多元主體參與城市老舊小區物業管理的合力困境與破解

張欣 張貴群

我國正處于大規模城市建設向高質量城市管理的轉型階段，老舊小區綜合治理作為城市管理的主要內容，是推動城市更新、促進城市發展的重要內容。黨的十九大提出，要滿足人民群眾“有更舒適的居住條件，更優美的環境”的期盼， 2020年7月國務院辦公廳出臺《關于全面推進我國城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，為老舊小區改造指明方向。在這樣的大背景下，全國各地紛紛加快推進老舊小區改造，老舊小區的基礎設施和公共服務設施得到很大改善。據住房和城鄉建設部公布的數據， 2019年以來全國累計新開工改造城鎮老舊小區11.2萬個，惠及居民2000多萬戶。老舊小區改造后，老舊小區工作重心從“如何建好”逐步轉變到“如何管好”上來，如何保證改造效果的持續性和常態化，對老舊小區物業管理提出了更高的要求。而目前，老舊小區由于產權結構復雜、基礎設施陳舊、物業收費困難等原因，為市場化的物業企業所排斥，這成為城市治理的難點和痛點。面對老舊小區物業管理存在的諸多問題，有學者提出多元主體參與，合力解決老舊小區物業管理的問題，但是多元主體參與并不必然會形成合力。由于角色站位、目標任務、利益訴求等諸多方面的差異，很難形成合力，存在協同困境。因此，本文以協同治理為視角，分析協同治理主體“合力困境”的根源，把握不同主體間的利益分化和關聯，提出促進形成協同合力的對策建議，以期對物業管理理論與實踐有所裨益。

一、小區物業管理中社會協同治理的微觀體現

社區治理是社會治理的最基本單元，而社區治理的關鍵環節在小區物業管理，小區物業管理與居民日常聯系密切，物業服務水平直接關系到居民的居住質量和生活質量，直接關系到居民的獲得感和幸福感。如果說老舊小區改造需要自上而下的行政推動以保證效率，那么改造之后，如何保障改造效果的持續性、長效性則需要自上而下和自下而上的縱向整合以及橫向協調，即多元主體的廣泛參與和協同治理，因為通過行政力量實現的秩序整合很可能是外觀上的、是暫時的、脆弱的，如果不加以協同治理，很難保證管理效果，老舊小區將再次陷入無序狀態。從我國城市發展來看，我國城市發展已經由擴張推進向存量更新轉型，作為城市存量更新重要內容的老舊小區治理需要在國家治理體系和治理能力現代化的語境下，用公共治理理念來加以詮釋和引導，依靠人民共同推進，多元主體協同治理則是一項重要的探索和實踐。并且，隨著國家治理政策的鼓勵、居民參與意識的增強、市場化改革的長足進步，多元主體協同治理成為社會基層治理的常態。十九屆四中全會提出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，從屬于社會治理體系的社區治理、小區物業管理也應該以此為指導原則，培育城市內在活力和釋放城市內生動力，鼓勵社會多元主體協同參與，黨政機關、物業企業、社會組織以及居民都應該直接或間接地參與老舊小區物業管理，發揮各自作用，形成合力，這樣才能破解老舊小區治理的難題，推動老舊小區物業管理的有序進行，保持老舊小區的活力與韌性。

二、物業管理中多元主體合力困境

（一）老舊小區物業管理的主要利益主體及訴求

利益主體是指利益的所有相關方，是有利害關系者，對物業管理成功與否有重要影響的組織或群體。從當前物業管理的過程來看，老舊小區物業管理中涉及的利益主體包括基層黨委及其領導下的政府、居委會、物業企業、居民（業主委員會）、各種社會組織等，本文著重介紹黨委及其領導下的政府、物業企業、居民（業主委員會）。

1.基層黨委及其領導下的政府

在我國黨是領導一切的，在社區普遍設立有基層黨組織。基層黨組織是基層各項事業的引領者、組織者、牽頭者。在老舊小區物業管理中，基層黨組織在小區建立黨支部，聯系居民黨員，直接通過所屬黨員發揮作用，作為基層黨委來說，做好基層黨建，發揮戰斗堡壘作用，提升服務組織能力是他們的主要任務和目標。政府，主要是黨領導下的基層政府。目前，政府組織是資源的主要擁有者，沒有他們的參與，社區公共問題難以解決。在物業管理中，政府履行社區公共事務管理職能，通過做出規劃、制定政策、發起項目、組織實施、監督考核等，維護社區及居民的公共利益。基層政府雖然代表公共利益，但是由于自身的角色站位，也有自身的利益追求和價值偏好。老舊小區治理雖然有利于城市經濟發展，但對于基層政府來說更多的是政治任務，改善城市面貌、滿足公共利益、達到績效考核是地方政府的目標追求。

2.物業企業

物業企業是以營利為目的，直接參與社區公共服務供給的機構，是物業管理的主要實施者。目前的老舊小區原隸屬于國家或集體，由于國企重組、企業改制等原因，目前一些老舊小區處于“三無狀態”（無物業管理、無主管部門、無人防物防）。由于老舊小區基礎條件差，前期投入大，盈利空間小，專業物業企業不愿進駐老舊小區提供服務，所以在很長一段時間很多老舊小區物業管理由基層政府出資委托社區居委會負責實施。但隨著市場經濟的發展，居民對美好生活的訴求愈加強烈，僅靠社區服務難以滿足居民個性化與多樣化的需求，引入專業的物業企業提供物業服務成為必然。作為進駐老舊小區的物業企業來說，既具有一般企業所追求的利潤最大化、投入成本最小化的特點，同時又要求其兼具公益性，承擔一定的社會責任，因此，老舊小區的物業企業的利益訴求主要是增加經濟收益，提升企業價值，對進駐的物業公司有補貼的利益空間和提升公益性品牌效益是使其參與的主要原因。

3.居民（業主委員會）

老舊小區中的居民存在“熟人—生人”二元分化現象。一方面，很多老舊小區是原單位分房，主要居住者是單位內部職工及家屬，人口結構呈現老齡化，鄰里之間呈現熟人社會的特征;另一方面，由于企業改制、生活條件的改善等原因，也有很多原居民搬離到別處，但老舊小區的位置優越、交通便利、配套成熟、租金低廉等特征，常常吸引著周邊從業人員居住，呈現租客化、生人化傾向，無論是老齡化結構還是生人化結構，都對小區物業管理工作的順利推進提出了挑戰。業主委員會（簡稱業委會）是小區業主自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，是小區業主整體利益的代表，負責與物業公司、基層政府等組織進行溝通，以維護和實現小區業主利益。目前，由于老舊小區業主難以聯系、老年人多、租戶多，業委會組建相對困難，內部決策機制尚未形成，即使成立了業委會的小區，也沒有正常發揮其作用。居民和業委會的利益訴求基本是一致的，主要是改善居住環境、降低生活成本、房屋保值增值等。

（二）老舊小區物業管理中各參與主體間協同困境

協同意味著不同主體對共同目標而形成的合力，然而在實踐中，這種合力并不總是能夠形成。本文將協同合力失敗主要歸于兩個因素，一是從實踐層面看，各主體參與協同過程中的成本與收益不對等，二是從思想層面看，各主體參與協同過程中缺乏價值認同。

1.主體參與協同成本與收益的不對等

無論是組織還是個體，作為理性的經濟人，各方參與協同源于在協同中獲取收益的預期，當收益達到預期，協同的意愿和積極性就高，反之則低。但在參與協同實踐中，各主體在身份、地位、能力、資源擁有等方面多是不對等的，這種不對等體現在地位更高的主體擁有更多在話語權、主導權和決定權，最終形成一種“強者主導”的協同模式。在老舊小區物業管理協同治理之間中，以政府為代表的公權力因掌握更多的協同資源，處于相對強勢的一方，享有更大的主導權，發揮更強的控制力和影響力，這在一定程度上造成治理主體間利益結構失衡，在與物業企業的關系結構中，政府影響甚至決定物業企業進入小區物業服務的準入門檻，主導著物業企業“做什么”和“怎么做”，導致其自主性受限、利益受損，難以發揮主觀能動性為小區居民提供精準的服務。同時，老舊小區的居民以及居民自組織還不太成熟，在參與意識、參與能力和參與效能方面還存在很大不足，基本上是有提供什么樣的物業服務，就接受什么樣的服務。在這種主體力量結構下，相對弱勢的一方缺乏話語權，有時得不到應有的利益補償，導致其在協同治理中積極性和主動性大打折扣。

2. 主體參與協同過程中價值認同的缺乏

價值認同是多主體參與協同治理的首要條件。參與者對于協同藍圖的理解和看法會在一定程度上導致主體參與協同的動機和意圖的不一致，最終導致協同失效。在老舊小區物業管理中，各參與主體之間，參與主體內部之間具有層次性，不同層次主體都有各自的認知、各自的目標和價值追求，對協同目標的設定和理解、對協同藍圖的勾畫都有所不同。老舊小區物業管理涉及政府、物業企業、居民等各個參與主體，他們的目標和動機并不完全一致，居民更關注自身的需求，關注自身利益是否得到保障，在參與治理時，會基于對與自身利益的相關度的認知，對其他參與主體的認同程度，來選擇“是否做”以及“怎樣做”。政府組織更多關注政治價值取向，關注政治任務是否實現、績效考核是否達標等。物業公司作為市場化、契約化的運作組織，其逐利屬性決定了在參與協同治理過程中更加關注經濟價值取向，如何實現自身的經濟利益。協同目標的不一致使各協同主體不會采取短時間內有損于自身利益的來換取整體利益，例如，政府站在自身的角度，希望物業企業能少一些經濟利潤的考量，多承擔一定的社會責任，而物業企業認為經濟利益是其安身立命之本。老舊小區居民希望少繳或不繳物業費，而收取物業費是開展物業服務的基礎。所以，如果沒有共同的價值指引，在參與治理過程中，各參與主體只會關注自身利益和價值的實現，追求自身利益最大化，難以形成合力。

三、多主體參與老舊小區物業合力困境的破解

實踐證明，傳統的政府單一主體治理能夠保證治理過程整體性和高效性，而多元主體協同治理更能保證治理效果的持續性和常態性。但多元主體之間由于利益考量、價值取向等的不同存在合力困境影響有效協同，因此需要進一步強化協同體系內部的權力分配和制度安排，調動各參與主體的積極性和行為的一致性，增強協同合力。

（一）完善協同領導，強化導向指引

在協同治理實踐中，由于協同主體之間的身份地位、價值觀念、利益需求不同，極易產生合力困境的情況。因此，需要在協同主體之外，找到一個高于各主體的權威組織或機構來對各主體進行導向指引。在我國，黨是人民利益的忠實代表，是領導一切的。“黨建引領社區治理是我國基層社會治理的獨特優勢。”應充分發揮基層黨組織在平衡各參與主體利益、調動各主體積極性，推動協同進程方面的核心引領作用。小區物業管理作為社區治理的微觀路徑，應遵循黨委領導與多元主體參與融合的邏輯，確保黨組織在微觀治理領域“有效在場”，整體上呈現出一種“中心—耦合”型的治理網絡。從當前老舊小區治理實踐來看，黨組織主要通過以下方式嵌入小區物業管理：一是搭建平臺，整合多方力量。黨組織在整合社會資源、組織社會力量方面具有獨特的“動員優勢”。面對小區居民需求的多樣化、參與主體多元化和社區事務復雜化的現狀，黨組織的領導下，建立居委會、業委會、物業公司、小區居民、社會組織等共同參與的多方聯席會議制度，打造多元主體共建共治共享的治理格局，有效破解集體行動的困境。二是挖掘黨員骨干力量，有效動員群眾。組織動員群眾是基層黨組織組織力的重要體現。黨員是處理社區事務、解決社區矛盾的骨干和領袖，基層黨組織發掘政治素質強、協調能力突出的黨員干部和群眾，通過發揮他們的先鋒模范帶頭作用來動員群眾、組織群眾。三是以黨建推動物業管理轉型升級。以黨建融入、引領提升老舊小區物業管理，重視黨建引領，通過物管、業委會建設確保物業管理的政治方向，加強物業企業黨組織建設，建立物業管理工作體制和機制，通過培訓教育等措施，提升物業服務能力和水平等。

（二）發揚制度優勢，規范主體行為

協同治理的出發點是“厘清并協調好治理各參與主體之間的利益關系，明確各自的角色或功能定位，以形成和諧共贏的利益結構”。在老舊小區物業管理協同治理過程中，如何讓各主體和諧有序、良性參與離不開政府，特別是基層政府組織的引導作用，政府的合理定位非常關鍵，控制力太強，其他主體就容易陷入被動參與，不利于發揮其他主體的積極性和主動性;控制力太弱，就會主體參與就會變得無序，最終難以形成合力，協同無效。政府應該發揮主導作用，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對其他參與主體的支持和培育，引導各參與主體自我管理、自我服務，驅動各參與主體形成協同合力，實現充滿活力、和諧有序的治理局面。基層政府組織主要通過以下方式發揮作用：一是通過制定政策，建立合理的制度安排和權力分配，充分兼顧各主體的利益，實現參與主體利益共贏，防止協同中收益和付出的不對等。二是推動治理重心下移，引導各參與主體各司其職。盡可能地實現資源下沉，加強網格資源配置，把各參與主體下沉到網格，實現各參與主體權責一致，充分調動多元主體參與的積極性和主動性。三是探索參與式治理新模式。通過政府購買服務，開展以居民需求為導向的、多方受益為目標的物業服務項目化管理，以項目為載體實現參與多元主體合作共治，準確界定各利益主體的權力義務邊界，統籌協調其間關系。

（三）培養價值共識，形成物業管理共同體

黨十九屆四中全會提出，要“實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”作為微觀社會治理的小區物業管理的主要目標就在于通過各參與主體間的協商溝通，形成良性互動的“社區共同體”，而“社區是一定地域范圍內的居民、群體和組織，為了解決地域性集體問題、追求地域性集體福利而發起的集體行動場域。集體行動場域的核心動力是“社區共同利益”，但是隨著社會的發展，社會不同群體間的異質性不斷增大，“各種同質或異質的組織形成特定的組織網絡，并在網絡中進行利益博弈和利益妥協”。各主體間缺乏共同的價值共識，只關注自身的利益得失，個體的理性常常導致集體的非理性，實現協同合力更是難上加難。因此，應該通過達成價值共識來引導各參與主體的行為。達成價值共識，首先就需要各參與主體圍繞物業管理、物業服務樹立正確的觀念，其中包括樹立業主對物業服務正確的消費觀念和消費意識，物業企業對業主資產保值增值的管理服務觀念以及基層政府主導下加大對物業管理的解釋和宣傳，提高廣大人民群眾，特別是老舊小區居民對物業管理和物業服務的認知水平，以各方形成價值共識來推動老舊小區從碎片化走向整合化，從地域共同體向生活共同體、精神共同體、情感共同體的轉變 ?。最終形成老舊小區建設和管理的協同合力。

（四）滿足利益需求，提升協同治理的內生動力

多元主體協同的合力困境根源在于利益沖突。在市場經濟背景下，不同群體的利益沖突不可避免，解決沖突的關鍵在于找到各方利益聯結點，因此，在老舊小區物業管理協同治理過程中，應該通過利益分析的方法，探尋不同主體的利益需求，把握其內在關聯，并建立科學的利益調節機制，在激發各參與主體的積極性、主動性的同時，又能減少因利益沖突導致的矛盾糾紛，以保證小區物業管理協同治理的有序、高效推進。首先，在引入物業企業時，基層政府、業委會、居委會等主體要嚴把質量關，對進駐的物業企業加強資質審查，定期評估，對達不到評估要求的物業企業進行警示或是重新招聘，以保證居民享有高質量、專業的物業服務，滿足居民對美好生活的需求;第二，在推進小區項目決策環節，政府、物業企業、投資者、居民等多主體共同協商，形成各方都認同的方案，從源頭上保證各方利益。第三，面對老舊小區先天基礎差，前期投入成本高的問題，要對物業企業給予一定的支持和保障，通過購買服務、資源轉移、財政補貼等手段，鼓勵物業企業進駐老舊小區，并提供高質量的物業服務。通過利益的公平公正分配，進一步提升各主體參與老舊小區物業管理的內生動力。

基金項目：國家社會科學基金項目“城市老舊社區公共安全協同治理機制研究”（項目編號：20BZZ051）階段性研究成果。

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作??者：張?欣，重慶工商大學公共管理學院講師

張貴群，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副教授

責任編輯：鐘學麗