城鄉(xiāng)融合視角下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐與困境

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地肩負(fù)著農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的重任。上世紀(jì)九十年代，為保護(hù)耕地，國(guó)家鎖死了農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的通道，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的二元化。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡的經(jīng)驗(yàn)下，入市最終真正回歸到追求城與鄉(xiāng)的發(fā)展平等權(quán)的命題上。但現(xiàn)實(shí)中，土地財(cái)政的慣性依賴和偏好降低了地方政府的入市積極性；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)差距大也導(dǎo)致入市市場(chǎng)空間狹小；技術(shù)操作不完善也成為入市的實(shí)踐困境。因此，有必要以制度優(yōu)勢(shì)提升土地治理效能、構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制、完善入市的技術(shù)路徑來(lái)突破入市的現(xiàn)實(shí)困境。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合視角 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市 現(xiàn)實(shí)困境

一、問(wèn)題的提出

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。但是，鄉(xiāng)村振興出路在哪里？特別是中國(guó)人多地少的國(guó)情，保耕地紅線成為緊迫任務(wù)，從而農(nóng)村建設(shè)用地就肩負(fù)起農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的重任。農(nóng)村建設(shè)用地分為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地和宅基地，其中，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約為4200萬(wàn)畝，首當(dāng)其沖成為入市熱點(diǎn)。

2015年農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（以下簡(jiǎn)稱入市）改革試點(diǎn)啟動(dòng)，目的是在試點(diǎn)區(qū)改革封閉運(yùn)行的基礎(chǔ)上修訂《土地管理法》。新《土地管理法》于2020年1月正式實(shí)施，試點(diǎn)時(shí)間共5年。因時(shí)間尚短，目前理論研究還處于“淺表區(qū)”，以可復(fù)制推廣為目的，主要圍繞試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)證性研究。學(xué)者們（劉俊杰、岳永兵，2020）多是從改革試點(diǎn)中入市的主體、入市的范圍、方式和用途、土地增值收益分配機(jī)制、市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度等方面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。無(wú)論哪種角度的實(shí)證研究，制約集體建設(shè)用地入市的影響因素分析是其重點(diǎn)。如，有學(xué)者（劉曉萍，2020；孫秋鵬，2020）指出，地方政府的行為和選擇是其中一個(gè)重要影響因素。相應(yīng)的對(duì)策研究中，有學(xué)者（劉曉萍，2020）認(rèn)為應(yīng)明晰入市方式、入市主體、入市范圍、入市途徑以及操作規(guī)程，明晰農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體權(quán)能、入市收益在政府、集體、個(gè)人之間的分配機(jī)制，以及入市的具體監(jiān)管服務(wù)要求等，為在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)入市提供總遵循和總規(guī)范。目前研究仍停留在單純的集體建設(shè)用地入市上，即農(nóng)地突破城鄉(xiāng)壁壘的單向流動(dòng)，而入市效果顯然受到城鄉(xiāng)融合中諸多要素雙向流動(dòng)的制約，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)落后導(dǎo)致城市資本下鄉(xiāng)意愿驟減，進(jìn)而導(dǎo)致入市的市場(chǎng)空間受限。又如，農(nóng)村土地入市后與國(guó)有土地在用途上仍存在諸多差異，實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”的權(quán)能基礎(chǔ)尚有待進(jìn)一步研究。因此，城鄉(xiāng)融合視角的研究既是一個(gè)研究新視角，也是入市的初衷與本意。

同時(shí)，通過(guò)對(duì)試點(diǎn)區(qū)域的考察，發(fā)現(xiàn)入市的區(qū)域差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)整體入市積極性高，個(gè)別地區(qū)甚至有突破試點(diǎn)權(quán)限的趨向，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則入市緩慢，因肩負(fù)試點(diǎn)任務(wù)而勉強(qiáng)推行。因此，本文將以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為案例，從城鄉(xiāng)融合視角切入，分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐與困境。

二、入市進(jìn)程中城鄉(xiāng)融合研究視角的合理性與必要性

（一）限制入市的緣由

有必要簡(jiǎn)單回顧入市制度的變遷，因?yàn)槿魏沃贫鹊淖兏锒寂c原來(lái)的制度存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。

實(shí)際上，從土地革命時(shí)起，土地制度的公平一直是中國(guó)共產(chǎn)黨追求的價(jià)值意蘊(yùn)，甚至出現(xiàn)過(guò)為追求極端公平而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下的后果。直至20世紀(jì)80年代，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革啟動(dòng)后，農(nóng)民不僅獲得了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民“以地生財(cái)”，地方政府“以地興企”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迎來(lái)大發(fā)展的好時(shí)光。此時(shí)的集體建設(shè)用地入市并無(wú)限制，在保障國(guó)家糧食任務(wù)的前提下，基本可以自主決定土地的非農(nóng)使用。然而，這種“自主權(quán)”卻帶來(lái)一個(gè)可以預(yù)料的惡果——亂占耕地問(wèn)題。因此，1985年后，國(guó)家層面密集下發(fā)各種通知，要求迅速制止農(nóng)村亂占耕地行為，1986年以后，耕地減少速度因此曾一度放緩。但20世紀(jì)90年代以后，隨著城市化進(jìn)程的加快，耕地被破壞的局面再度加劇。在愈加嚴(yán)峻的形勢(shì)下，中央啟動(dòng)了嚴(yán)格的土地管理制度，要求任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，因此鎖死了農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的通道。可見(jiàn)，國(guó)家限制農(nóng)村建設(shè)用地入市的初衷是保護(hù)耕地。但這一行為卻帶來(lái)一個(gè)直接結(jié)果，就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的二元化。

十八大以來(lái)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景及學(xué)界的不斷呼吁下，2019年8月26日，《土地管理法》終于完成了第三次修訂，有限度地賦予了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的合法性。

（二）城鄉(xiāng)融合與入市的理論自洽性

時(shí)至今日，在國(guó)家層面的改革試點(diǎn)已經(jīng)完成、新法已經(jīng)實(shí)施之時(shí)再研究入市的必要性似乎意義不大，但我們?nèi)匀徊荒芡浿醒肫D難推進(jìn)入市的初衷。如前文分析，當(dāng)初限制入市是為了制止亂占耕地，那么問(wèn)題是現(xiàn)在就不需要保護(hù)耕地了嗎？第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查顯示，截至2019年12月31日，10年間，全國(guó)耕地減少了1. 13億畝，耕地減少的原因是“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化”，即減少的耕地流向了林地和園地；而同期的建設(shè)用地增加了1. 28億畝，總體上與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求總體相適應(yīng)。可見(jiàn)，近10年間，我們己成功摸索出了一套行之有效的保護(hù)耕地的辦法——非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡。同時(shí)也可以得出結(jié)論：當(dāng)初限制入市只是制止亂占耕地的權(quán)宜之計(jì)，并非最終目的。因此，當(dāng)下允許入市，己排除了耕地會(huì)因此減少的后顧之憂，而最終真正回歸到追求城與鄉(xiāng)的發(fā)展平等權(quán)的命題上。

關(guān)于城鄉(xiāng)平等發(fā)展，馬克思、恩格斯曾闡述了城鄉(xiāng)關(guān)系由混沌一體的同一狀態(tài)到城鄉(xiāng)之間利益分裂和沖突的對(duì)立狀態(tài)再到人的自由全面發(fā)展的再度融合的發(fā)展路徑。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)歷來(lái)看，也概莫能外，因此，城鄉(xiāng)關(guān)系的同一——對(duì)立——融合是人類社會(huì)發(fā)展在城鄉(xiāng)關(guān)系角度的必然規(guī)律。中央正是在2002年黨的十六大上第一次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的概念。而“城鄉(xiāng)融合”這一新概念，是新時(shí)代城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的理論超越。城鄉(xiāng)融合是城市與鄉(xiāng)村平衡發(fā)展的理想狀態(tài)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要達(dá)到的終極目標(biāo)。在城與鄉(xiāng)的融合發(fā)展中，人為設(shè)置壁壘顯然有悖于融合本意，雖有暫時(shí)的不得己，但融合應(yīng)是常態(tài)。故而，入市是城鄉(xiāng)平等發(fā)展的回歸，也是中央不遺余力進(jìn)行土地制度改革的根本原因。

（三）城鄉(xiāng)融合與入市的現(xiàn)實(shí)耦合性

城鄉(xiāng)融合首要的就是打破城鄉(xiāng)二元的體制機(jī)制，其中，土地制度一體化是最為敏感、涉及面最廣的部分。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)平權(quán)的問(wèn)題被提上議事日程；2014年，中央出臺(tái)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“三塊地”改革），標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)入改革試點(diǎn)階段；2015年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)“三塊地”改革試點(diǎn)工作做出授權(quán)，意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。原定2016-2017年兩年內(nèi)封閉運(yùn)行，但因改革不盡人意，延期一年至2018年底，之后又因同樣的原因再次延期一年，直至新法修訂。兩次延期顯示了中央對(duì)入市的謹(jǐn)慎態(tài)度以及改革決心，也可預(yù)見(jiàn)期間的艱難決策。無(wú)論怎樣，在現(xiàn)實(shí)的倒逼之下，也在各方的努力之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的平權(quán)問(wèn)題取得了突破性進(jìn)展。

三、入市困境挑戰(zhàn)治理效能（以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為例）

（一）土地財(cái)政的慣性依賴和偏好降低了地方政府的入市積極性

必須承認(rèn)，國(guó)有土地使用權(quán)的有償出讓為地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)提供了強(qiáng)大的資金保障，最終推動(dòng)城市化順利進(jìn)行。其中“驚險(xiǎn)的一跳”恰恰是憑借土地在征收過(guò)程中的巨大溢價(jià)實(shí)現(xiàn)的。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題的本質(zhì)是“地方政府對(duì)于入市的動(dòng)力問(wèn)題”。要想入市，則必須壓縮土地征收的空間，否則，市場(chǎng)不會(huì)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的一席之地的。因此，新法在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的同時(shí)，明確并縮小了征地的范圍。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展本就薄弱，依靠土地財(cái)政是最便捷的手段，新法的修訂相當(dāng)于斷了地方政府的“財(cái)路”，因此我們發(fā)現(xiàn)在新法正式實(shí)施前的2019年年底，有個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了突擊征地的現(xiàn)象。同時(shí)，在新法實(shí)施后，有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)的土地依然實(shí)行征收，而在城鎮(zhèn)建設(shè)范圍外，公益性用地實(shí)行征收，經(jīng)營(yíng)性用途的用地才可以入市。而這些真正能入市的土地卻大多處于閑置或低效利用狀態(tài)。

其實(shí)，我們研究新法會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央顯然考慮到了土地市場(chǎng)平穩(wěn)過(guò)渡的問(wèn)題，入市并不會(huì)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地造成大的影響。新法明確規(guī)定入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只能為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，而相比較于溢價(jià)最高的住宅用地，商業(yè)用地溢價(jià)次之，工業(yè)用地溢價(jià)最低，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府由于工商資本欠缺，通常會(huì)通過(guò)提供廉價(jià)甚至免費(fèi)的工業(yè)用地來(lái)“招商引資”。作為溢價(jià)最高的住宅用地，國(guó)家目前也只是在住房緊張的個(gè)別城市試點(diǎn)集體建設(shè)用地上建租賃性住房，集體所有的土地并不被允許開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)。因此，新法并不會(huì)沖擊城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

（二）城鄉(xiāng)差距大導(dǎo)致入市市場(chǎng)空間狹小

城鄉(xiāng)差距是影響集體建設(shè)用地入市的障礙因素。差距越大，最直接的后果是集體建設(shè)用地入市的溢價(jià)率越低，間接后果是因缺產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素，入市市場(chǎng)被嚴(yán)重壓縮。而城鄉(xiāng)差距大正是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重要表征之一。

以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的X市為例，我們以城鄉(xiāng)融合為終極目標(biāo)，選取了影響城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的一級(jí)重要指標(biāo)：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)及區(qū)域特色發(fā)展三個(gè)指標(biāo)，緊接著進(jìn)行二級(jí)指標(biāo)的細(xì)化，通過(guò)對(duì)2020年X市統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，我們發(fā)現(xiàn)：2019年X市農(nóng)村的飲用水來(lái)源為經(jīng)過(guò)凈化處理的自來(lái)水、住宅內(nèi)廁所為水沖式衛(wèi)生廁所、炊用為天然氣煤氣液化石油氣、炊用為電的指標(biāo)分別為51. 7%、65. 4%、8.8%、76.6%；基本公共服務(wù)均等化中的城鄉(xiāng)居民生活用品及服務(wù)支出比、城鄉(xiāng)居民交通通信支出比、城鄉(xiāng)居民教育文化娛樂(lè)支出比、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保健支出比分別為2. 25：1、2.24：1、2.33：1、1.75：1；城鄉(xiāng)及區(qū)域特色發(fā)展中的二級(jí)指標(biāo)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比、人口城市化率或城鎮(zhèn)化率分別為2. 87：1、74%。

可見(jiàn)，在新農(nóng)村建設(shè)及脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平得到顯著提升，特別是水、電、路等感受明顯，但其中農(nóng)村居民家庭居住情況不太理想，這也是農(nóng)二代不愿回鄉(xiāng)的原因之一。同時(shí)，基本公共服務(wù)與城鄉(xiāng)區(qū)域特色發(fā)展水平還較低，導(dǎo)致城市的張力仍舊極強(qiáng)，農(nóng)村的要素流出仍是主流，而做為要素流入集結(jié)地的集體建設(shè)用地則顯得無(wú)用武之地，這應(yīng)當(dāng)是入市障礙的客觀因素，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)形成鮮明對(duì)比。

（三）技術(shù)操作不完善

入市的范圍問(wèn)題。在新法實(shí)施后，到底哪些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)征收直接入市流轉(zhuǎn)？土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地？還是非城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地？只能是存量的建設(shè)用地？增量的集體建設(shè)用地行不行？

入市的收益分配問(wèn)題。雖然《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》明確規(guī)定，調(diào)節(jié)金按入市或再轉(zhuǎn)讓土地增值收益的20% - 50%征收，但在同地同權(quán)的理念下，國(guó)家、集體、個(gè)人三方收益主體是按照土地征收與集體建設(shè)用地入市增值收益大體平衡來(lái)進(jìn)行分配？還是按入市增值收益大于土地征收的收益？異地調(diào)整入市中不同集體經(jīng)濟(jì)組織如何保證土地增值收益的平衡？土地增值收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)人之間的分配比例又該如何操作？是一分了之？還是集體與村民按比例分成？誰(shuí)來(lái)決策？

入市方式的選擇問(wèn)題。目前實(shí)踐操作中，多采取“招拍掛”和“協(xié)議”出讓方式，兩者各有優(yōu)勢(shì)。“招拍掛”程序相對(duì)成熟，過(guò)程公開(kāi)公正透明，而“協(xié)議”出讓則多為私下交易，難免會(huì)被質(zhì)疑公正性。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城鎮(zhèn)化水平較低，特別是集體建設(shè)用地存量小而散，且用地需求不足，在可能找不到適合的競(jìng)買(mǎi)主體的情況下，何談“招拍掛”？所以經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體建設(shè)用地入市流拍的情況。

四、入市進(jìn)程中的博弈與均衡

（一）以制度優(yōu)勢(shì)提升土地治理效能

農(nóng)村問(wèn)題從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)入手沒(méi)有問(wèn)題，但土地的特殊性決定“土地的規(guī)劃和用途管制是先于市場(chǎng)發(fā)揮作用的，在土地資源配置領(lǐng)域不能單純講市場(chǎng)配置起決定性作用。”所以，當(dāng)我們探討土地問(wèn)題時(shí)，不能單純只考慮土地的要素收益最大化，城鄉(xiāng)融合也不可能僅僅依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)再平衡，這就十分考驗(yàn)政府的治理效能。

令人欣喜的是，作為人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的脫貧，中國(guó)貧困治理不僅為世界貧困治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案，更為中國(guó)剛剛起步的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，特別是自上而下的扶貧動(dòng)員方式體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家治理的優(yōu)越性。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)一定程度上改善了農(nóng)村稅費(fèi)改革之后基層政權(quán)與農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)疏離的關(guān)系狀態(tài)，“懸浮型政權(quán)”正不斷向“融合型政權(quán)”轉(zhuǎn)變，也為鄉(xiāng)村振興順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

但是，經(jīng)驗(yàn)并未提供現(xiàn)成答案。具體到集體建設(shè)用地入市，比如盡快編制高精度的村級(jí)土地規(guī)劃，解決因規(guī)劃滯后影響入市效率問(wèn)題。又比如，實(shí)踐中不同地方遇到的集體經(jīng)濟(jì)組織的法人問(wèn)題、入市之后的資產(chǎn)管理問(wèn)題、中介組織的培育問(wèn)題、新增入市的土地占補(bǔ)平衡問(wèn)題等，都一一需要高層做出科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)，以及各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r因情施策。

（二）構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制

合理的利益分配機(jī)制是影響入市效果的關(guān)鍵難點(diǎn)。在征地模式下，農(nóng)民集體與政府獲取增值收益比例為23%：77%，而在入市模式下兩者獲得增值收益比為64%：36%（高調(diào)節(jié)金）和84%：16%（低調(diào)節(jié)金）。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，征地與入市矛盾突出，無(wú)法有效平衡地方政府與農(nóng)民集體的利益，可能會(huì)加大地方政府公益性征地的難度，也影響地方政府的入市動(dòng)力，

因此，有必要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，確保地方政府與農(nóng)民集體所獲的土地增值收益“大致平衡”。比如有試點(diǎn)地區(qū)以“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”為出發(fā)點(diǎn)，調(diào)節(jié)金收取比例以政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和國(guó)有土地出讓時(shí)提取的七項(xiàng)基金為依據(jù)，按縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)、縣城規(guī)劃區(qū)外和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的其他土地的不同類別，根據(jù)土地的不同用途差異化收取，若為工業(yè)用地，分別收24%、20%、16%的調(diào)節(jié)金；若為商服用地，則收取48%、40%、32%的調(diào)節(jié)金收。

合理利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)異地調(diào)整入市。由于試點(diǎn)封閉運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊與遠(yuǎn)郊的區(qū)位差異導(dǎo)致土地增值收益差距巨大。為實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)的共富，有必要實(shí)行跨區(qū)域土地轉(zhuǎn)讓，繼而形成統(tǒng)一市場(chǎng)，共同提升土地增值，化解不同區(qū)位土地所有者之間的利益矛盾。這就要求搭建一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，比如省級(jí)范圍內(nèi)建立公共交易平臺(tái)，甚至跨省交易，至少區(qū)縣一級(jí)內(nèi)實(shí)現(xiàn)靈活交易。

充分利用“三塊地”聯(lián)動(dòng)改革，最大程度釋放改革紅利。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量較少，僅為廢棄的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地，但村莊用地總規(guī)模卻達(dá)3. 29億畝，總量較大，布局不盡合理，其中宅基地閑置情況較為嚴(yán)重。可見(jiàn)，在農(nóng)村建設(shè)用地總量不變前提下，閑置宅基地轉(zhuǎn)化為新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地前景十分可觀。因此，將宅基地的有償退出與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市聯(lián)動(dòng)改革，打破地類限制，拓寬入市范圍，最終使土地增值收益最大化。

（三）入市的技術(shù)路徑

關(guān)于入市范圍。在土地整治中，一戶多宅、騰退出的宅基地及廢棄的集體公益性建設(shè)用地可依據(jù)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)很少或者沒(méi)有，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量極少，這無(wú)疑給入市增加了難度，只有通過(guò)村莊整治，比如閑置宅基地、廢棄地等的整理，節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地就可以入市。或者在“土地增減掛鉤”上做文章，通過(guò)置換，遠(yuǎn)郊的集體建設(shè)用地的指標(biāo)可置換到城郊，爭(zhēng)取最大的溢價(jià)率。

關(guān)于入市方式。首先農(nóng)民集體自愿決定。同時(shí)，根據(jù)具體情況靈活采取不同形式，如廣東南海、浙江德清等地通過(guò)公開(kāi)“招拍掛”，對(duì)集體建設(shè)用地的出讓、租賃、轉(zhuǎn)租等行為實(shí)行統(tǒng)一管理；河南長(zhǎng)垣等地采用協(xié)議出讓的方式入市交易；浙江德清靈活采取“招拍掛”交易方式+“協(xié)議”方式。政府負(fù)責(zé)做好規(guī)劃和監(jiān)管，指導(dǎo)和協(xié)助集體建設(shè)用地入市，完善集體建設(shè)用地入市交易管理制度。

參考文獻(xiàn)

[1]楊帥，溫鐵軍，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、財(cái)稅體制變遷與土地資源資本化——對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)“三次圈地”相關(guān)問(wèn)題的實(shí)證分析[J]．管理世界，2010 （4）：33．

[2]陳錫文．小產(chǎn)權(quán)房是違章建筑不合法不能交易[EB/OL]．http：//www．slna．com．cn.

[3]符平，盧飛．制度優(yōu)勢(shì)與治理效能：脫貧攻堅(jiān)的組織動(dòng)員[J]．社會(huì)學(xué)研究，2021 （3）：14．

[4]謝保鵬等．土地增值收益分配對(duì)比研究：征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[J]．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2018 （3）：338.

[5]徐建牛，李敢．農(nóng)地入市何以可能？——雙重影響視角下農(nóng)地入市案例研究[J]．公共管理學(xué)報(bào)，2019 （3）：11