從傳統自治到現代民主：鄉村治理的權力變遷

摘要：中國鄉村治理由傳統鄉土自治過渡到現代民主管理是一個歷史性的變遷過程，呈現了鄉村治理的內在邏輯。傳統鄉土社會存在橫暴權力、同意權力、長老權力、時勢權力等四種經典權力，梳理鄉村治理由傳統自治到現代民主的變遷脈絡，分析鄉村社會治理權力體系的嬗變、權力位勢的調整、權力模式的重構，可以更好審視鄉土社會自治傳統的再生以及現代國家民主管理方式的下沉，二者在基層有機的并軌與耦合是鄉村治理的基本特征。

關鍵詞：鄉村治理傳統自治 現代民主 權力變遷

治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，以鄉鎮（街道）和城鄉社區治理為核心的基層治理是國家治理的基石。在當前的政治語境中，治理體系和治理能力現代化以及善治已經成為國家管治城鄉社會特別是基層社區的核心理念。善治是國家治理的理想狀態，本質特征是國家與社會處于最佳狀態，需要遵循從一元治理到多元治理、從集權到分權、從人治到法治、從管制到服務、從封閉到開放的趨勢。隨著由傳統保守的控制式管理向開明多元的參與式治理的政治理念與制度實踐的變遷，中國廣袤鄉村的治理水平和治理生態在改革開放進程中發生了根本性的改變。決定性地影響中國治理狀況的主要變量，是社會經濟的變化、政治發展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。改革開放是中國社會全面發展變遷的過程，市場制度的逐步完善，城鄉經濟的快速發展，依法治國的穩步推進，科學民主與人本和諧的執政理念，這些既是改革開放戰略實施的歷史性實踐結果，又反過來深化拓展了改革開放戰略路徑的現實內涵。在此歷史進程中，中國鄉村努力踐行的是村民自治、法治、德治有機融合相得益彰的基層民主制。在鄉土自治傳統根深蒂固的中國農村推行現代化意義上的村民民主自治，面臨著鄉村治理權力體系、權力位勢和權力模式的整體變遷，分析傳統鄉土社會四種經典權力的變遷，能夠更好透視鄉村治理由傳統到現代的變遷脈絡和內在邏輯。

一、鄉村治理權力體系的嬗變

由于順承著社會主義改造特別是人民公社制度特定的歷史變遷軌跡，村民自治通常被理解為國家在人民公社制度解體后重新組織農民的一部分，并且已經展現的制度推進過程表現出政府主導、農民參與的特征，至為要害的是在國家主導下，村民自治沒有生發自治精神的內在機制，仍然外在于村民生活和村莊公共生活?？v向分析中國鄉村治理由鄉土社會過渡到現代國家管轄意義上和諧善治鄉村的變遷過程，特別是由人民公社體制到村民自治體制的重大調整，可以更清晰地認識到影響當前中國鄉村治理的內核因素。

（一）鄉土社會中四種權力的生成與運行

傳統中國的鄉村社會是鄉土社會，在這種社會形態中存在著四種權力，即橫暴權力、同意權力、長老權力和時勢權力。費孝通論述了這四種權力劃分的標準和各自產生的社會根源及其差異。橫暴權力產生于社會沖突，是壓迫性的；同意權力產生于社會分工，是合作性的；長老權力來源于社會繼替，是教化性的；時勢權力來源于社會變遷，是知識性的。這種從社會學角度論述中國鄉土社會的權力秩序，有力地解釋了“禮治秩序”下權力的運行狀況和傳統鄉土社會“無訟”的政治形態。在傳統鄉土型的農村公共決策中，橫暴權力的擁有者是在經濟上占有了土地等生產資料和在政治上分享統治權力的鄉紳階層。這種權力的表現形式有兩種，一是借助化身為國家命令的方式以公共強制力的形式體現，另一種是以鄉紳階層自身力量為保障推行的私有強制力。橫暴權力體現出了權力產生和行使的專橫性，這種權力在中國鄉土社會中發揮的作用最為重要，因為這是維護統治階級直接利益的權力形式。同意權力產生的基礎是鄉民對系列扎根于鄉土的社會契約的遵守和維守，在鄉土社會集中表現為人們對“禮”的普遍認同和內在服膺。同意權力在鄉土社會里不是個人相互之間達成或建構某種契約，而是家庭與家庭之間、家族與家族之間形成結構性連續性的多維度契約。所以同意權力在鄉土社會里不是孤立化的個體人可以享有的，而是以家庭或者家族這種社會組織才能享有的。同意權在鄉土意味濃厚的農村公共決策中是使用最廣泛的一種權力。而長老權是緊密依附于家族存在的，在運用過程中表現為一種代表文化教化的權力，即代表一個家族或者社區行使共同承認的禮俗規范和行為準則。長老權由少數人持有，這些人常常在倫理道德方面被樹為模范，更直觀的是要在年齡和輩分上“居長”。相比于人們對前三種權力在鄉土社會的正面認同，時勢權力傳統意義上常被認為是不符合道德規范的，因為掌握時勢權力的人群總是要冒犯“祖宗法令”，企圖打破常規禮俗。所以，時勢權力總是會借助注釋既有權力實踐的新環境、新內涵來更替權力的享有主體、變通權力的運行路徑，最終突破既有權力網絡的限制。在長老權力約束下鄉土社會既有的形式和利用關聯不容改變，掌握時勢權力者就通過“『日瓶裝新酒”表面上承認其形式而內在里卻叛離其內容，以這種順時應勢的變通注釋來應付新環境的變遷。

（二）民主管理下鄉土權力的演變與隱藏

現代化意義上的農村公共決策，理想型是自治、法治、德治相融合的民主決策，但同時在鄉土社會中存在的四種權力并未完全消失，而是改頭換面繼續存在并發揮著影響力。橫暴權力經過現代法治和政治的“文明化”之后，在形式上表現為法律法規和各項政策的強制力，現代國家賦予這種權力系統的合法基礎，主要包括人民主權和權力受制于法律。行使這種權力的國家機關特別是行政機關，若要直接參與農村公共決策的過程，在法律層面上必須依法行政，其行為和權力界限明確地受到法律的約束，奉行“法不授予即禁止”的現代政治理念。而同意權力的享有主體由傳統的家庭和家族等組織轉化成了主要以公民個體為主要載體的權力主體結構，家族享有演變為了公民享有。以村民依法自治為基礎，在自治組織的框架內與法律允許的范圍內，個人享有充分的表達權、參與權、投票權，落實到位將形成對公共事務的決策的實質性影響渠道。長老權力在農村公共決策中的重要性急劇下降，雖然國家仍然強調尊重長老權力的道德合理性，但其制度層面的合法性保障支撐較弱。目前長老權力在農村的分享主體呈現出明顯的多元化趨勢，這種權力的分享者不再局限于家族或村落的德高望重者，而是同時由多種主體分享，包括政府、第三部門以及社區新型鄉賢。第三部門因為其特有的公益性、非營利和非官方身份，在現代商業交往和市民社會聯結中成為重要的道德實踐主體。特別是在農村公共決策中，第三部門越來越多地通過對農村建設的公益項目進行資助，順利地參與到一些公共決策當中。現代社會中具有高尚道德情操的個人，如那些在鄉鄰里德高望重的老干部、老黨員、老教師和老模范等，他們仍然部分地分享和行使著長老權力。在市場經濟“適者生存”的大環境下，信息作為一種資源顯得十分重要，掌握信息和知識成為制造話語和增加財富的重要手段，因而時勢權力在農村公共決策中越來越受到重視。

（三）鄉村公共決策中的權力過渡與互嵌

隨著革命、建設特別是改革開放四十余年來城市化工業化的發展，在市場競爭中商品經濟全面滲透鄉村，在政府引導下各類資本廣泛下鄉，區域城鄉之間發展差距拉大驅動人口大規模跨城鄉、跨區域“離鄉”與“離土”遷移，全球化信息化浪潮使得鄉村不再閉合，鄉村的商品化程度與開放性、流動性前所未有，社會變遷的深度廣度前所未有?？梢哉f，改革開放以來城市化工業化的大潮流大趨勢，從根本上整體上改變了中國社會的性質和特征，鄉土中國正加快向城鄉中國演變。在現代化進程中，鄉土社會的痕跡正在從社會生活的各個方面逐漸蛻變，鄉土社會的部分特征也實現了現代化和市場化的大轉型，并以恰當的隱蔽形式融入到了新的社會結構中。工業經濟時代的社會化大生產伴隨著商品和物質的市場交換增加，逐步取代了農業社會分散的自給自足的小農經濟，商品經濟特別是市場經濟制度的法治和契約精神延伸到社會生活的各個層面，這使中國社會的“鄉土味”減弱而“都市味”漸濃。當前，中國的廣大農村地區處在一個由傳統鄉土社會向商品社會或市場經濟深度嵌入的現代社會的過渡時期，農村公共事務治理也呈現出轉型時期特有的過渡性，尤其是體現在公共事務的決策核心——決策權力的運行機制上。農村公共決策的核心就是決策權如何分配以及分配后的權力如何運行，即權力主體如何演變、權力形式如何呈現、權力程序如何設計、權力運行如何保障，以及村民對各種權力如何看待和認同，即權力觀的形塑。目前，中國農村公共決策權力的運轉體系和發展趨勢正由傳統鄉土型向現代民主型過渡，傳統鄉土社會中公共決策體系中運行的橫暴權力、同意權力、長老權力和時勢權力，仍然在新農村建設或鄉村振興實踐的公共決策體制中存在，但權力的表現方式和行使權力的主體都發生了系統變化。

一、鄉村治理權力位勢的調整

鄉村治理中各種權力的重要性體現在其對做出一項決策的最終影響程度上。在由傳統自治向現代民主變遷的過渡時期，鄉土社會四種經典權力在農村公共決策中的重要性和使用的普遍性都發生了顯著的變化，正在由傳統的鄉土型向現代的民主型轉變。

（一）影響力與使用率的變化

在現代政治文明和國家治理理念下，政府權力應當受到市民權利的制衡，市民社會讓渡自身權利形成國家暴力權力機構，目的是達成公共利益的最大化和私人權利保障的穩固化，因而可以說公民權利保障的邊界就是國家權力行使的邊界。傳統鄉土意義上的橫暴權力的壓迫性正在減弱而其合法性正在增強，究其原因，根本上講是人民權利觀念和利益觀念的強化，人民當家做主的政治宣示意味著鄉村是鄉民的鄉村，而不再是一方鄉紳的鄉村。現代國家的行政機關、司法機關觸角直接延伸到農村空間，行政下鄉、司法下鄉與黨組織下鄉逐漸并行，傳統鄉村的雙軌治理轉變成了國家主導下的單軌治理，國家權力多層面覆蓋鄉村。長老權力在農村公共決策中的重要性正在式微減弱。在市場經濟條件下，農村地區受到商品文化的強烈沖擊，傳統的生活經驗和道德倫理受到了挑戰，鄉村的組織性凝聚力在人口大規模流動中消減了。農業生產技術的進步與生產方式的分產到戶使得村民的關系原始化、家族、鄰里更多意義上成為了情感和空間關聯，而不再是生產生活意義上的緊密共同體。商品經濟和消費經濟時代人們對物質利益的高度認同和強烈追求，也使傳統道德的約束力不斷減弱，長老失去了教化鄉民的土壤，長老權力的衰落也就成為一種必然。同意權作為市民社會協調利益沖突的基本方式在鄉村逐漸發展和鞏固起來，提升了解決利益沖突的效率和成本，擴展了協商妥協的可能性和重要性。當前，農村社會中平等主體利益的沖突更加頻繁，利益關系的變動性與財物財產的流動性更加活躍，同意權力和時勢權力的地位在市場經濟競爭環境下更加重要，影響農村公共決策的程度在不斷增強。在現代民主理念指導下協調各方利益，讓鄉村社會各種利益主體都有維護自己利益的表達途徑和表達自由，是現代治理體系建構的必然要求，也是人民群眾普遍的期待。在尊重且不損害他人利益和自由的前提下，替自己做主、為自己謀利，是公民的正當權利。隨著社會競爭特別是市場競爭激烈化程度的提高，信息的作用和價值也體現得更加充分更為重要，信息已經成為一種重要生產要素，影響著鄉村不同利益主體的生產決策。一定意義上，超前捕捉信息就可以超前鎖定利益，時勢權力的擁有可以產生巨大的經濟利益，人們對經濟利益的高度追求提升了這種權力在農村公共決策中的地位和使用頻率。

（二）權力場與平衡域的重塑

改革開放以來，鄉村社會中不受約束的橫暴權力與無處不在的長老權力的重要性和使用頻率均在趨勢性降低，而同意權力和時勢權力的重要性和使用頻率正在加快上升，這種變化趨勢體現了鄉村治理中權力運行現代化、法治化、科學化和民主化水平的持續提升。農村公共決策實踐中，鄉土社會的四種經典權力及其變異形態的運用會在某個區域達成一種相對平衡，形成一個有機聯系和相互制衡的權力場域，即四種權力的影響力和使用頻率會形成一個平衡域。現代民主管理框架下，鄉村社會權力平衡域的形成，一方面是基于現實中農村公共決策的需要，即為了保證農村事務能夠合理有效地解決；另一方面權力平衡域的形成也是一定時期內政治改革和民主制度發展相對穩定的結果，村民自治、依法治理等頂層的制度性供給對鄉村權力平衡域的形成有持續性變革性的影響。在當前農村的公共決策中，鄉土型權力多元形式的運用仍然存在著廣泛的可適性，這種權力運行的模式有堅實的社會根基。新時代雖然鄉村的巨變導致原有“熟人社會”的束縛被打破，村民不再囿于以親疏關系決定事務處理的方式，但農村不少民眾的思維方式、行為習慣和社會心理深層里仍停留在“鄉土型”上，農村熟人社會的網絡雖有消減但并未完全消失，熟人社會的人情關系網絡也對農村決策產生著影響，特別是在關涉到村民具體利益的調整和外來輸入性資源的分配時尤為凸顯?，F代化鄉村與城市社會的運行方式還是存在諸多差異，鄉村在去熟悉化但卻并未如城市般陌生化。鄉村社會治理權力的承續變遷和治理體系的系統變革是一個較長的歷史過程，其公共決策體制的轉換需要歷史耐性和不斷的實踐磨合，但由傳統鄉土型向現代民主型轉變的趨勢是必然的。

二、鄉村治理權力模式的重構

中國傳統鄉土社會的治理不是皇權的直接統治，即通常所說的“皇權不下縣”，代之行使治理權的是士紳階層。傳統社會里在鄉村實施的是政治上散漫的鄉土自治，也即是理想的“無訟”治理，這是鄉村治理的鄉土傳統。但是新中國成立以來，伴隨著“政權下鄉”和“政黨下鄉”，國家的權力延伸到了基層，以人民公社制為基礎，國家權力直接而無遮攔地下落到了村級。改革開放特別是新世紀之初農業稅取消以來，隨著基層民主政治的落實和村民自治制度的推行，國家權力從農村有抽離的跡象，對農村的控制逐漸在減弱。國家在大力推行村民自我管理、自我監督、自我商議等自治內涵的同時，國家直接的治理資源也在從村級層面抽離出去。伴隨著鄉鎮基層政府職能的弱化，其對村級公共事務干涉的減少，鄉土自治的傳統正在向現代民主意義上的村民自治轉化，或者說存在某種鄉村自治傳統的回歸。

（一）民主管理與鄉村自治的并軌

20世紀八十年代，在人民公社體制解體和家庭聯產承包責任制實施后，中國農村亟需一種新型的有活力的治理架構，基于鄉村社會自我傳統的基層村民自治加快實踐推行，直至上升到國家法律層面。基層村民自治是在人民公社這種緊密整合型權力快速抽離的情況下實施的，又是在國家有效授權和法制支持下展開的，有著迫切的現實需求、深厚的歷史淵源和豐富的本土資源。一方面國家權力的抽離為形式上的自治提供了條件，另一方面國家權力抽離的不徹底又使由上而下的自治動員發生了一定程度上的扭曲。村民自治是在基層黨委政府直接領導下實施的自治，現實中村委與村黨委兩塊牌子一套班子，成員高度同構，實質上是執政黨主導和監督下的自治。所以，基層村民自治的外生性更強，其在起初就不是基層民眾的自發行為，實施的過程中村民的主體性地位也并未充分徹底地體現，有著上層特定方向的牽引，受到外來特定規則的約束，因此這種村民自治帶有執政黨的組織特性。對于現代化治理體系和治理能力建構中的鄉村治理來說，政黨整合發揮著行政整合所不能夠發揮的作用。黨組織成為鄉村治理的權力主體，它是對傳統鄉村社會精英治理體制的現代替代物。在基層黨委的領導和監督下，村民政治上的自治性僅有適度的空間，而其公共事務上的民主管理性十分突出，村民自治在實踐中一定意義上被基層黨組織的民主管理所取代。從國家管理資源全面介入鄉村建設到國家權力悄然抽離鄉村治理，鄉村社會生活的基本形態一度由“過公”走向“過私”，鄉村社會秩序的變遷較為劇烈。回歸到鄉村社會發展可持續與治理可良性循環的根本問題上，如何使“自上而下”與“自下而上”兩條路徑并行不悖，如何真正發揮農民的積極性和主體性是關鍵，鄉村外來資源的高效承接與嵌入需要內在活力的深度激發，存量資源的盤活需要治理效能的關鍵提升。并且，在社會主義新農村建設和更長期的鄉村振興戰略中，聯系到以前反復多次的農村建設運動的實踐，應該明確的是，不管鄉村社會建設的名稱如何變化，這兩條軌道并行不悖的問題實質上仍未得到根本解決。

（二）權力抽離與自治傳統的回歸

從現代國家建構的角度看，中國的鄉村治理體制也需要相應的轉型，對各種權力資源和治理機制加以整合，實行國家治理與鄉村自治的共同治理，并在這一過程中推進村民自治的發展。當前中國農村的治理格局就是在國家權力膨脹介入之后又快速抽離，以及國家由上而下主導的村民自治被基層多種因素所扭曲的復雜過程中形成的。國家權力抽離導致了鄉土自治傳統的一定回歸，自治實踐中基層政府的民主管理與村民自治的交融，這二者的結合重構了鄉村治理中的權力模式，表現出鄉土自治與民主管理的二元性或者疊加性。這種治理權力的疊加一方面是傳統社會鄉土文化的自然延伸，扎根于鄉村治理的鄉土特性，有效調動了本土治理資源。另一方面是國家主導的鄉村治理模式的擴展，國家控制鄉村的基本路徑由全面干預轉變為部分干預，由直接管控轉變為直接為輔間接為主。中國鄉土社會的自治傳統在被國家權力短期打破之后，又在國家權力快速抽離的過程中慢慢回歸?！班l村社會的核心問題，或許是外來者永遠都無法測得準的問題，因為即便農民自身有能力去表達，每個農民的最為核心的問題也不一定能統一起來”，所以，即使村民自治在鄉村秩序建構上不一定會起到立竿見影的效果，但到目前為止仍不失為一種適合本土性或鄉土性的最優選擇。國家主導的鄉村自治，更多體現出了執政黨的組織權威和動員特征，村民的能動性、自主性激發不足仍是當前基層自治制度建構的短板。自治是鄉土社會的傳統慣習，其深深扎在鄉村基層民眾的內心，民主管理是國家的執政方式，由上而下層層滲透得到強制落實，二者在鄉村基層有機的并軌與耦合，既保證了現代國家自上而下的統一性，又尊重了鄉土社會由下而上的自主性，將成為鄉村治理的基本特征和長期表征。

新時期，隨著國家加強基層治理體系和治理能力現代化建設的進程加快，鄉村自治的內生動力將進一步激活，本土法治資源將進一步得到挖掘，新形態新內涵的德治教化也將得到更大力度的推廣，自治、法治、德治相結合的基層善治治理體系將不斷創新完善。以基層黨組織建設為引領，以基層政權建設為保障，以基層群眾自治制度建設為重點，三位一體的鄉村治理新格局正在加快形成。同時，數字鄉村建設和技術應用場景的成型，將引導更多智能治理技術和資源嵌入輻射到鄉村治理的各個環節。如果說從傳統自治到現代民主是鄉村治理的重大變遷，那么，從村民自治意義上的現代民主到鄉村治理體系和治理能力現代化的全面建設就是一次全新的重大飛躍。在此進程中，鄉村治理權力的新變遷仍需持續觀察。

參考文獻

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