機制，需要不斷提升生態(tài)治理區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平，促使人與自然的和諧共生。