雙城經濟圈時代成渝地區發展路徑探索

肖磊 趙倩

成渝地區在全國開放開發新格局中占據重要地位，既是區域平衡發展的“壓艙石”，又是內陸開放的排頭兵，更是國家安全穩定的大后方。2020年1月，國家提出建設“成渝地區雙城經濟圈”、打造“高質量增長極”目標，成渝地區發展進入新階段。隨著國際國內發展環境的變化，如何把握新時代新特征新要求，走出契合當下時代背景的發展道路，是成渝地區需要思考的關鍵問題。

一、推動成渝地區發展方式的轉變

整體來看，成渝地區經濟存在“大而不強”的特點，與國家“高質量增長極”要求還有差距。隨著時代環境的變化，成渝經濟社會發展既無法延續過去基建拉動的老路，也難以復制沿海地區曾經的路，需要轉變發展方式并進行全新的探索。

（一）從“高投資”轉向“高產出”

2008至2020年期間，在西部大開發政策的支持下，成渝地區實現了較快的經濟后發增長。這一時期，成渝地區占全國GDP的比重從5.6%提升到2020年的7.2%，同期成渝固定資產投資占GDP的比例從35%左右快速提升至75%，個別年份甚至接近80%。發展方式上，投資驅動的特征十分鮮明。

成渝地區目前基建水平總體上已超過“適度超前”的需求，打基礎的階段已經過去。目前，成渝地區盆地內的高速公路密度已經與長三角地區相當，大多數縣市背負了較高的債務。高投資的傳統發展模式，勢必面臨著“邊際回報遞減”的趨勢，也不符合當下的發展環境。

成渝地區要真正成為中國經濟“第四極”，提升實際生產力水平是未來必經之路。2020年，成渝地區的制造業就業規模在900萬人左右，相當于珠三角在1990年代的初期水平。換言之，成渝地區的工業化進程還沒有完成，基建成果有待轉換成實際生產造血能力，要避免陷入“高負債、弱生產”的路徑依賴。

（二）走向高附加值“跨越式”發展

成渝地區沒有條件重走東部地區曾經的“產業轉移”道路。一方面，在百年未有之大變局下，承接國際產業轉移的大環境已經不再;與此同時，由于全國勞動力可以自由流動，相比長三角、珠三角地區，成渝地區并沒有勞動力成本優勢。基于勞動力成本因素的產業梯度轉移很難發生在成渝地區和沿海省份之間。

成渝地區必須走也只能走高附加值的道路。作為內陸山地地區，成渝地區在低附加值的產品加工領域很難與沿海省份以及東南亞的海洋城市競爭，向高附加值方向轉型是必然選擇。發展高技術產業、生產性服務業、技術密集型經濟是成渝未來發展的方向。

產業能否升級關鍵在人，而人才回流正逐漸補全成渝地區的人力資源短板。自2008年開始，成渝地區逐漸進入人口回流階段，其中知識人群比例不斷攀升。2019年成渝“雙城”（成都與重慶主城）新增人口中，大學畢業生數量已經超過六成，為下一階段創新、開放發展的新道路奠定了基礎。

（三）探索“以人為核心”的全新發展模式

人將成為未來發展最關鍵的生產要素。雖然成渝城鎮化率才剛突破60%，但成渝地區農村已經步入老齡化，城市經濟不會像過去幾十年那樣獲得源源不斷的農村勞動力支持。此外，重慶、四川老齡化率分居全國第2、第3位，成渝地區長期的勞動力供應形勢不容樂觀。

人口競爭將成為城市間、區域間競爭的重要議題。不同于上階段“有土地開發就有產業、勞動力”的情況，未來區域經濟將轉向“哪里有優質人才、哪里就有高附加值產業”的新邏輯。城市發展要把培養人才、吸引人才、留住人才、幫扶人才作為新的發展主線。

打造更具品質、更加宜居的生活環境，是成渝地區吸引人才，從而驅動經濟高質量發展的關鍵抓手。在新時代，我國主要矛盾已經變化，人們更加向往美好生活。相對上海、深圳等沿海城市的高房價，成渝地區房價更加合理而生活氛圍濃厚，對人才吸引力突出，這將是成渝地區參與全國“搶人競爭”的重要優勢。

二、關注成渝地區發展格局的變化

發展方式的調整和人口形勢變化，將深刻影響成渝地區的空間發展格局。從當前的勢頭來看，兩大核心城市的優勢突出、前景良好，而在整體勞動人口難以大幅增加的前提下，不同地區可能出現分化趨勢。

（一）整體陣線收縮，核心城市引領發展

兩大核心城市將發揮重要的引領作用。成渝地區只有核心城市有能力參與全國高級人才“搶人競爭”，創新功能、高端產業很可能高度集中在少數城市。此外，目前川渝地區人口有向成都、重慶主城遷移的意愿，而這兩個城市的存量住房房價并不高，人口集中的勢頭在可見的將來還將持續。

過去那種大水漫灌、所有城市都擴張的階段已經結束。人口因素是關鍵原因：成渝城鎮勞動力很難再獲得大規模的補充，來自農村的人口轉移將來也大多數是進城養老的高齡農民。在成都、重慶主城持續集聚的背景下，許多縣市很可能進入勞動人口收縮的階段，需要避免城市過度開發。

需要收縮陣線的不只是城市建設，還包括交通等基建領域。過去十年間，成渝地區實現了交通大發展，大多數縣市出行條件都得到明顯改善。在新的人口形勢下，簡單地把交通路網加密未必能帶來實際的發展效果，交通發展需要根據區域格局的實際動向進行精準投放。

（二）核心城市將走向都市圈發展架構

隨著成都東進、重慶西擴，兩大都市圈格局已經在逐漸打開。核心城市都市圈化的內生原因在于：經濟動力提升和人口不斷集中，但兩個城市都面臨環境容量的限制，需要跳出既有城市在更大的范圍內組織生產活動。成都存在大氣環境容量不足的壓力，重慶則存在地形條件的約束，加上低碳減排的新要求，兩大城市逐漸將部分功能向城市中心區外圍騰挪。

在都市圈架構中，核心城市將更加聚焦高端服務業發展，商務辦公業態不斷增強，承載成渝地區主要的創新和開放動能;都市圈外圍城市，發展重點在于制造業以及相應的物流、職教、商貿領域。當下的主要任務是發展核心城市的產業基地，是未來成渝“高質量增長極”中重要的產業載體。

都市圈并不是簡單的政策概念，并非劃得越大越好，而需要根據城市生產組織的實際需求進行構建。值得注意的是，由于技術工人就業意向與產業區規模緊密相關，都市圈內的產業功能區應強調同類產業的集聚布局，避免分散。都市圈交通也不是城市交通的簡單外延，應根據聯系需求精準投放。

（三）基層縣鎮的民生職責越發突出

成渝地區縣級單元人口結構將面臨日益嚴重的老齡化壓力。成渝地區已經是深度老齡化地區，而成渝縣級單元承載了全域90%以上的退休老人，而只有一半左右的90后年輕人，人口結構呈現顯著的倒金字塔結構。按照目前的生育率和流動情況外推，2035年可能一半以上縣的老齡化率超過35%，而勞動人口數量將減少20%以上。

因此，要圍繞縣城和小城鎮夯實基礎民生工程，形成基層生活和養老托底作用。成渝鄉鎮經濟并不十分發達，多數城鎮職能以公共服務和一般農貿為主，城鎮規模普遍不大（多在5000～10000人之間）。隨著鄉村人口減少，許多鄉鎮面臨撤并集中的壓力。縣鎮直接面向廣大鄉村，承載了成渝地區絕大多數養老壓力、鞏固脫貧成果的要求，需要在民生發展、財政資金層面予以支持。

三、積極應對成渝地區未來的重大挑戰

成渝地區面臨的不僅僅是如何發展的問題，還需關注一些重要的短板、潛在的問題風險等。需要充分把握時代變化的趨勢，落實國家層面的重大要求。

（一）精準發力人口變局下的鄉村振興

成渝地區的鄉村振興是農業主體人口迭代下的復雜經濟社會過程。根據第七次全國人口普查統計，2020年成渝大多數鄉村50歲以上人口實際占比已經超過70%。到2035年這部分人將全面退休，農業人口將顯著減少。成渝地區農用地以丘陵地形為主，難以復制平原地區大農場、大規模機械化式生產方式，長期來看依然需要一批懂農業、懂技術的“新農民”接班。鄉村振興長期來看是傳統農民逐漸退休養老，新農民逐步下鄉發展新農業的長期動態過程。

成渝地區鄉村振興，是大多數傳統村莊優化集中，局部少數村莊提升發展的雙重體系。成渝傳統農民數量超過2500萬，養老是未來的核心需求，生活空間會逐步集中（包括進城養老），宅基地空置情況還會增加。相對而言，新農民由于小型機械化應用、生產效率提高，絕對數量相對少。參照日本經驗的20畝/人，長期需要新農民500萬人左右。新農民下鄉將帶動新農業、新型鄉村生長發展，形成全新的鄉村經濟社會體系。

鄉村振興并不是簡單的建設問題，而是制度、經濟、人口、教育、民生、建設領域混合、逐步推動的系統工程。鄉村發展要實現農業現代化發展，需要考慮農業所需的設施、資本、金融和制度環境的問題;鄉村發展要考慮傳統農民如何養老，新農民如何生活的問題;鄉村發展需要體制機制層面的改革支持，要讓丘陵地區農業的經濟回報具有吸引力，要讓鄉村的經濟體制便于吸納外部要素資源。

（二）抓好城鄉發展風險防控

要逐步調整城市擴張性的發展邏輯，避免與人口形勢脫節而產生經濟風險。成渝地區縣市經濟對房地產開發比較依賴，因而有較強的土地開發沖動。但在當下人口形勢下，土地擴張與社會發展實際需求的距離在逐漸拉大，而越是缺乏產業支撐的地方，對土地財政依賴越大、人口形勢越不容樂觀。未來要加強土地開發的整體管控，并探索適應成渝地區基層發展實際的財稅體制，避免地方陷入“土地財政-高負債”的惡性循環。

要實施更加積極的人口政策，監管與防控老齡化時代的人口風險。成渝地區人口體量巨大而老齡化程度突出，必須加強老齡化相關的改革進程。要實施更加積極的生育措施，通過一攬子政策降低居民生育成本，把積極生育作為精神文明建設的重要內容，把適齡人口生育率作為地方考核的重要指標。積極探索家庭養老與社會養老相結合的城鄉養老服務機制，實現老齡化社會下的民生經濟和諧發展。

要加快推進鄉村人才振興，作為保障農業安全的核心任務。成渝地區農村的主要矛盾是農業勞動人口退出后農業生產問題，而鄉村人才培養的來源、機制、主管部門都還不明確。成渝農業人口相關的職業培訓、科技服務體系還處在起步階段，與國際上完成山地農業現代化地區（如日本）還存在非常大的差距。面對復雜的鄉村經濟社會體制，單靠市場經濟很難短時期內解決這一問題，需要在政府扶持下建立長期行動計劃。

（三）建立行之有效的協同發展機制

關于發展中的重大問題，需要建立國家層面牽頭的協同機制。四川、重慶各級政府目前已經開展了一系列合作計劃，但從長三角、大灣區、京津冀協同的歷史經驗來看，一些重大問題很難靠兩地協商來達成共識。比如長江航道、出川走廊問題：成渝出川走廊大多在四川且鐵路局在成都，而長江水運大半在重慶，兩地在區域通道的選線上分歧較大，長江航運港口重復建設與協同矛盾依然突出，需要國家層面的統籌。

關于需要各地落實的重要事項，需要建立有約束力的實施機制。比如長江干流支流的跨行政區治理、成渝各地共建生態走廊等。從以往經驗來看，許多事項雖然國家層面有規劃有指導，但到市縣層面經常被“選擇性實施”，更多考慮對本地經濟建設有利的部分，較少關注需要本地承擔責任的內容。建立相應的實施機制是解決問題的關鍵環節。

關于成渝兩地合作項目，同樣需要有審查和風險防控制度。目前成渝各市縣跨省合作意愿較強，許多地方開展了一系列的合作計劃，跨省毗鄰地區合作動向尤其明顯。在積極促進各地合作的基礎上，應對這些合作項目應充分評估，既要把握稍縱即逝的發展機遇，又要避免潛在的風險。避免在運動式熱情、爭取政策思維導向下產生脫離實際的開發沖動，避免個別項目以共建之名回到粗放土地開發的老路上去。

四、成渝地區發展未來的展望

成渝地區有良好的發展前景。成渝地區地域遼闊、人口眾多，兼有長江水利之便，是全國最有希望成為“第四極”的經濟板塊。成渝地理位置特殊，是全球僅有能航空五小時內覆蓋亞洲主要城市的地區，是天然國際交往中心，在“一帶一路”生產組織體系中具有特殊地位。在國家政策支持下，成渝地區有機會成為“高質量增長極”，成都和重慶能乘勢而上成為國際能級的大都市。

成渝地區崛起的道路必然是曲折的。成渝地區過去更多是依靠基建拉動，在新的發展階段和人口形勢下，迫切需要轉變發展方式，將發展重心轉到生產力的提升上來。由于時代環境的變化，成渝很難像沿海省份曾經的那樣去承接國際產業轉移，需要走出全新的道路。這條路沒有現成的經驗，需要在日趨復雜的內外環境下探索中前進，注定不會是一蹴而就的過程，要對潛在的困難做好準備。

成渝地區新階段的發展需要全新的理念。成渝地區沒有條件再搞低成本加工模式，也沒有人口基礎再搞大量的土地開發，未來只能走高附加值的創新驅動路徑。人才是創新時代新路徑的核心要素，成渝地區參與全國人才競爭的關鍵優勢是人居環境。以良好的人居環境吸引人才、留住人才，進而支撐經濟升級發展，是成渝地區“變局中開新局”的重要選擇。

成渝兩大核心城市要引領區域發展。在新時代，核心城市要承載高端服務業升級、科技創新與內陸開放的主要職責，實現城市能級顯著提升。核心城市要增強生產組織能力，發揮對成渝地區的輻射帶動作用，讓各個縣市能通過鏈接雙城走向世界、獲取足夠的生產資源。核心城市要避免人口和一般生產要素的過度集中，處理好大都市建設與自然環境的關系，也為其他城市發展留出余地。

成渝地區發展格局將深刻調整。在老齡化大勢下，成渝勞動人口缺乏增長潛力，所有城市都擴張的時代已經過去。兩大都市圈以及少數城市將成為區域生產力壯大發展的主要載體，廣大基層縣鎮要在老齡化時代承擔更多的民生職能。成渝地區的鄉村則面臨高齡農民退休后的“接班人”問題，老農民退休養老、新農民下鄉發展新農業是鄉村發展的長期主線，鄉村振興需要遵循人的軌跡精準投放，在傳統村莊優化集中的同時，實現局部新型農村的提升發展。

成渝還要關注潛在的問題風險，做到“危機中占先機”。成渝地區要在人口收縮的大環境下，管控縣市土地開發沖動，防范相應的經濟風險，找到地方財政良性運行的新模式。要積極應對老齡化時代的系列挑戰，把促進生育、建設適老社會作為長期的發展任務。要做好鄉村人才振興的一攬子工程，避免丘陵鄉村因人力不足而導致的農業風險。

成渝地區要建立起改革探索的長效體制，做好“改革開放新高地”。成渝地區人口形勢與既有發展路徑之間的矛盾在逐漸放大，無論城市鄉村，都面臨著全新而迫切的轉型要求。產業轉型升級、創新人才引進、新農民下鄉、財稅體制改革、跨行政區協同機制、鄉村土地制度創新、社會養老體制建設、收縮城市的管理模式、山地農業機械化等都是前所未有的挑戰，需要在較長的時間內不斷探索前進。

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作??者：肖磊，中國城市規劃設計研究院西部分院主任研究員，高級城市規劃師

趙倩，中國城市規劃設計研究院西部分院，城市規劃師

責任編輯：馬?健