全民健身公共服務合作生產的運行邏輯研究

鄭娟 方秋

一、問題提出與文獻回顧

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中強調“加快體育強國建設，廣泛開展全民健身活動”，全民健身公共服務是滿足公眾體育健身需求、提升人民體質和建設體育強國的重要內容，包括體育健身設施、健身技能指導、體育活動賽事和體育信息服務等。我國已基本形成覆蓋城鄉、比較健全的全民健身公共服務體系，但仍然存在供需不匹配、發展不充分和服務質量不高等問題，比如各地政府部門通常采取標準化模式配置公共體育資源，導致公共體育服務內容“大一統”，未能根據不同群體差異需求提供服務，尤其是公共體育服務需求表達渠道不暢，“利益表達”的局限顯而易見，這些問題導致我國公共體育服務供需矛盾一直未能得到有效解決。習近平總書記強調“要緊緊圍繞滿足人民群眾需求，構建更高水平的全民健身公共服務體系”，有效提升全民健身公共服務供給水平以彌合公眾需求，對于推進我國全民健身、建設體育強國具有重要意義。

現有全民健身公共服務供給研究主要圍繞政府、市場和社會關系展開探討，強調政府在全民健身公共服務供給中應居主導地位才能捍衛公共利益，同時意識到政府壟斷生產容易導致供給低效，進而主張通過政府購買、合同外包等市場化模式提升供給效率，或是吸納體育社會組織參與全民健身公共服務供給以彌補政府投入不足。“政府—市場—社會”的多元主體供給一定程度上促進了全民健身公共服務供給的高效率和多樣化，但由于市場主體具有較強的機會主義行為動機，體育社會組織主體附庸化、發展異化較為突出，全民健身公共服務供給仍然存在政府路徑依賴以及需求信息獲取虛假及輕怠等導致的供需結構錯位問題。

合作生產作為一種有潛力“面向公眾提供針對性更強、更有回應性公共服務”的創新模式，對提升公共服務供需匹配度具有解題之義，它重新審視公眾價值，公眾由“簡單的服務需求表達者和服務消費及評價者轉變為服務的創造者”，“政府和公眾為提升公共服務提供數量或質量所作的共同資源貢獻”，不僅能夠實現“改善公共服務效率效益的工具目標”，而且“政府和公眾通過對話、協商和交流能夠促進和共創公共價值”。

雖然合作生產模式在節約財政支出、提升公共服務質量和回應性上占據優勢，但我國全民健身公共服務領域的共同生產探索較為有限，即使倡導要在服務決策和評價環節中注重公眾參與，也只是將公眾視為服務對象，強調民主參與價值。事實上，全民健身公共服務以支持公眾開展各種體育健身活動為服務內容，公眾不僅是消費者，更是不可缺少的合作生產者，既往研究鮮有將公眾視為全民健身公共服務生產鏈的合作伙伴展開探討。那么，我國全民健身公共服務是否適用合作生產模式？如何通過合作生產模式提升全民健身公共服務供需匹配度？本文試圖建構一個系統性運行邏輯體系展現全民健身公共服務合作生產圖景。

二、全民健身公共服務合作生產的現實基礎

所謂合作生產，是指“公共服務用戶在服務設計、管理、提供和評價中志愿性或非志愿性地參與”，試圖建構一種作為公共服務專業生產者的政府部門或其他類型專業機構和作為用戶的消費生產者之間的協作生產形態，雙方都投入特定量的資源、時間、勞動或者技能等，從而促進公共服務回應性有效提升。然而，并非所有公共服務都適合合作生產，只有那些產出效果同時受到生產者和消費者投入的資源、時間、勞動或者技能影響的公共服務才適合合作生產，本文認為我國全民健身公共服務具有合作生產的現實基礎。

（一）公共體育服務生產和消費的同一性

全民健身公共服務以支持公眾開展各種體育健身活動為服務內容，體育健身體現為健身者的自我身體訓練以及健身者之間的競技表演活動，全民健身公共服務的生產和消費在時間和空間上往往具有同一性，生產者對全民健身公共服務的生產和消費者對全民健身公共服務的消費是同時進行的，只有當公眾開始消費，全民健身公共服務才得以形成，作為消費者的公眾在消費的同時必然參與了生產過程。消費者的在場是全民健身公共服務生產過程的必要條件，這意味著全民健身公共服務生產對生產者和消費者都有著高度的依賴關系，全民健身公共服務的生產數量和質量不僅受到生產者所投入的資源、時間、勞動或者技能的影響，同時也必然受到消費者所投入的資源、時間、勞動或者技能的影響，因而只有通過消費者合作生產才能真正促成全民健身公共服務的有效供給。比如，體育健身指導、群眾體育賽事、國民體質測試、體育信息服務等都具有這樣的特性，公眾不僅僅是服務消費者，而是需要公眾投入相應的時間、知識、技能、行動或者遵從才能真正完成服務生產，即使公共體育場地設施等硬件服務也需要使用者的自覺維護和密切參與才能發揮使用價值。

（二） 以人民為中心的全民健身公共服務生產

習近平總書記強調：“加快建設體育強國，就要堅持以人民為中心的思想，把人民作為發展體育事業的主體，把滿足人民健身需求、促進人的全面發展作為體育工作的出發點和落腳點”。我國全民健身公共服務必然貫徹“以人民為中心”的理念。首先，全民健身公共服務生產是為了滿足人民健身需求，公眾參與合作生產能夠精準汲取和有效回應公眾多層次、多樣化偏好，公眾不只是通過聽證會、懇談會、需求調查等形式表達需求，而是將自身需求輸入到生產系統中，通過提供資源和采取行動，直接參與全民健身公共服務的設計、生產和遞送過程，形成定制化的全民健身公共服務。其次，全民健身公共服務生產必須堅持人民主體地位，合作生產賦予公眾全新的角色設定，由全民健身公共服務的被動消費者轉為主動的價值創造者，公眾不僅要進行需求表達和服務評價，而且通過投入一定的資源、時間、勞動或者技能，真正參與到全民健身公共服務實質生產過程中來完成價值創造。最后，全民健身公共服務生產要求實現人人平等享有服務，合作生產將生產網絡中的政府、市場、社會和公民用戶連接起來，共同投入智力、物力和財力，進行有形和無形體育資源的整合和分配，能夠最大程度提升全民健身公共服務的親民性、平等性和普及性。

（三）開放性制度環境的有力支撐

自黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之后，政府主導、社會協同、公眾參與的全民健身公共服務發展格局即成為我國體育治理體系和治理能力現代化的核心要義，黨和政府作出了一系列用以促進社會力量和公眾參與全民健身公共服務發展的制度性安排，構建了支持全民健身公共服務合作生產的制度環境。黨的十八大報告提出“廣泛開展全民健身運動，促進群眾體育和競技體育全面發展”，就體現了黨中央對群眾體育的高度重視，并始終貫徹“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線工作方法，力爭將黨的主張變為群眾的自覺行動。為了提升全民健身公共服務能力，國務院辦公廳相繼下發的《體育強國建設綱要》《全民健身條例》《全民健身計劃》《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》《關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》等政策文件都指出要充分調動社會力量、鼓勵社會組織及個人投入和支持全民健身工作，不斷提高適應公眾需求、豐富全民健身公共服務的能力，形成全社會共同參與的有效格局。

三、全民健身公共服務合作生產的運行邏輯

合作生產是一個系統過程，有學者認為它是由前提條件的設置、公眾參與合作生產的動機、生產成本與收益計算、合作生產的行為以及合作生產的結果及對過程結果的評估等環節構成。全民健身公共服務合作生產意味著在特定全民健身公共服務情境下，公民個體或團體出于經濟、心理等動機，與政府等專業生產者共同參與服務設計、生產、遞送和評價，從而最大程度地實現全民健身公共服務價值創造。本文按照“動因—結構—行為—結果”的完整邏輯鏈，建構全民健身公共服務合作生產的運行框架，關鍵要素包括驅動因素、主體結構、行為過程和價值結果（圖1）。

（一） 驅動因素

全民健身公共服務合作生產需要公眾作為“主動的價值創造者”積極參與到服務生產過程中，公眾的合作生產意愿及行為受到多重因素的驅動，包括經濟因素、心理因素、社會因素及政府因素等。經濟因素指公眾參與全民健身公共服務合作生產是出于自身需求和利益的滿足，包括物質利益、精神利益、社交需求和道德感召等，如公眾希望通過參與合作生產獲取金錢回報、榮譽獎勵，增進社會交往，或是收獲道德認同感。心理因素是公眾對于全民健身公共服務合作生產的心理感知，主要包括內部效能感和外部效能感。內部效能感指公眾對于自身勝任全民健身公共服務合作生產能力的感知：外部效能感指公眾對于自身合作生產行為切實改善全民健身公共服務質量和滿足自身需求的感知。公眾內部和外部效能感越強，參與合作生產的積極性就越高。社會因素指專業地位及社會歸屬感等對公眾參與全民健身公共服務合作生產產生影響，掌握的體育知識技能更豐富、社會歸屬感更強的人可能更樂于參與合作生產。政府因素指政府的權力共享程度和政府助推工具等，合作生產是政府和公眾的協作形態。如果政府部門積極建構開放性的組織結構和參與路徑，制定相應的溝通機制和激勵制度，提供資金、信息等資源支持，能夠有效助推公眾參與合作生產的積極性和可行性。

（二）主體結構

全民健身公共服務合作生產的主體結構突破“生產者-消費者”的傳統設定，形成專業生產者和消費生產者的合作生產網絡，專業生產者一般涉及政府職能部門、體育企業和體育社會組織等，消費生產者指全民健身公共服務的用戶，主要包括作為健身者的公民個體用戶以及團體用戶（群眾性健身團體、居民體育自治組織等）。全民健身公共服務合作生產主體結構不同于官僚制的科層結構和市場化的契約結構，而是一種以公民用戶為核心節點連接起多個專業生產者的網絡結構。公民用戶是合作生產網絡結構中的中心節點，占據連接體育服務需求與服務生產的樞紐位置，全民健身公共服務并不必然需要政府來安排生產和提供，公眾可以自行對接相關政府職能部門、體育企業或體育社會組織等專業生產者來滿足自身體育需求，甚至當自身擁有充足的物質、技能、信息等體育資源時，可以自己生產和提供全民健身公共服務。當然，全民健身公共服務合作生產并非否定專業生產者的職責功能，而是需要專業生產者承擔起全民健身公共服務合作生產的制度安排、資源投入和引導協調功能，為消費生產者參與合作生產提供必要的物質、資金、知識、技能支持以及制度保障，并通過管理協調活動，促進消費生產者參與共同生產的積極意愿和主動行為。

（三）行為過程

公眾參與全民健身公共服務合作生產的行為覆蓋全周期生產鏈，包括共同設計、共同生產、共同遞送和共同評估。共同設計是消費生產者和專業生產者共同確定全民健身公共服務數量、內容及形式的行為，作為用戶的健身者積極回應專業生產者的需求調研，甚至通過媒介平臺主動表達全民健身公共服務偏好，比如意向的體育場地設施空間布局，群眾體育賽事或體育技能培訓的項目類型等，持續地與專業生產者進行對話溝通并達成共識。共同生產是消費生產者為公共體育產品制造或服務性行為提供必要的資源、時間、勞動及技能支持，或者調整自己的行為模式協同專業生產者完成全民健身公共服務生產的行為，如健身者配合專業生產者積極開展體育鍛煉、維護體育設施，投入一定的時間、知識、技能組織體育活動、宣傳科學健身知識、傳授體育技能等。共同遞送指專業生產者聯合消費生產者采取特定方式將全民健身公共服務傳遞到終端用戶手中，促進全體公眾對服務的平等享有并增加服務獲取的便利程度，如健身群眾之間可通過自助、互助的方式主動維護健身器材設施、分享體育健身心得、經常性開展體育健身活動，社區站點或健身團體定期組織群眾中的社會體育指導員、體育運動員、體育教師等專業人士通過舉辦講座、示范表演的志愿服務形式提供健身技能指導、健身知識普及等專業類服務。共同評估指消費生產者與政府部門、專業評估機構一起對全民健身公共服務質量和結果進行測評，公民用戶作為重要的評估主體積極參與制定評估計劃、收集評估信息和開展績效評估，準確衡量全民健身公共服務的效率、可及性、回應性和滿意度等，及時發現問題并持續改進。

（四）價值結果

全民健身公共服務合作生產被期待帶來良好的價值結果，既包含滿足消費生產者個體需求的私人價值，也包含滿足社會整體需求的公共價值。私人價值體現為全民健身公共服務效率和回應性的提升，公眾投入特定資源、時間、勞動或技能到共同生產過程中，一定程度上降低政府行政成本并增加服務供給數量，提升全民健身公共服務效率，而且公眾作為消費生產者參與生產能夠更加精準地按照公眾偏好形成定制化全民健身公共服務，顯著提高供需匹配度。然而，合作生產不僅在于解決全民健身公共服務供給中的技術和效率問題，更是期待合作生產網絡中多元主體的良性互動來促進公共價值，積累社會資本，推進全民健身公共服務公平。我國全民健身公共服務的公共價值指向最廣泛公共利益的實現，作為消費生產者的公眾與專業生產者通過對話、協商、合作等方式建立信任和共識，共同參與全民健身公共服務的設計、生產、遞送和評估，不斷增強公眾的自我效能感，充分動員社會的整體資源，促進社會資本的積累，為體育治理現代化注入活力。同時合作生產能夠促使政府部門更加充分地了解社會公眾的體育偏好和需求，尤其使一些農村地區群眾、老年人群等弱勢群體的體育訴求有機會得到表達和滿足，推動最廣泛意義公共利益的實現。

四、討論與結論

“合作生產”超越了傳統意義上對服務對象的角色設定，建構起政府和公眾之間的合作伙伴關系，業已發展成為政府提升公共服務回應性的有力工具。本文建構了一個由驅動因素、主體結構、行為過程和價值結果四項要素構成的運行邏輯體系。驅動因素是驅使公眾參與全民健身公共服務合作生產的動力來源，包括來自經濟、心理層面的個體內部驅動因素以及社會、政府層面的外部促進因素。主體結構強調以公眾為中心的全民健身公共服務合作生產網絡的建構，為公眾開展合作生產行為奠定基礎。行為過程用以描述公眾作為消費生產者和專業生產者開展合作生產的行為過程，覆蓋共同設計、共同生產、共同遞送和共同評估全周期生產鏈。價值結果則是全民健身公共服務合作生產行為最終創造的多元價值，期望實現私人價值和公共價值的統一。

本研究突破過去全民健身公共服務生產主要局限于政府、市場和社會等專業生產者的研究路徑依賴，將合作生產理論引入全民健身公共服務研究范疇，強調健身群眾在生產中的主導地位，試圖為我國全民健身公共服務合作生產提供一個相對系統的邏輯框架。同時，本研究仍然存在一些不足，一是所建構運行邏輯難以展現全民健身公共服務合作生產全貌。二是本研究主要強調全民健身公共服務合作生產的積極價值，事實上，公眾參與合作生產也有可能帶來價值失敗，比如搭便車問題、效率降低和利益糾紛等，這些需要在未來做進一步研究。

基金項目：2019年度江西省高校人文社會科學研究項目“合作生產視角下江西全民健身公共服務治理優化研究”（項目編號：TY19209）階段性研究成果。

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作??者：鄭娟，江西師范大學政法學院副教授，碩士生導師

方秋，江西師范大學政法學院研究生

責任編輯：張?波