鄉村振興視域下村級公共服務網絡平臺建設探析

摘要：全面實施鄉村振興戰略，落實“互聯網+政務服務”行動計劃，需要將公共服務下沉一級，建設村級公共服務網絡平臺。在明確鄉村振興視野下村級公共服務網絡平臺建設的現實要求和基本框架上，探討村級公共服務網絡平臺建設的發展困境，提出要堅持均等化、標準化、信息化原則，并從多元共建、規范管理、人才導向、優化評估等方面探索村級公共服務網絡平臺的建設路徑。這對于完善村級公共服務，推進鄉村治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

關鍵詞：鄉村振興公共服務 網絡平臺 完善路徑

2021年我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，在脫貧攻堅目標任務完成后，“三農”工作重心將轉向全面推進鄉村振興。搭建村級公共服務網絡平臺，不僅僅是新公共服務理論和治理理論的要求，是實現鄉村振興戰略、滿足“人民對美好的需要”的現實要求，而且是公共行政改革和電子政務發展的時代要求。將村級公共服務納入整個公共服務體系之中，進一步打破了城鄉分割的二元結構，縮小了城鄉公共服務領域的差異，實現了公共服務的全覆蓋。網絡服務的精細化，可以通過針對性和人性化的公共服務，破解貧困地區的“資源限制”，將邊緣群體或弱勢群體納入到公共服務議程之中，實現政府公共服務流程由“管理驅動型”向“服務驅動型”轉變。通過政務公開和網絡監督，進一步增強公共服務信息的公開度和透明度，有效監督政策的落實情況，加強自我管理和自我服務，推進村（居）民的自治機制，提升鄉村治理水平。而如今搭建村級公共服務網絡平臺仍處于一個嘗試和摸索的階段。

一、新時代村級公共服務網絡平臺建設的現實要求

（一）戰略指引：推進實現鄉村振興戰略和共同富裕目標

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中，明確指出：“解決發展不平衡不充分問題、縮小城鄉區域發展差距、實現人的全面發展和全體人民共同富裕仍然任重道遠。”構建村級公共服務平臺，實現公共服務功能下沉到村一級，提升公共服務的能力和水平，是實施鄉村振興戰略和共同富裕的應有之意。“治國之道，富民為始。”實現鄉村振興戰略，需要更好地發揮政府的作用，尤其是在公共服務平臺中的主導地位，引導企業、農村互助合作社、農民等多元主體參與到鄉村振興之中。構建功能完備的公共服務平臺是推進產業發展的重要條件，需要通過市場調節，引入競爭機制，充分利用土地、技術、勞動力、資本要素等生產資料，激發市場活力，落實鄉村振興戰略。搭建公共服務平臺，積極引導農村產業，重點扶持村級特色產業，從“輸血”到“造血”，形成“幫、扶、帶”模式，不斷增強產業發展的可獲得性，為實現共同富裕奠定堅實基礎。

（二）政策訴求：解決新時代中國的“三農”問題

習近平總書記強調：“堅持農業農村優先發展的總方針，就是要始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。2017年，在黨的十九大報告中，明確指出新時代中國社會的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。解決新時代發展不平衡不充分的問題，做好“三農”工作，必須要提升農村的公共服務水平，建設人民滿意的服務型政府。例如：為加強農村教育服務，2015年，國務院辦公廳下發的《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》明確指出，到2020年基本實現教育現代化，薄弱環節和短板在鄉村；為提升公共衛生服務，2016年1月《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，構建城鄉居民基本醫療保險制度，防止出現因病致貧、因病返貧的問題。搭建村級公共服務網絡平臺，推動農村公共服務體系的發展，符合中國農業、農村、農民的客觀實際，有利于加快實現農業農村的現代化，保障農民的合法利益。

（三）技術訴求：適應互聯網時代技術發展的迫切需要

互聯網時代，大數據、云計算、人工智能、分享經濟等蓬勃興起和發展，正在全方位地變革社會治理的思維方式和治理方式。根據2021年第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國網民達到9. 89億，其中手機網民為9.86億，而在線政務服務用戶達8.43億，占網民整體的85. 2%。從網上申報養老、醫療、失業保險等業務，到網上審核、繳費和服務，再到意見反饋和建議申訴等功能，網絡公共服務平臺實現了“網上辦”“掌上辦”，極大地方便了人們的生產生活。在互聯網迅猛發展的時代，2021年5月28日，在兩院院士大會中國科協第十次全國代表大會上，習近平總書記強調：“科技是發展的利器，也可能成為風險的源頭”，必須要警惕科技發展所帶來的社會風險和倫理挑戰，完善監管審查機制和相關法律法規。村級公共服務網絡平臺的建設，借助“兩微一端”新媒體平臺，及時發布政務信息，積極回應社會問題，實現了線上線下公共服務的有機融合，順應了“互聯網+”時代發展趨勢，有效避免了互聯網時代存在的風險和挑戰。

二、鄉村振興視角下村級公共服務網絡平臺建設的基本框架

（一）村級公共服務網絡平臺建設的體制機制

1．完善村級公共服務的供給機制。村級公共服務網絡平臺，需要依據農村（社區）居民的不同訴求，以滿足人們的需求為導向，構建公共服務供給體系。客觀認識不同地區教育程度、地理位置、產業發展等方面的不同，注重公共服務的針對性；充分運用互聯網大數據技術搜集普通民眾對公共服務平臺的需求情況，提升需求情況的系統性；引入市場競爭機制，激發社會、企業、個人等多元主體參與公共服務供給，打破公共服務的壟斷性；構建網絡平臺，及時發布政務信息，回應社會關切，營造開放的公共服務環境，提升公共服務的透明度；通過網絡化的公共服務供給，保障不同地區、不同人群能夠享受均等的公共服務，實現公共服務的最優化；最終，通過多元主體的分工合作和協同推進，在市場競爭和政府引導之下，構建完善的村級公共服務的供給機制。

2．推進村級公共服務治理體系的轉型。黨的十九大報告中明確提出“全力打造共建、共治、共享的社會治理體系”。傳統的公共服務體系主要采用科層制的管理模式，強調科學的專業分工、嚴密的等級秩序、自上而下的垂直管理，這種單向度的治理體系，不僅使縱向的公共服務層級眾多，造成人浮于事、機構膨脹，而且使橫向的部門之間職責分散，服務效率低下。推進村級公共服務治理體系的轉型，首先要轉變基層政府的行政理念和基本職能，突出“以人民為中心”的發展理念，降低“管理性”職能，增加“服務性”職能。其次，要充分發揮村（居）委會作為基層群眾性自治組織的積極作用，構建網絡化村級公共服務治理體系，提升村級公共服務的精準性和精細化。再次，搭建公共服務網絡平臺，推進各市、縣、鄉、村四級信息縱向互動，各職能部門橫向對接，提升公共服務的智能化和高效化。最終，形成“多元參與、共建共享、精微共治”的精細化服務體系。

3．改進村級公共服務的參與模式。互聯網社會的成熟和發展，網民群體的不斷增長，網絡正在從行為習慣、思維方式等各個方面改變著人民的日常生活。村級公共服務網絡平臺，在某種程度上可以被視為基層公共服務網絡化治理的一個雛形。通過互聯網技術的應用，打破了傳統行政職能的條塊分割的困局，實現了政府部門之間的職能融合與數據對接，促進了公共服務部門內部的互動參與，提高了公共服務的效率和水平。“公共服務內容的廣泛性和提供主體的多樣性和復雜性，決定了公共服務中公民參與形式的多樣性。”網絡平臺拓寬了公民參與公共服務的渠道，破解社會和市場力量參與不足的難題，強調多元治理主體的協同合作，提升了基層政府服務社會與整合秩序的能力，激發了社會組織和農村（社區）居民參與公共服務的潛力和活力。網絡參與打破了時間和空間的限制，能夠及時表達公眾個人在公共服務中遇到的問題，村級服務平臺在積極引導公眾參與、回應公眾訴求的同時，自身的公共服務能力也在不斷提升。

（二）村級公共服務網絡平臺的構成要素

1.人員：加強專職人員和專業人員的編制管理。村級公共服務網絡平臺的主體是人，需要從年齡結構、知識結構、經驗能力等方面，采用雇員制和聘用制的方式，形成專業化的公共服務隊伍。在工作人員群體中，主要分為專職人員和技術人員，二者分工明確又相互交叉，相互獨立又需緊密配合，才能真正提供有效的公共服務。專職人員是指有一定的業務技能和道德素養，專門從事農村事務的基層工作人員，突出其服務屬性。但即使是長期從事農村公共服務事業的人員，也不意味著能夠熟練掌握現代信息技術，建設公共服務網絡平臺，需要補充一批技術精湛的專業人員，使二者形成合力，才能發揮最大能量。同時，需要采用定期培訓、示范引領、學習典型等方式，加強對村級公共服務網絡平臺隊伍的培訓，及時查漏補缺，保障村級公共服務的質量和水平。

2．經費：用于村級“軟設施”和“硬設施”建設。村級公共服務平臺建設的先決條件就是可靠的經費來源，需要加強公共財政向村級公共服務領域傾斜，加大基層公共設施投入。一方面，用于村級“軟設施”的投入，包括工資績效、人才引進、人員培訓、交流學習，以及對優秀代表和典型的物質獎勵，積極引導優秀大學生投身于村級公共服務，為基層公共服務建設注入新的活力。積極研發新媒體平臺，通過“兩微一端”，研發公共服務APP，提供便捷有效的公共服務。另一方面，用于村級“硬設施”的投入，俗話說“要致富，先修路，建平臺，先通網”，公共服務平臺的建設是涉及農村千家萬戶的大工程，村與村之間，發展水平參差不齊，因此，平臺建設對基礎設施建設提出了極高要求，需要加強村級信息化設備和網絡基礎設施建設。同時，公共服務網絡平臺的日常運行和維護，都需要一定的財政支持。在政府財政支出有限的情況下，需要引進社會資本參與基層公共服務網絡平臺建設，拓寬經費的來源渠道。

3．場地：設立農村（社區）公共服務平臺工作站。針對村級公共服務，需要客觀認識到公眾在知識水平、能力結構、網絡認知水平等方面的差異。構建村級公共服務網絡平臺應采用“線上”和“線下”相結合的方式，在專門的場地，配備專職的服務人員，形成涉及社會保險、就業培訓、人才招聘等功能在內的服務窗口或服務站。村級公共服務平臺工作站，是中央、地方、農村的信息樞紐，直接關系到黨和國家方針政策的落實，需要協調政府、服務站與自治組織之間的關系，要有明確的工作職責和服務規范，有基本的辦公設備和網絡專線，能夠切實發揮公共服務職能，為公眾解惑答疑。在老齡化日益加重的今天，服務站在解決轄區范圍內村（居）民的公共服務問題時，著重服務于非網民群體的服務，尤其是針對空巢老人和留守人群，顯得格外重要。

4．制度：明確崗位責任、目標管理、服務流程等。崗位責任、目標管理、服務流程等是村級公共服務網絡平臺建設的制度保證。國家的穩定，需要強有力的法律、制度、道德等規范群體的行為；社會的有序，需要各部門依據一定的規章制度和行為規范，做到各司其職。與之相應，村級公共服務網絡平臺也需要依據公共服務的職能性質、制度設計和工作條例，形成行之有效的規章細則和服務流程，明確服務人員的服務理念和基本職責。堅持目標管理，要秉持為民、務實、高效的工作理念，規范服務流程，做好文件檔案歸檔，提供精準服務，保障服務平臺運行的可靠性和穩定性，實現網絡服務平臺效能最大化。確立公共服務的責任制度，做好績效考核，以滿足村（居）民的基本生活需求為導向，以工作效率和服務質量為考核內容，將考核結果與獎勵晉升相掛鉤，對不認真履行職責的人員，給予教育、批評或處罰。

三、鄉村振興背景下村級公共服務網絡平臺建設發展面臨的困境

（一）人員業務能力不足

健全的基層工作服務隊伍是落實公共服務的主體。公共服務網絡平臺既是服務的機構，也離不開信息技術的支持，網絡平臺的建設、維護和使用，對于人員素質提出了更高的要求。一方面，村級工作人員的知識水平、網絡技能和專業化水平相對薄弱，缺乏互聯網知識和網絡技能培訓，難以熟悉業務流程，無法滿足公共服務的業務需求。另一方面，網絡平臺的技術保障部門，存在技術人員不穩定、業務服務時常變動的情況，無論是硬件設備和網絡環境的維護，還是軟件系統的更新研發，都存在一定問題，這制約著基層公共服務能力的提升。此外，受編制管理和行政體制慣性的影響，部分村級工作人員往往身兼數職，難以做到科學分工、各司其職，這不僅加大了服務人員的工作強度和難度，也阻礙了公共服務網絡平臺的建設與應用。

（二）信息化程度不高

隨著經濟和技術的發展，互聯網為人們提供大量的公共服務信息和政務資訊，然而信息化的區域間差異仍然存在，村級信息化水平相對偏低。從宏觀上看，由于人員、技術、資金等方面的匱乏和限制，使得鄉村公共服務網絡平臺信息化程度不高，信息過于滯后、系統過于陳『日、操作過于繁瑣。網絡平臺停滯在起步階段，主要職能僅局限在發布消息和通知公告，無法實現資源的互聯互通共享，這不僅限制了公共服務人員操作與使用公共服務網絡平臺，而且不便于村民享受公共服務。從微觀上看，基層的網絡基礎設施仍然相對薄弱，城鄉之間、區域之間寬帶網絡建設存在一定差異。農村公共服務平臺工作站缺乏獨立的辦公場所，服務職能相對分散，硬件操作配備不夠齊全，信息化設施建設相對滯后，難以實現“一站式”服務。此外，村級公共服務網絡平臺存在“重建設、輕應用”的問題，這都影響網絡平臺的運營和服務效果。

（三）平臺使用水平偏低

根據2018年農業農村部發布《農業農村信息化發展前景及政策導向》，截止2017年底，農村網民人數為2. 09億，農村網民占網民總數的27%，農村互聯網普及率為35. 4%，進一步突顯了加強農村網絡平臺宣傳教育工作的艱巨性和重要性。農村留守人群，包括老人、婦女和兒童，更多地運用網絡平臺的娛樂功能，缺乏對公共服務網絡平臺的基本認知，難以通過網絡宣傳公共服務網絡平臺的應用。自從2017年，河北省全省鄉鎮（街道）公共服務平臺標準化建設基本實現全覆蓋，10個深度貧困縣鄉村基本實現村級公共服務平臺全覆蓋。但是受工作人員業務能力不足、信息化程度偏低及公共服務素質不高等影響，村級公共服務平臺的服務水平仍然偏低。具體原因表現在：一是對于貧困家庭來說，信息化的知識水平偏低，移動網絡的使用水平不高，甚至無法通過移動手機關注相關公眾號或使用相關APP；二是對于貧困縣鄉村來說，其基本需求與富裕地區不同，村民缺乏關注公共服務平臺網絡的意識，對政務平臺的使用積極性不高，這都影響著平臺使用水平。

四、鄉村振興背景下村級公共服務網絡平臺建設的完善路徑

（一）村級公共服務網絡平臺建設的基本原則

1．均等化：公共服務網絡平臺應用的共享模式。早在黨的十六屆五中全會便提出“公共服務均等化”這一命題。推進公共服務的均等化，絕對不是簡單的平均化，而是保障公眾個人享受公共服務權利的均等。這不僅僅符合新公共服務的基本理念，而且符合社會主義的本質要求。實現公共服務均等化，需依據我國經濟社會發展階段，破解均等化中的在公眾偏好、政府取向等方面的主觀認知差異，以及政治系統、政府權威、體制機制等方面的客觀制約因素，增強公民的獲得感和幸福感。互聯網社會的到來，催生出共享經濟的發展，刺激了多元社會主體參與到公共服務之中，拓展了公共服務供給渠道，為公共服務提供了新的范式。搭建村級公共服務網絡平臺，可以有效縮小城鄉之間、地區之間的公共服務水平差異，形成了開放共享的公共服務模式。

2．標準化：公共服務網絡平臺應用的制度設計。推進公共服務的標準化，絕對不是否定公共服務的差異性和特殊性，而是設定最低建設標準和規范化的制度安排，切實提升公共服務的質量和水平。針對服務制度，需要通過制定政策，明確網絡平臺各個模塊的工作職責和權限，以及公共服務的基本內容，并依據社會保險、人事管理、人才培訓等不同職能，促進業務協同，做好頂層設計。針對服務內容，需要明確操作流程和行為規范，注重注冊、使用、反饋等各個環節之間的相互銜接，構建公共服務的流程圖，增強制度的可執行性。針對服務人員，需要加強人才的引進工作，從知識、能力、學歷等方面，完善基層公共服務的隊伍，并加強工作人員培訓，及時掌握最先進的技術手段。針對服務效果，需要及時做好考核評估，加強公眾對村級公共服務質量的監督，并建立相應的考核機制，與服務人員的獎懲相掛鉤。

3．信息化：公共服務網絡平臺應用的技術手段。自從2015年3月5日李克強總理在十二屆全國人大三次會議上的《政府工作報告gt;中首次提出“互聯網+”行動計劃，將公共服務的信息化水平提升到一個新的高度，在深化“放管服”改革推動下，移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等為代表的互聯網技術正在改變著人們的生活方式和行為習慣，“互聯網+公共服務”模式應運而生。搭建村級公共服務平臺，可以突破時間和空間的限制，打破公共信息的壁壘，可以有效降低公共服務成本，將公共服務職能延伸到村一級。通過移動PC端、自助申報辦理系統，可以實現“無紙化”公共服務；通過官方網站，了解最系統、最全面的服務政策和業務流程；通過“兩微一端”，拓展服務渠道，增強業務辦理的便捷性。

（二）村級公共服務網絡平臺建設的改進措施

1．注重多元主體參與，構建村（居）民全覆蓋的公共服務網絡平臺。習近平總書記強調“要向改革要動力，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。”在保障有限公共財政支出的基礎之上，積極引進社會資本參與公共服務網絡平臺的建設，在兼顧公共性和效能性基礎上豐富公共服務供給渠道。首先整合公共服務資源，促進公共服務網絡平臺與微博、微信、網站等結合，加強公共服務媒介的聯動性，并通過電視、廣播、街道宣傳欄等形式推廣網絡平臺的應用流程，提升網絡服務平臺的利用率。其次完善公共服務的外包。規范公共服務外包的具體流程和基本標準，嚴格審核外包承包商的資質，通過科學的招標程序，引進市場競爭機制，選擇服務能力更強的經營部門。同時明確公共服務部門與經營部門之間的主要職權，在公共服務外包過程中，政府部門向經營部門移交的是公共服務供給，而非公共責任，政府仍然需要加強對公共服務的監管，保障村級公共服務的質量和水平。正如黨的十九大報告中所指出“全力打造共建、共治、共享的社會治理體系”，形成“多元參與、共建共享、精微共治”的精細化服務體系，推進村級公共服務治理體系現代化。

2．細化網絡平臺職責，完善公共服務功能和制度性規范。盡管村級公共服務網絡平臺的覆蓋范圍，遠遠不及省、市、縣、鄉等級別的公共服務網絡平臺，但其仍然需要職責齊全、功能完備，能夠囊括就業創業、職業培訓、人事人才、社會保障等公共服務職能，以“服務型政府”和“效能型政府”為目標，積極推進網絡化公共服務發展。明確網絡平臺的建設指標，包括不同模塊的職責權限、工作人員配備標準、硬件和軟件設施、日常管理規章制度、應急處理辦法、個人信息安全保護、信息數據庫建設等，通過“互聯網+公共服務”的技術應用，實現公共服務職能的優化重組。加強網絡平臺的業務流程再造，堅持以業務辦理為導向，加強公共服務部門之間的業務協作，將網絡平臺與公共服務職能部門相銜接，明確服務事項、業務主體、服務對象等，針對不同的服務事項和業務范圍，構造公共服務流程圖，真正實現一站式公共服務。例如：2018年以來，唐山市系統推行“互聯網+”，將互聯網技術應用于人力資源與社會保障公共服務，創建了“業務大廳+網站+APP+自助機”模式，其公共服務的質量和水平得到了民眾的一直認可。

3．通過多種渠道和方式，加強村級公共服務人才隊伍建設。2018年9月21日在十九屆中央政治局第八次集體學習時，習近平總書記強調“人才振興是鄉村振興的基礎，要創新鄉村人才工作體制機制，充分激發鄉村現有人才活力，把更多城市人才引向鄉村創新創業。”完善村級公共服務網絡平臺，需要堅持“按需設崗，權責一致，協調高效”的原則，著力解決業務能力不強、業務素質偏低的問題，嚴格制定選人、用人規章制度，優化公共服務隊伍。首先，要打破行政體制的人事編制限制，明確人才招聘標準，積極探索與私營部門合作的模式，采用合同制或雇員制，向社會公開招聘符合崗位條件的專業人員，尤其是精力旺盛、素質較高、急需基層鍛煉的高校畢業生。其次，要堅持競爭上崗，通過嚴格考試、考核，層層選拔，篩選出綜合素質高、知識技能強的工作人員，堅持擇優錄用，增加選人用人的透明度和公信力。再次，要做好技能培訓，需要統一服務用語、統一服務流程、統一服務規范，提高公共服務人員的溝通技能，尤其注重網絡用語的使用，能夠有效回應公眾個人所關注的問題，增強網絡平臺與公眾的互動水平。最后，明確公共服務人員的引進、退出機制，加大人才引進，特別是緊缺人才，留住優秀的服務人員，淘汰服務態度差、服務素質低的不合格人員，保障公共服務質量的穩定性，

4．引入第三方評估，嚴格工作人員和網絡平臺的考核工作。公共服務部門要積極改進公共服務質量評價的指標體系和技術。在加強自我評估的同時，需要積極引入第三方評估，明確第三方評估的連帶責任，打破信息不對稱，增加評估透明度，提升評估的科學性和客觀性。針對網絡平臺，需要構建科學的績效考核評估體系，依據公共服務部門與私營部門簽署的合同，通過平臺服務數據和業務辦理情況，以及公眾個人對網絡平臺的滿意度，考核網絡平臺的實際運營情況。積極運用大數據技術，自覺接受網絡媒體、行業協會等組織或個人的監督，形成多元化的評估主體。針對服務人員，需要構建服務人員滿意度測評體系，從日常考核中的出勤、測試，到定期的考試、考核，根據服務人員的職責和分工不同，細化考核標準。以公眾滿意度為導向，將公眾個人的獲得感和滿意度作為評價服務人員的核心指標。同時，將評估結果與薪酬待遇、晉升機制相掛鉤，提升服務人員的工作積極性。此外，需要堅持“以考促建”“以評促建”的原則，避免形式主義作風，通過開展考核評估工作，不斷改善村級公共服務網絡平臺，提升公共服務的質量。

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