全球數字貨幣體系主導權視野下的數字人民幣跨境轉移與支付能力

【關鍵詞】央行數字貨幣體系主導權;數字資產戰略;數字人民幣;跨境轉移與支付能力

一、引言

主權貨幣是金融體系、宏觀經濟穩定政策和經濟增長的核心。當前各國數字資產規模急劇膨脹、資產結構日趨復雜，技術創新不斷加速，使金融安全在國家安全政策體系和能力建設中的地位更加重要。美國作為當今世界傳統貨幣金融體系構建的主導者，將開發央行數字貨幣定性為維護國家安全問題、大國國際地位問題，以及維護美元的國際屬性問題，并制定積極的發展戰略，試圖在央行數字貨幣時代繼續強化美元跨境轉移和支付體系建設，穩固和提升美元跨境轉移和支付能力，延續主導和控制國際金融格局。

央行數字貨幣（CBDC）政策是大國國家安全和經濟安全的重要抓手。獨立的貨幣金融體系是大國國家安全政策的關鍵，央行數字貨幣的出現，已經成為影響國家安全體系的新因素。歐盟提出將在2023年通過數字歐元立法，且將側重強化數字歐元支付與結算清算體系建設，此舉比2020年將數字歐元保密性作為歐盟央行數字貨幣建設重點推進了一大步，有利于降低歐元對現行跨境資金轉移和支付系統過于依賴的風險。印度財政部規劃在2022年底前推出數字盧比。俄羅斯央行在2020年10月發布數字盧布宣言后一年半內，已將12家俄羅斯銀行機構納入了數字盧布試驗計劃，并積極研究利用主權數字貨幣規避西方金融制裁。中國數字人民幣研發早、推進快，數字人民幣跨境轉移與支付嘗試備受國際關注。歐亞大國紛紛由央行主導開發主權數字貨幣，使拜登政府產生焦慮感，作為應對手段，在2022年3月9日拋出了美國數字資產戰略，加快研發數字美元。

拜登政府認為，美國必須牢牢掌控國際金融體系的“長臂管轄權”。在國際法體系上，“長臂管轄權”是指地方法院無論是以法律為基礎，還是通過固有管轄權，擁有對管轄權之外的法人行使管轄的能力。該管轄權允許法院審理、并對居住在有關管轄權以外的被告作出有約束力的判決。長臂管轄除非有公認的例外，受到有關國際法，以及一國不得在其他國家領土上行使國家權力兩項原則約束。但是美國基于戰后形成的國家實力優勢，突破上述國際法原則，事實上形成對國際事務的“管轄權”，發起金融制裁是重要手段之一。隨著數字資產的出現和發展，美國對它國使用數字貨幣規避其“金融制裁”高度警覺。俄烏沖突爆發后，拜登政府隨即發布第14024號總統令，授權美財政部制裁“負責或參與決定，或直接或間接參與或試圖參與，欺騙性使用電子貨幣或資產，或通過結構化交易以規避美國制裁”的俄羅斯實體。隨著歐亞大國央行數字貨幣戰略先后付諸實施，拜登政府認識到，其他國家和國家聯盟的央行數字貨幣戰略，可能會瓦解美國的“長臂管轄權”、危及美元的國際地位。這是拜登政府《關于確立開發數字資產責任的行政令》出臺的背景。

應對俄羅斯逃避美國的“長臂管轄權”是拜登政府急于開發數字美元的現實動因之一。拜登政府在提出解決數字資產所謂“制裁風險”和“逃避制裁”問題后，還將數字資產稅收措施納入年度預算計劃，美國國會也集中提出了一系列數字資產立法案，聯儲集中修訂了央行數字貨幣規則，而美國其他金融監管機構則提升了對央行數字貨幣監管政策的優先等級，同時拜登政府還要求七國集團共同對俄羅斯加密資產進行制裁。美國政府針對央行數字貨幣的政策預示著，大國數字資產戰略競爭將趨白熱化。

拜登政府央行數字貨幣政策將對全球跨境金融活動產生重要影響。美元在戰后成為主要國際儲備、跨境支付和清算結算貨幣，也是國際資產定價的主要貨幣，以往美國政府對于是否開發數字美元一直存在爭論，白宮、財政部和聯儲都有不同意見，財政部直到2022年上半年才表明正面態度，聯儲則長期對數字美元消極以對。拜登政府強調國家安全、尤其是經濟安全，將央行數字貨幣政策協調權交給總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理共同負責。拜登政府急欲推出美國的央行數字貨幣戰略，其中包含哪些政策和目標，采取何種手段，將產生何種后果，對數字人民幣戰略將產生何種影響并如何應對，對于中國來說具有政策和理論上的緊迫性。本文將從如下四個方面加以闡述：拜登政府央行數字貨幣戰略追求的三大國家能力目標、拜登政府為爭奪全球央行數字貨幣主導權所建立的國家安全架構及其功能、拜登政府央行數字貨幣戰略的推行及其后果，最后提出數字人民幣戰略與優先建設跨境轉移和支付能力的政策思索。

二、拜登政府央行數字貨幣戰略的三大國家能力目標

央行數字貨幣政策是拜登政府數字資產戰略的核心。所謂“數字資產”包含“央行數字貨幣”在內，即無論使用何種技術，以何種價值形式、金融資產和工具進入流通領域，或用于支付、投資、轉移、交換資金或其等價物，只要是使用分布式賬戶技術、以數字形式發行或標示的金融資產，都稱之為數字資產，包括加密貨幣、穩定幣和央行數字貨幣，還包括證券、大宗商品、衍生品或其他金融產品等。數字資產可通過中心化和去中心化的金融平臺交易，也可以通過點對點技術進行交易。拜登政府認為，基于三重政策背景的考慮，美國開發央行數字貨幣（也稱“數字美元”）非常急迫。

第一，為了延續“在全球金融體系中的持久領導地位”，美國必須制定央行數字貨幣發展戰略。拜登政府認為，區塊鏈技術的出現和有關國家的央行數字貨幣政策對美國國家安全的威脅，可能導致金融制裁威懾失效。所謂區塊鏈是指一種分布式賬戶技術，其中數據通過網絡共享，在網絡參與者之間創建經過驗證的交易或信息的數字賬戶，數據通常還使用密碼學鏈接保持賬戶完整性，并執行所有權或價值的轉讓等功能。當區塊鏈技術被用于跨國資金的轉移與支付、構建新的國際結算清算體系的時候，被當今西方控制的實體貨幣結算清算體系就可能會面臨終結的命運。這是美國不能容忍的。因此美國必須加強在全球金融體系，以及技術和經濟競爭力方面的領先地位，“負責任地”推動支付創新，開發央行數字貨幣。

第二，為了確保美元在全球跨境資金轉移與支付領域的流通能力，美國必須制定央行數字貨幣戰略。現代國際貨幣金融經濟的發展，天然形成了有價證券清算結算系統和貨幣支付清算系統框架，這是國際金融體系基礎設施的核心，其中有價證券清算結算系統起到信息交換、證券托管、券幣交割結算的職能，而貨幣支付清算系統則是一個信息記錄與交換平臺，二者在任何獨立的金融體系中都不可或缺。拜登政府認為，擁有一個滿足國家安全要求，同時能夠完成美元、債券國內和跨境資金轉移和支付的強大金融基礎設施，保證金融服務成本低廉，將成為美國數字資產的核心政策。對此，必須強化消除重大國家安全風險能力。一是強化打擊跨境洗錢、網絡犯罪和勒索軟件、毒品和人口販運，以及恐怖主義和擴散融資（AML/CFT）等五項重大非法金融風險能力;二是強化打擊規避美國金融制裁的能力;三是強化因外國司法管轄區對數字資產監管和監督不力、缺失、手段滯后造成的非法融資重大風險能力。長期以來，動輒對他國發起各種制裁是美國國家能力的重要特征，尤其是在國際金融領域，美國依據國內法的二級制裁規則，實質上直接控制了“環球銀行金融電信協會”（SWIFT），并已使之成為維護美國際金融控制中心地位和控制權，以及維護美國家安全利益的工具。

第三，為了遏制其他大國的金融“去中心化”能力，美國必須制定央行數字貨幣政策。拜登政府指出，首先，將以“最高緊迫性”對待央行數字貨幣研發、設計和部署，繼續保持國際金融體系、宏觀經濟穩定政策和經濟增長。其次，要繼續在相關央行數字貨幣國際論壇、跨國對話和試點項目中保持領先地位。最后，保證美元在國際金融體系的中心地位和獨特角色，維護由美國主導的全球跨境資金轉移和支付體制。

可見，大國針對數字貨幣體系主導權的競爭已進入新階段。拜登政府《關于確立開發數字資產責任的行政令》出臺是這個新階段開始的標志，歐亞大國和國家聯盟、美國等都已正式表明了參與競爭的態度，這場競爭必將影響當前全球地緣政治經濟競爭格局，在競爭中的勝出者將獲得央行數字貨幣有關標準和規則制定，基礎設施建設、維護和控制，新的國際儲備方式和結構，新的國際金融安全架構的主導權，其中蘊含重大戰略利益和國家安全利益。

三、拜登政府爭奪全球央行數字貨幣主導權的國家安全架構

拜登政府數字資產戰略反映了美國對央行數字貨幣戰略性質和作用認知的轉變。長期以來，美國政府對待央行數字貨幣的態度是放任和消極的，然而，隨著拜登政府國家安全戰略漸次成型，其態度由超然趨于激進。2021年3月拜登政府《過渡時期國家安全戰略指導》指出，美國必須恢復國際信譽、重新確立全球領袖地位，與其他國家共同制定前瞻性國際議程，簽訂新的全球規范和協議，為此必須強化經濟和國防投資。貨幣金融戰略是國家安全和經濟安全政策的核心，而央行數字貨幣選擇問題既是學術前沿，也是政策前沿。拜登政府就是要抓住央行數字貨幣戰略，在未來全球金融體系中延續美國和美元的主導權，此舉既反映了拜登政府企圖贏得大國央行數字貨幣競爭的急迫意識，也是拜登政府對大國競爭時代美國國家安全戰略思維的深化。

拜登政府數字貨幣戰略的本質是對未來國際金融體系主導權的爭奪手段。拜登政府央行數字貨幣戰略包括基本政策、戰略目標、協調機制構建原則，以及實施與行動框架。拜登政府提出，要通過限制非法金融和消除國家安全風險的行動，促進國際合作和提升美國競爭力的有關措施和行動，以及保護消費者、投資者和企業的措施，促進金融穩定、降低系統性風險和加強市場誠信的行動，以“最緊迫”的態度研究部署央行數字貨幣研發，要以“世界領袖”角色站位繼續控制國際資金跨境轉移與支付功能，保護美元在全球金融體系中的獨特角色。

總之，拜登政府的央行數字貨幣戰略反映了以追求國家安全為目標，延續美國主導的舊國際金融體系和秩序，加強由總統直接領導、財政部主導政策、全政府方式推進、制度框架建設先行，強化盟國體系合作的政策思路。

第一，建立國家安全政策領導協調機制，維護央行數字貨幣戰略轉型。拜登政府要求，央行數字貨幣機制的組織原則和組成人員，應遵循2021年2月4日《第2號國家安全備忘錄》要求，按照國家安全委員會、聯邦政府各部主官委員會、副部長委員會和跨機構政策委員會四個層次組成，并由總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理共同負責協調。成員包括國務卿、財政部長、國防部長、司法部長、商務部長、勞工部長、能源部長、國土安全部長、環境保護署長、管理和預算辦公室主任、國家情報局長、內政委員會主任、經濟顧問委員會主席、科技政策辦公室主任、信息和法規事務辦公室主任、國家科學基金會主任、美國國際開發署長等19人。其他受邀行政部門和機構包括聯儲理事會、消費者金融保護委員會（CFPB）、聯邦貿易委員會（FTC）、證券交易委員會（SEC）、商品期貨交易委員會（CFTC）、聯邦存款保險公司（FDIC）、貨幣監理署（OCC）和相關聯邦金融監管機構。對于有關的研究報告和立法建議，由主責部門或由總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理依照程序，直接向總統呈送。

第二，由財政部、聯儲、司法部分別牽頭，建立數字貨幣金融安全的監控機制。一是要求財政部研究未來數字貨幣和支付系統，掌握美國廣泛采用數字資產的條件、推動技術創新對政策的影響，以及對金融體系、支付體系、經濟增長、金融包容性和國家安全的影響，并主要解決七大衍生問題。（1）對經濟增長和穩定等國家利益的潛在影響。（2）對金融包容性的潛在影響。（3）央行數字貨幣與非央行數字資產的關系。（4）全球主權貨幣和私鑄貨幣對美金融體系和國家制度的影響。（5）別國采用央行數字貨幣改變當前支付系統、取代現有貨幣制度，破壞美國金融中心地位的可能性。（6）對國家安全和金融犯罪的潛在影響，包括非法融資風險、制裁風險、其他的執法和對國家安全利益的影響。（7）它國央行數字貨幣對美國家利益的總體影響。二是要求聯儲理事會繼續深化研究央行數字貨幣提高支付體系效率、降低成本的方式，評估最佳貨幣形式，制定戰略計劃并采取行動，評估其作為關鍵宏觀經濟穩定貨幣政策工具的能力。三是要求司法部評估是否有必要變更立法，以利發行美國央行數字貨幣。

第三，建立維護聯邦財政安全的跨部門主官協調報告機制。一是明確央行數字貨幣戰略展開的風險防范要求。通過監管、公私共同參與、監督和執法改革等三種手段，有效打擊網絡犯罪，降低國家安全風險。二是建立數字資產管理的跨部門協調機制。由財政部長、國務卿、司法部長、商務部長、國土安全部長、管理和預算辦公室主任、國家情報局長等七大機構負責人共同參與。三是起草美國央行數字貨幣戰略報告。要求厘清加密貨幣、穩定幣、央行數字貨幣等數字資產的非法金融風險，追蹤非法使用數字資產的趨勢，制定降低數字資產非法金融和國家安全風險協調行動計劃，提出打擊利用數字資產洗錢和資助恐怖主義活動的義務和措施，制定央行數字資產開發利用的相關規則。

第四，建立央行數字貨幣體系的三大風險預警機制。各國央行數字貨幣體系建設將帶來三大風險，即數字資產及其交易所和交易平臺大量增加導致的犯罪風險，不同金融領域差異對市場參與者造成的金融風險，以及對消費者、投資者或企業構成的潛在過度成本風險。拜登政府要求財政部、總統科技政策辦公室和司法部，必須建立央行數字貨幣風險預警體系。（1）由財政部報告數字資產對支付系統基礎設施的影響、風險和機遇、監管和立法行動等。（2）由總統科技政策辦公室和首席技術官共同評估央行數字貨幣基礎設施、能力和專業知識的影響，提出對聯邦行政流程設置及建議。（3）由總統科技政策辦公室按年度報告分布式賬戶技術動態與短期、中期和長期經濟與能源轉型的聯系。（4）由司法部報告執法機構在偵查、調查、起訴中的作用，對競爭政策的影響，對數字資產用戶隱私保護或消費者保護的作用，提出有關監管或立法行動建議。

第五，建立財政部和金融監管機構降低系統性金融風險的協同防范機制。拜登政府要求財政部，必須重視確認各種數字資產的具體金融穩定風險和監管漏洞，研究各類數字資產的獨有特征，提出解決數字資產的金融穩定風險建議，及時修訂或更新立法。還要求金融監管機構評估和解決數字資產對金融穩定和金融市場完整性構成的風險;要求財政部和聯儲以及相關金融監管機構強化相互協同，降低央行數字貨幣的系統性金融風險。

第六，建立由美國主導的全球央行數字貨幣體系金融安全合作機制。一是要求財政部主導，建立符合美國價值觀和法律要求的央行數字貨幣國際交換框架、技術標準，調整、更新、加強對全球數字資產使用和交易方式的原則和標準要求。二是要求財政部、商務部和司法部分別制定涉及央行數字貨幣戰略的跨國合作原則和標準、產業競爭與聯合執法政策。（1）提升美元跨境資金轉移和支付系統效率。杜絕不同司法轄區之間相互套利行為，打擊網絡犯罪活動。（2）共同解決數字資產國際標準、數字支付架構、央行數字貨幣開發標準和互操作性法律問題。（3）提出使用央行數字貨幣基礎設施的國際規范。制定和遵從央行數字貨幣政策國際原則。（4）維護全球金融體系和國際貨幣體系的安全和穩定。三是要求財政部、金融監管部門協同發揮對國際金融標準機構的領導作用。其中（1）財政部應監控國際央行數字貨幣兌換的優先行動及其有效性。（2）商務部應建立提高美國競爭力和利用數字資產技術的政策框架。（3）司法部應建立打擊數字資產犯罪活動的國際執法合作框架。

拜登政府央行數字貨幣戰略將對未來全球數字貨幣主導權競爭產生重要影響。歷史上，政府往往通過壟斷貨幣創造方式展示其貨幣發行的獨占權力，并使政府權威合法化，這表明了貨幣和國家之間的關系是相互加強的，任何政府都不會容忍對國家的貨幣創造權和分配權的顛覆活動，美國也從來不容忍其他國家對美元霸權的挑戰。數字貨幣實質上在重新定義主權貨幣，它超越了貨幣與國家之間關系，對于未來的跨境轉移與支付體系的沖擊將可能是顛覆性的。但是央行數字貨幣的誕生，則將打擊本質上屬于私人信用的其他加密貨幣和穩定幣。目前在國際數字貨幣實踐中，在美國科技企業臉書（Facebook）的Libra（Diem）項目遭到貨幣監管機構打擊后，以法國為首的歐盟五國也開始聯手抵制Libra進入歐洲市場，以維護歐元的鑄幣權和未來數字歐元的國際支付權威。而拜登政府的央行數字戰略則已將矛頭對準了其他央行數字貨幣，以促進美國國家安全為借口建立的六大機制，最終目的都是試圖繼續延長美元霸權。

四、拜登政府央行數字貨幣戰略的推行及其后果

拜登政府央行數字貨幣戰略是延續美元霸權的重要招術。拜登政府認為，由于歐亞大國紛紛提升央行數字貨幣的跨境轉移和支付能力，而美國控制關鍵數字貨幣金融風險的措施卻不斷落伍，將會使國家安全利益受損，沖擊美國全球金融體系的領先地位。因此，必須重新審視數字資產政策，確立政策目標，動員協調聯邦政府各部門，構建全政府參與機制，u推進美國央行數字貨幣議程，同時協調動員國際盟友，提升對關鍵金融風險的控制措施，提高美國金融體系、技術和經濟的競爭力。

第一，國會啟動立法要求財政部發行數字美元作為法定貨幣。2022年上半年以來，共有13名國會議員提交或準備提交關于央行數字貨幣的法案，民主黨議員尤為積極。例如眾院第7231號議案《電子貨幣和安全硬件法》（Electronic Currency and Secure Hardware Act，ECASH），由5名民主黨眾議員共同提出。該法案要求財政部開發和發行數字美元，作為法定貨幣擔負支付、結算職能，完全進行匿名交易，并“與所有現有金融機構和支付系統、普遍接受的支付標準和網絡協議，以及其他公共支付項目實現互操作”。而參議院也將進行跨黨派立法合作，全面制訂首個聯邦數字資產戰略，包括隱私、安全和穩健、消費者保護、以及數字資產（包括加密貨幣）稅收等全面政策內容。

第二，拜登政府《關于確立開發數字資產責任的行政令》是美國理論界對央行數字貨幣戰略與國家安全戰略關系大討論的結果。

一是認為美國國際金融主導地位面臨“創新困境”。所謂“創新困境”是指，現任占主導地位者必須對威脅其地位的反叛者做出回應，因此要求拜登政府對全球金融體制進行變革。布魯金斯學會認為，拜登政府要求在更高層面考慮數字資產對國家安全、外交政策和金融制裁造成的后果，本質是強化美元在國際金融體系中的主導地位，打擊規避美國金融制裁的行為。

二是美國必須應對全球貨幣體系的“去中心化”。一些學者認為，所謂“去中心化”本質上就是去美元化，美元作為全球貨幣體系的主要儲備、結算清算貨幣，美國從中取得了重大利益，然而區塊鏈技術的興起和各國央行數字貨幣相繼問世，將對美國金融包容性、金融穩定、網絡安全、聯儲獨立性、鑄幣稅和貨幣政策有效性產生潛在的重大影響。因此要求聯儲發揮對數字貨幣排擠現金和加密的監管作用，打擊所謂“非法融資活動”;發揮央行數字貨幣的政府支付作用，推動商業銀行采用數字美元，維護美元作為國際金融工具的作用。

三是要求加快央行數字貨幣實踐。數字貨幣概念最早在2008年國際金融危機期間提出。前期對于央行數字貨幣跨境轉移和支付的研究，大多只涉及技術和管理層面，例如央行數字貨幣對提高交易速度和安全性、降低交易成本的作用。ヒ央行數字貨幣對商業銀行跨境資金轉移和支付業務的影響、互操作性問題等，最終帶動了美央行數字貨幣理論和實踐。フ然而要應對歐亞大國和國家聯盟的競爭和去中心化潮流，美國必須研制和發行數字美元。

第三，整治數字資產私鑄行為、實施數字資產稅收政策。在聯邦財政預算方面，一是規劃改善稅收管理和遵從數字資產政策支出項目。從2023—2032年起，美國政府將通過完善數字資產暫扣稅報告信息增加征稅19.07億美元，其中在2023年完成3800萬美元，在2023—2027年五年內征收6.86億美元。二是完善數字資產稅收立法，在2023—2032年征收數字資產稅109.56億美元，其中2023年征稅49.44億美元，2023—2027年征稅70.08億美元。對非央行數字資產征稅將推動財政部和聯儲盡快出臺央行數字貨幣政策。

總之，拜登政府央行數字貨幣戰略將影響全球金融格局和金融秩序。拜登政府央行數字貨幣戰略以繼續控制全球貨幣金融體系、維護美元國際地位為國家利益的根本目標，六大安全機制將為推動央行數字貨幣戰略落地建立“防火墻”，為現行美元國際儲備和結算清算貨幣體系向數字美元體制平穩安全轉移提供政策支撐。拜登政府設想，通過全政府部門協調、動員國際伙伴參與，以控制全球央行數字貨幣的跨境轉移和支付基礎設施為抓手，就能不斷延續美國際金融體系主導地位。拜登政府央行數字貨幣戰略的影響是深遠的，會對中國數字人民幣戰略產生強烈沖擊。

五、實施數字人民幣戰略應優先建設跨境轉移和支付能力

數字人民幣是中國人民銀行發行的數字形式的法定貨幣。第一，以國家信用為支撐，是法定貨幣，是央行對公眾的負債，具有法償性。第二，屬于零售型央行數字貨幣，主要用于滿足國內零售支付需求。第三，屬于現金類支付工具，與指定運營機構的電子賬戶資金相等同。第四，屬于現金類支付憑證（M0），與實物人民幣長期并存。第五，采取中心化管理、雙層運營。由此可見，當前數字人民幣與金融機構電子賬戶的資金、實物人民幣并無本質區別，無非是實物人民幣的“數字化”形態;其發行的目的則仍僅著眼于國內零售支付需求，并由于貨幣主權、外匯管理政策、匯兌制度安排和監管合規要求等原因，回避了實現數字人民幣跨境使用及促進人民幣國際化等問題。ホ因此，未來數字人民幣戰略，需要更加重視在推動人民幣國際化進程的重要作用，實質上就是推動數字人民幣跨境轉移與支付功能提升。

數字人民幣戰略必須著眼于提升跨境轉移與支付能力。提升數字人民幣跨境轉移與支付能力，本質上是大國央行調動有形的金融資源和無形的信用資源、心理與精神資源，用之于推動數字人民幣跨境使用的本領和組織力。2008年國際金融危機爆發后，人民幣作為結算貨幣、計價貨幣、融資貨幣、投資貨幣、價值貯藏貨幣的職能都得到了根本提升。2009年中國人民銀行等六部委聯合發布《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》，在試點企業選擇清算模式、人民幣購售和資金拆借、貿易真實性審核、出口退稅、國際收支申報和人民幣對外負債登記等方面做出了政策性規定。2021年初，中國人民銀行等六部門聯合發布《關于進一步優化跨境人民幣政策支持穩外貿穩外資的通知》，要求圍繞實體經濟需求推動更高水平貿易投資人民幣結算便利化、進一步簡化跨境人民幣結算流程、優化跨境人民幣投融資管理、便利個人經常項下人民幣跨境收付、便利境外機構人民幣銀行結算賬戶使用等政策。上述政策抓住了人民幣國際化時代特點，又將跨國貿易和投資促進與人民幣的跨境轉移與支付連接起來，極大地推動了人民幣國際化進程。

強化數字人民幣跨境轉移與支付能力是參與全球央行數字貨幣體系主導權競爭的必由之路。人類歷史上對于國際金融體系主導權的競爭往往決定大國興衰，英鎊是這樣、美元是這樣，其他貨幣也一定是這樣的，央行數字貨幣時代也不例外，這是國際信用的本質所決定的。當前對大國央行數字貨幣的戰略布局應突破局限，更加聚焦跨境轉移與支付能力建設，推動數字人民幣占據央行數字貨幣時代全球金融體系制高點、奪取體系競爭主導權。

央行數字貨幣理論研究是數字人民幣實踐較快發展的基礎。從國內前期的研究成果來看，一是集中探索央行數字貨幣的影響和挑戰，探求機制體制建設之道。一些專家認為，央行需構建國家間法定數字貨幣政策協調機制，研究清算機理、模式與技術問題，設計清算機制。二是認為央行要順應“無現金”時代來臨，發行數字貨幣，提升支付體系安全性，提升國內及跨境支付效率、金融體系穩定性、金融普惠性，融合非正規經濟、打擊金融犯罪，為經濟增長提供新貨幣政策工具等。央行數字貨幣能否成為新的貨幣政策工具、是否提升了貨幣政策的傳導效果，是考量發行央行數字貨幣的重要動機之一。三是認為數字人民幣能夠對沖和緩釋以美國（美元）為主導的國際支付清算體系對人民幣跨境支付清算造成的影響。隨著拜登政府央行數字資產戰略的展開，必將對數字人民幣戰略產生沖擊，中國亟待進行超前規劃，制定發展戰略，推動實施。

第一，將優先提升跨境轉移和支付能力作為數字人民幣的功能定位。《中國數字人民幣的研發進展白皮書》指出，“數字人民幣具備跨境使用的技術條件”。但目前數字人民幣還只是一種零售型央行數字貨幣，主要用于滿足國內零售支付需求。未來數字人民幣的目標模式是“建立面向數字經濟時代、普遍惠及大眾、通用創新開放的貨幣服務體系”。同時中國將“積極響應國際社會倡議，探索改善跨境支付”，在G20框架下研究央行數字貨幣在跨境領域的適用性，并建立法定數字貨幣匯兌安排及監管合作機制。當前各大國紛紛推動央行數字貨幣戰略落地，將使去美元化、金融“去中心化”全球大趨勢加速發展。數字人民幣戰略必須順應世界性潮流，超越滿足于國內零售支付需求、滿足于在舊的既有治理框架下摸索，要超前規劃和探索，優先規劃、布局，穩步推進央行數字貨幣的跨境轉移與支付體系和能力建設，加入大國央行數字貨幣體系主導權競爭。

第二，數字人民幣跨境轉移和支付能力建設要成為國際金融中心戰略的重要抓手。國際公認數字人民幣在分別經過八年研究和四年多試驗后，已走在了世界前列，當前亟待對相關經驗進行認真總結。對法定數字貨幣標準等制度體系建設，モ應服務于推動數字人民幣戰略要求，并納入到國家中長期戰略規劃和五年計劃中，尤其要與“一帶一路”倡議、上海國際金融中心建設等國家重大發展戰略相互對接，實現聯動，協調時間節點、穩步推動。必須優先將數字人民幣全球使用作為實現人民幣國際化的戰略工具看待，獨立自主、高起點建設、有利國家財政體系安全，推動經濟實力同步提升。

第三，推進數字人民幣跨境轉移和支付戰略必須綜合施策。一是繼續通過推動經常項目直接使用人民幣結算清算，帶動建設數字人民幣跨境轉移和支付機制。二是實現國家（地區）間數字人民幣跨境支付試驗與大宗商品貿易清算結算項目協同。加快探索將目前中國人民銀行和中國香港、泰國、阿聯酋開展的數字人民幣跨境支付試驗項目ヤ擴大到部分大宗商品國際貿易領域，實現二者協同推進。例如在稀土產品的出口，鐵礦石、玉米和大豆，以及石油天然氣進口中，中國均占有絕對或多數國際市場壟斷地位，對價格條款和結算清算貨幣選擇權條款理應有較大的話語權，應將這些有利條件轉化為國際政治經濟斗爭的國家意志，積極探索推動使用人民幣和數字人民幣進行結算清算。三是要充分利用在岸、離岸人民幣流動機制，發行數字人民幣主權債，形成離岸人民幣與人民幣債務國際環流機制，帶動高起點的中國特色國際金融基礎設施建設，為“一帶一路”倡議注入新的支撐元素。四是要引導從事新型離岸貿易的供應鏈企業不斷提升人民幣使用占比。通過離岸轉手買賣、全球采購、委托境外加工、承包工程境外購買貨物等新型離岸貿易方式，加強上下游企業相互開展跨境分工協作，推動產業鏈、供應鏈的完善和壯大，帶動上下游企業更多使用人民幣結算。五是要采取全政府協調推動模式，通過國際倡議、國家協商、政府援助、城市友好結對等方式積極施策，全方位探索和推動數字人民幣在境外落地。

作者簡介 李超民，上海財經大學公共政策與治理研究院首席專家、教授、副院長