基層社會治理的法治保障研究

魏小來

習近平總書記提出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層?！痹谛滦蝿菹?，基層社會治理應承擔社會總體治理功能發揮的基礎性作用。隨著社會經濟的發展和科技水平的提高，適應社會主要矛盾的轉化和發展方式的轉型是加強基層社會治理的主要任務，法治建設則是構建基層社會治理新模式的重要保障。

一、檢視：基層社會治理的現實條件

（一）社會發展面臨轉型與重構

隨著城市化進程加快，我國的社會結構開始發生轉型與重構，以東北地區為例，其傳統社區和鄉村的治理體系日趨解體，在秩序井然的形式層面下社會結構變化引起了社會關系的實質性調整，尤其是社會家庭結構和功能發生改變、青少年社會性加速發展和老年人社會行為變遷。雖然我國基層社會治理模式的摸索取得了階段性的成果，但是大多基層社會關系日益復雜化、多樣化的外在樣態對提高基層社會治理體系的創新能力和核心動力提出了新的要求。

（二）法治文化生長受阻

法治文化對行為習慣和價值觀念有著深遠的影響，因此，法治文化的建設水平不僅折射出當地經濟的發展程度，更是基層社會治理能力的思想根基和理論指引。而我國部分基層社會中農業文化的根深蒂固致使法治文化缺少良好的生長環境，雖農業文化的意涵在不斷調整和完善，但是“熟人社會”的現實和“人情關系”的異化仍有殘存，尤其是農村地區的法治文化“先天不足，后天畸形”，經濟發展動力不足、商貿文化的缺失和政策扶持的依賴也制約了法治文化的流動和滲透。

二、反思：基層社會治理的失范與瓶頸

（一）參與活力尚待釋放

在基層社會治理中，居民作為政策方針貫徹和落實的主要踐行者，普遍存在對參與社會治理工作缺乏熱情、缺乏法治意識的特點，根據中國裁判文書網的數據顯示，2020年與“合同約定”相關的一審民事訴訟案件，黑龍江有7011件，吉林有8550件，而浙江有22537件，江蘇有35298件，這組數據側面映射了沿海地區與其他地區居民的法治意識差異，法治意識落后的結果就是公眾參與基層社會治理的意識和活力被掩埋。此外，我國部分地區基層職能部門仍以“管理”思維為主導，很多基層群眾自治組織和社會團體也呈現較為濃重的行政色彩，而在“治理”思維被湮沒的現實情境下，綜合治理、依法治理的能力無法滿足公眾期待和時代需要也就在所難免。

（二）部門聯動力量較為薄弱

除社會力量外，基層社會治理部門之間一般不存在交叉關系，故聯動制度無法發揮功能性價值。首先，礙于有限的司法資源，一般是附近幾個鄉鎮共用一個派出法庭，如黑龍江省H市的主城區法院的派出法為2～3個，而北京市C區法院的派出法庭有7個，上海市P區法院派出法庭有8個，派出法庭建設水平差異性明顯;其次，按照“社區嵌入社會”的理論，基層群眾性自治組織是基層社會關系和體系建設中的主要變量，但有些地區的基層群眾性自治組織并未在國家機關與社會力量間充分發揮紐帶作用，致使公共權力與社會參與力量未能形成良性互動;最后，基層社會的治理水平是以不同行動主體間的互動程度為衡量標準的，但各部門在基層社會治理過程中扮演著“各自為戰”的角色，未能在社區矯正工作中與派出所、社區形成信息互通和共享，這種現象不利于基層問題形成流程式化解和苗頭性干預，并且由于沒有統一的執行標準極易衍生社會性問題。

（三）信息化發展有待提高

根據黑龍江省統計局公布的《2020年黑龍江省國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，2020年黑龍江省產生授權專利2.8萬余件，其中發明專利0.45余萬件，而根據浙江省統計局公布的《2020年浙江省國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，2020年浙江省產生授權專利39萬余件，其中發明專利為5萬件，這些數據可以側面檢視一個地區的創新能力和核心競爭力，而信息化水平的提高除了依賴資金的扶持，更依賴于創新發展的內生動力?？梢姡艋鶎由鐣卫磉^程更多采取傳統的機制化和責任化的應對策略，不利于長久維持基層治理的平衡局面，也無法形成體系自洽的制度性規范。學習借鑒沿海地區優秀做法則是將建設智慧行政平臺、開發監管系統等作為創新基層治理體系的重點，以江蘇省J市X鎮為例，通過建設一站式審批平臺、開發業務信息共享平臺、建立執法人員數據庫等方式顯著提高了政務服務效率，加快了基層社會治理智慧化、信息化道路開辟的步伐。

三、破題：充分發揮法院職能為基層社會治理提供法治保障

（一）推進法院多元化糾紛解決機制建設

基層社會的矛盾糾紛以家庭、婚姻、親朋、鄰里等糾紛為主要樣態，這類糾紛的血緣性使雙方在長期的沖突和對抗中產生了尖銳的矛盾，如若審判程序存在瑕疵，易引起當事人通過不合理的途徑表達訴求，因此，挖掘多元化解紛的優勢，完善以人民調解、律師調解、社會力量參與、公證對接為主要手段、“一站式”解紛平臺建設為信息化保障、立足各地基層實際情況的多元化糾紛化解機制成為首選。

建立為健全多元化糾紛解決機制極具意義，如吉林省高級人民法院于2014年印發了《吉林省高級人民法院關于推進多元解決糾紛機制建設的指導意見》，其中對設立方式、隊伍建設、銜接流程、類案化制度、部門聯動等方面作出了詳細的規定，包括鼓勵退休的司法人員、人大代表等作為社會力量積極參與，并通過限縮適用范圍來防范因擴張性適用阻礙當事人訴權的實現以此兼顧事實性效果。以吉林省J市兩級人民法院為例，推進多元調解和繁簡分流的模式后，進入訴訟程序的案件照同期相比大幅下降。依據其公布的多元化糾紛解決改革工作總結報告，2017年1月至8月一審案件上訴的發回重審和改判比率照同期下降0.64%，提升了司法質效，達到了公正、效率、社會三大價值有機統一。

有些地區的多元解紛機制也逐漸呈現一些短板：首先，人民法院的解紛機制滯后。鄉村中傳統的封閉式管理逐漸瓦解，法律關系間的主體發生變化，村民與村民之間的法律關系逐漸演變為村民與企業、社會團體以及其他組織之間的法律關系，從單一的侵害集體經濟組織成員權益糾紛、相鄰土地糾紛、土地承包經營權糾紛逐漸發展為涵蓋建設用地使用權糾紛、侵權責任糾紛、勞動爭議等多種類型交叉重疊的糾紛，單一的社會主體參與、不清晰的部門管轄邊界和多元化解紛機制的機械性已經無法適應基層治理對個案規范的需要;其次，多元化解紛隊伍建設滯后。根據上文吉林省印發文件可以看出，調解人員除法學專業人士外，還包括社會團體、基層組織中的工作人員，調解隊伍整體素質和專業水平值得商榷，難與基層社會治理的需求契合;最后，對多元化解紛的認識不足，聘用人員、辦公場所、技能培訓等方面需要投入大量資金，在訴前調解和訴調對接的信息化建設方面也要有大量資金支持，如果因認識不足而縮減資金投入，則為多元化解紛工作的內生動力和外在活力帶來消極影響。

基層法院在完善多元化解紛機制時，首先應當完善訴調對接機制，設立分級處置制度，根據案件的標的額、案件的案由等個案要件事實分級進行處理，調解是一項“爭分奪秒”的工作，要準確、快速識別案件糾紛的層級才能制定出糾紛緣由、解紛方式、解紛主體三者高度匹配的方案;其次，厘清適用范圍和職責邊界，礙于多元化糾紛解紛機制的宏觀性描述，少許法院以追求結案率為目標盲目提升訴前調解、訴前對接適用比率，以調代審、調審不分的情況時有發生。而北京市高級人民法院于2016年發布的《北京法院立案階段多元調解工作的規定》，通過明確調解工作的時限、適用種類、對案件的再審查、司法救濟途徑等內容明確了多元化解紛的范疇;最后，加強對調解隊伍的培訓，依據調解人員的來源、知識結構、思想政治水平、社會閱歷設置不同的培訓內容和培訓方式，為調解工作做好充足的人才儲備。

（二）提升法院派出法庭履職能力

法院的派出法庭不僅行使裁判職能，更承擔“送法下鄉”和保持基層和諧穩定的職責，因此加強派出法庭建設是為基層部門聯動提供指引、動力和法治保障的重要基礎。

“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”，這是學者費孝通曾經對中國社會做出的概括性評價，準確又精煉。隨著傳統的基層封閉式管理模式已經趨向于瓦解，基層法院派出法庭在基層社會治理中開始承擔三方面的使命：公正裁判、送法下鄉和化解糾紛。派出法庭如果沒有主動將自身嵌入基層社會，就無法實現設立派出法庭的價值預設。則無法實現與多部門聯動化解糾紛，這就削弱了基層社會治理的法治力量。此外，在特定區域，尤其是在少數民族聚居區的群眾經過長期的、反復適用、沒有違背公序良俗的風俗習慣未受到審判活動的重視，僅完全依賴“法條主義”和文義解釋，這種機械性審判使規范性效果與事實性效果產生人為割裂。

作為派出法庭，首先，應將解紛端口前移。以甘肅省L市X區F派出法庭為例，其設立了普法宣傳的流動陣地，積極開展巡回審判工作并組織群眾觀看，讓人民群眾在接受法治教育的過程中重拾親情、喚醒家庭責任感，為多部門合作聯動提供了更多的可能性;其次，應注重釋法說理工作。釋法說理兼具維護合法權益和司法公信力的雙重價值，包括庭前引導、庭審說明以及判后答疑，即將后果式思維與規范式思維結合，充分發揮社會法學視域下的法律工具性價值并為基層社會行為提供指引和示范;最后，司法權與社會力量相輔相成，應當認識到司法機關和社會力量各有職責分工和優勢屬性，社會力量是填補公共權力在基層社會治理中功能性空白的重要手段，充分發揮社會組織的主動調節和勸導作用才能避免當事人產生不良情緒、防止惡性事件發生。

（三）提高基層法院治理的法治信息化水平

信息化深挖司法信息資源、打擊司法腐敗的特點使其成為法院深入參與基層社會治理的重要手段，也是基層社會治理中向信息化管理邁進的科技發展導向和主要驅動力。但是法院系統的信息化建設存在地域性差異。以法院執行工作為例，東北地區雖然在“基本解決執行難”的攻堅活動中智慧執行取得了階段性進展，但是仍然以傳統線下的查詢、控制等執行方式為主，而根據浙江省發布的《浙江省高級人民法院浙江省公安廳關于貫徹<關于依法規范人民法院執行和公安機關協助執行若干問題的通知>的意見》，可發現浙江省2007年形成了法院執行局與當地公安部門互通共享、信息聯動的網絡查詢系統，2020年浙江省L市法院又與當地的自然資源和規局劃聯動合作，將不動產登記系統與執行系統雙向銜接，實現了網上多跑、線下少跑的高效率財產查控目標。除此以外，湖南省C市法院系統開發了全國獨有的“鎖屏”送達信息系統，這些舉措使法院工作向規范化、透明化邁進，為法院積極參與基層社會治理提供了科技力量和社會大眾的支持。

因此，首先應當加強審判平臺的建設，以黑龍江H市的主城區基層法院為例，派出法庭僅設立在矛盾較為集中的鄉鎮，其他偏遠地區的當事人由于交通問題無法親自參與庭審，而加強訴訟服務網絡平臺、網絡庭審平臺和網絡閱卷平臺建設，既提高審判效率又便于偏遠鄉村的當事人充分行使其訴權;其次法院應當以科技平臺為依托，加強與其他職能部門的聯動，通過合作實現信息互通互享和暢通協助，尤其是在基層社會治理中，基層法院與公安部門派出機構、基層政府的配合是必要的;最后嘗試在訴訟執行環節引入區塊鏈技術，此類技術相對成熟的是廣東省G市法院系統，通過該技術解決了證據真實性認定的難題、為存儲證據提供了技術支持、保證了電子證據在訴訟環節的真實性。

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作??者：黑龍江省哈爾濱市道里區人民法院法官助理

責任編輯：劉小僑