可持續發展的歐亞互聯互通：中歐合作新維度

【關鍵詞】可持續發展;中歐關系;“一帶一路”倡議;歐亞互聯互通戰略

中歐在互聯互通領域的合作具有較強互補性。在戰略層面，中國與歐盟都表達了實現互聯互通的意愿。2018年9 月，歐盟委員會發布《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》，明確闡述了歐盟今后加強同亞洲國家緊密聯系、進而實現歐亞互聯互通的行動愿景，并提出了實現歐亞互聯互通的三大組成部分：建立歐亞間高效聯通，建立可持續的互聯互通伙伴關系，以及保證可持續性互聯互通投資的數量與質量。2018年12月中國出臺的第三份《中國對歐盟政策文件》對歐亞互聯互通戰略進行了回應。中方政策文件明確提出，要推進中歐互聯互通平臺建設，加強共建“一帶一路”倡議同歐盟的歐亞互聯互通戰略、歐洲投資計劃、“泛歐交通運輸網絡”等發展規劃的對接。歐盟在2018 年亞歐會議上，根據公布的《亞歐互聯互通優先領域和務實合作規劃文件》中所明確的優先領域，綜合了中歐雙方互聯互通的相關政策建議，為歐亞合作及政策對接提供了可能的路徑。

隨著2021年12月歐盟“全球門戶”倡議的提出，歐盟在互聯互通領域的參與進入了一個新的階段。與歐盟目前將中國視為合作伙伴、競爭者和制度性對手的定位相一致， 歐盟采取了差異化互聯互通策略，逐步確定與中國合作、競爭和對抗的具體領域。在這一情勢下，更要積極促進中歐雙方的經驗交流和分享，利用好現有的中歐互聯互通合作平臺，拓展互聯互通的合作議題。2022年4月1日，中歐領導人峰會舉行，雙方再次重申了可共同應對氣候變化和生物多樣性合作，加強發展戰略對接。中歐雙方再次啟動了環境與氣候高層對話，繼續深化綠色發展合作。

歐盟的歐亞互聯互通戰略與中國“一帶一路”倡議在可持續發展領域具有相似之處。在內容上，歐盟互聯互通戰略和“一帶一路”倡議都強調可持續發展的互聯互通。綠色絲綢之路建設是“一帶一路”倡議的重要目標之一，可持續發展是“一帶一路”倡議的重要維度。在政策目標上，中歐想要加強區域合作與協調、維護多邊主義、促進全球可持續發展。因此，本文研討中國與歐盟推進可持續發展的互聯互通的理念與實踐，分析中歐開展可持續發展的互聯互通的機遇與挑戰，并展望中歐在相關議題上實現對接的前景。

一、可持續發展的互聯互通：中國理念

中國的可持續發展理念和方式是在全球可持續發展的理念和中國國情相結合的基礎上發展起來的，具有鮮明的中國特色，為全球的可持續發展提供了重要的參考。

中國對可持續發展問題一貫高度重視。早在1979年，中國就頒布了第一部《環境保護法》。1994年，中國就依據當時的國情制定了《中國21世紀議程》，確立了中國邁向新世紀的可持續發展戰略框架。黨的十八大以來，中國高度重視生態文明建設，提出了一系列重要理念，倡導“綠水青山”就是“金山銀山”的發展理論，建設美麗中國。可持續發展是中國重要的發展理念之一。

中國的生態文明建設理念與國際上的可持續發展理念的目標是一致的，并為之注入了中國主張，彰顯了中國構建人類命運共同體的道義責任和使命擔當。中國分別在1997年第十九屆特別聯大、2002年第一屆可持續發展世界首腦會議、2012年聯合國可持續發展大會前期編寫了《中華人民共和國可持續發展國家報告》，總結了不同時期中國實施可持續發展戰略的努力和進展，客觀分析存在的差距和面臨的挑戰，明確下一步的戰略舉措，并向國際社會闡明了中國在全球可持續發展行動中的原則立場。2015年聯合國《2030年可持續發展議程》公布以來，中國主動參與了2030年議程從咨詢、討論到設定、啟動的每個階段，并且正在國內與國際層面采取多重舉措予以落實。2016年9月， 中國率先發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》。該方案包括17 項可持續發展目標的具體實施方法，成為新時期指導中國可持續發展工作的行動指南。2017年、2019年分別發布了《中國落實2030年可持續發展議程進展報告》。2020年9月22日，習近平主席宣布中國承諾到2060年實現碳中和，其排放量將在2030年達到峰值。中國是首個作出碳達標、碳中和承諾的發展中國家，這充分體現了中國推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現全球可持續發展的歷史使命感。

“一帶一路”是聯合國可持續發展原則指導下的發展倡議。“一帶一路”倡議與2030年可持續發展議程相輔相成、相互促進。實現二者的有機對接是兩者進一步發展的必然，也是當前“一帶一路”倡議貫徹可持續發展理念的重要依托。在國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件中體現了“一帶一路”倡議中的可持續發展理念。該文件中強調中國注重互利共贏的長期合作與可持續發展，強調“在投資貿易中突出生態文明理念，加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作，共建綠色絲綢之路”，而非資源掠奪式的發展路徑。“一帶一路”倡議并非單純的經濟發展戰略，而是形成一個經濟發展、政治互信、文化交流、文明共鑒等社會和諧的有機系統。在“一帶一路”倡議所涉行業領域及地域范圍內，均在建設過程中逐步依據可持續發展理念作出了重要調整。如在工業投資與工業產能的輸出中強調打造綠色“一帶一路”;強化基礎設施綠色低碳化建設運營管理;在建設中充分考慮氣候變化影響;在投資貿易中突出生態文明理念;加強生態環境與生物多樣性和應對氣候變化合作;等等。2018年9 月，習近平主席指出，把“一帶一路”建設成為和平之路、繁榮之路、開放之路、綠色之路、創新之路、文明之路。

二、可持續發展的互聯互通：歐盟方式

自2001年歐盟推出第一個可持續發展戰略以來，歷經2006 年的修訂，2007年以后的定期評估完善，到2010年成為“歐洲2020戰略”的重要組成部分，再到2015年與聯合國《2030年可持續發展議程》及可持續發展目標體系（Sustainable Development Goals，SDGs）的融合，歐盟可持續發展戰略成為推動歐盟內部創新發展和國際合作的重要因素。

在歐洲可持續未來行動方面，歐盟主要從兩個途徑應對聯合國《2030年可持續發展議程》的各項要求：一是將可持續發展目標融入當前歐盟各項政策框架及歐盟委員會的優先行動領域;二是提前規劃2020年后歐盟更長期的可持續發展目標和相關部門核心政策領域。歐盟的對內政策和對外政策中都在全面貫徹可持續發展目標。對內政策方面，圍繞可持續發展的17項目標，歐盟詳細梳理了現有政策對實現這些目標的具體作用。“歐洲2020戰略”設定的各項行動要求基本覆蓋了可持續發展目標的17項內容。歐盟率先限制二氧化碳的排放，并長期奉行“氣候外交”政策。對外政策方面，歐盟積極發揮其外部影響力，在全球范圍內推動聯合國《2030年可持續發展議程》。

2018年歐盟的歐亞互聯互通政策文件《連接歐洲與亞洲——歐盟戰略的基石》明確指出了實現互聯互通的歐盟道路， 其中包括三組關鍵字：可持續的、全面的和基于規則的互聯互通。歐盟同時要在雙邊、地區以及國際組織層面增進互聯互通合作。歐盟認為可持續的互聯互通主要體現在以下幾個方面：為了提高生產力并創造增長和就業，連通性投資需要確保市場效率并在財政上可行;為了應對氣候變化和環境退化的挑戰，必須在環境影響評估的基礎上促進經濟脫碳并尊重高標準。連通性必須在經濟、財政、環境和社會方面具有可持續性。此外，為實現高效的互聯互通，歐盟還表示要加強并建立更加持續、開放、包容及規則為基礎的雙邊性、地區性和國際性的伙伴關系。

本屆歐盟委員會的施政綱領中明確了綠色新政作為一項歐盟的中長期發展戰略。在推進交通和能源的互聯互通中實現可持續發展，是歐盟推進綠色新政的要點。歐盟委員會2019年以來提出了一系列的具體措施，主要包括：在航空運輸領域通過談判航空碳排放問題支持航空運輸的低碳化;在海運方面促進歐洲和亞洲的港口使用替代燃料來支持清潔和可持續的航運;在能源方面則通過激勵市場驅動的清潔能源轉型，促進更為低碳和互聯互通的電力網絡。對歐盟與傳統的能源出口國，可再生能源關鍵原料的供應國之間帶來的復雜變化，將成為歐盟推進互聯互通時所必須考慮的因素。2019年9月，歐盟啟動了歐洲互聯互通論壇（Europa Connectivity Forum），旨在激活歐盟的全球互聯互通戰略（global connectivitystrategy）。歐盟對外行動署指出該戰略目標之一就是促進可持續發展的全球伙伴。

歐盟在1.8萬億歐元的復蘇基金和2021—2027年的財政預算當中，有30%的資金優先投入綠色領域。為了建立一個以可再生能源為主的能源互聯互通網絡，歐盟在2020年12月推出了新的泛歐能源網絡修訂的條例草案，其中將采用可再生能源和清潔能源技術的跨境互聯互通基礎設施作為重點支持項目。而傳統的天然氣和石油項目，則被排除在共同利益項目清單之外，不再獲得連接歐洲基金的支持。根據新條例，歐盟將重點發展海上風能和氫能，新增了對北海、波羅的海、地中海和黑海的4個海上電網以及西歐、中東歐、東南歐與波羅的海三個氫能互聯網絡的支持，同時還包括了對智能燃氣網的支持。在歐盟的2021—2027年預算之下也專門為第二期的連接歐洲基金提供了337.1億歐元的資助，重點支持交通、數字和能源領域的跨境基礎設施，其中在能源領域將投入58.4億歐元的資金。可持續發展的理念始終是歐盟的歐亞互聯互通戰略的核心內容，也是歐盟全球戰略的關鍵節點。

歐洲議會在2021年1月通過決議，鼓勵歐盟委員會和歐盟對外行動署制定全球版的互聯互通戰略，將歐盟的大周邊、拉美和印太地區納入歐盟主導的互聯互通進程中，在這些地區優先推進綠色新政和數字化轉型。同時，歐盟理事會也在1 月出臺了能源外交的決議，提出歐盟的能源外交應當將促進能源效率安全和可持續的低碳技術，建立可持續的能源系統和最高的環境、核安全和透明度的標準作為主要目標，從三個層面推進綠色新政。在單邊層面，文件提出歐盟的能源外交將阻止對第三國的化石燃料能源基礎設施項目進行進一步的投資，首先要逐步淘汰煤炭能源生產，立即停止對第三國的新的煤炭基礎設施提供融資等。在雙邊層面，歐盟尋求通過一些既有的雙邊伙伴關系來輸出綠色新政的規則和標準，比如歐盟在2020年更新的東部伙伴關系政策和西巴爾干綠色議程宣言中，將綠色新政嵌入與這些國家的雙邊合作之中。在多邊層面，歐盟則力圖在聯合國氣候大會當中發揮領導作用。歐盟在能源外交上實施綠色新政的舉措已經在歐盟與周邊國家的能源互聯互通中發揮影響。如德國和摩洛哥已經在2020年合資建立了氫能發電廠，尋求從地中海南岸向歐盟出口電力。德國還提出了“綠色中亞倡議”幫助中亞國家應對氣候變化，歐盟委員會還出資800萬歐元支持中亞國家的可再生能源轉型。

三、可持續發展的互聯互通：中歐合作的機遇與挑戰

中歐關于互聯互通的方式，既有共識也有分歧，呈現一定程度上的不對稱性。歐盟希望向世界推廣其模式和標準，而中國主張互相尊重各自國情和模式，展開平等對話。

（一）中歐就可持續發展的核心價值有共同認知

歐盟的歐亞互聯互通戰略與中國“一帶一路”倡議都旨在實現互聯互通目標，在原則理念上具有共通性，但在具體實施步驟上又有各自的特殊性。中歐雙方的互聯互通的愿景都遵循了聯合國可持續發展目標。該目標下設的聯合國2030年可持續發展議程對可持續發展的內涵有明確而詳細的界定。聯合國開發計劃署支持各國將可持續發展目標納入國家發展規劃和政策制定中。雖然中歐對這一概念的表述有所差異，歐盟強調“智慧型增長”“可持續增長”“包容性增長”等不同增長方式的融合;中國也強調可持續發展經濟、社會、環境三大支柱建設，包括經濟結構調整、發展方式轉變、人的發展、社會進步、資源可持續利用、生態環境保護與應對氣候變化等內容。黨的十九大報告明確要求，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推進綠色發展。這與中國長期堅持的可持續發展道路一脈相承。

（二）中歐就可持續發展具有良好的合作基礎

2013年，中歐首次制定中長期戰略合作規劃——《中歐合作2020戰略規劃》，在近百個領域提出了一系列合作目標。“可持續發展”作為該規劃的四大板塊之一，涉及科技創新、空間與航天、能源、城鎮化、氣候變化與環境保護等十個方面的內容。該戰略規劃明確了中歐雙方在可持續發展領域形成的共識：推動制定資源高效利用、創新、社會包容和低碳發展的政策，發展新興綠色產業，實現綠色增長，保證社會可持續發展。2014年4月，中國發布了第二份對歐盟政策文件——《深化互利共贏的中歐全面戰略伙伴關系》，規劃了此后五到十年合作藍圖，再次強調在城鎮化、氣候、能源、環保等領域的合作。例如：實施中歐能源合作路線圖，推動雙方在能源立法、政策和標準制定領域交流與合作;建立綠色低碳發展的戰略政策框架，積極應對全球氣候變化，通過開展中歐碳排放交易能力建設合作項目，推動中國碳排放交易市場建設，運用市場機制應對氣候變化等。進入21世紀以來，歐盟與中國之間在可持續發展領域的對話一直非常活躍，如表1所示。

（三）中歐開展了可持續發展的互聯互通實踐

近年來，“一帶一路”倡議合作體系著力推動全球互聯互通伙伴關系建設。眾多中國企業積極參與中東歐國家能源轉型，在中東歐地區打造了良好的信譽與口碑，一大批綠色低碳、生態環保、普惠民眾的清潔能源項目正在順利推進。2021年5月27日，匈牙利裝機容量最大的光伏電站——考波什堡100兆瓦光伏電站項目正式啟動投運。該光伏電站由中國通用技術集團所屬中國機械進出口（集團）有限公司投資興建，并網運行后預計每年可發電1.3億千瓦時，節約4.5萬噸標準煤，減少12萬噸二氧化碳排放。

中國電力規劃設計總院2020年發布的《中國—中東歐能源合作報告》顯示，中國企業在中東歐地區的風電、光伏等領域累計投資超過40億歐元，中國新能源整車、鋰電池、零部件生產企業在中東歐國家設廠，融入歐洲新能源汽車產業鏈。波黑達巴爾水電站、塞爾維亞潘切沃聯合循環電站等一系列重點能源合作項目落成運營或啟動建設，為當地帶來巨大經濟和環境效益。黑山是中國—中東歐國家環保合作機制牽頭國。中國企業在黑山承建的莫祖拉風電站、普列夫利亞熱電站一期生態改造等重點項目，使黑山在清潔能源開發和傳統能源轉型方面走在了中東歐國家前列。

鑒于歐盟和中國都是傳統能源的主要消費國和進口國，主要能源來源地都集中在中東和俄羅斯中亞地區，存在競爭關系。但在可再生能源領域，雙方已開展了一系列的能源技術合作和對話，并且存在互補關系。中國企業憑借在光伏、風電和水電等可再生能源領域的裝備和產能優勢，已經走進了歐洲市場，尤其是中東歐的市場。歐盟綠色新政的實施，給中歐在可再生能源領域合作提供了廣闊空間。

近年來，歐盟正在尋求不同于美國的、更加強調歐盟戰略自主性的與中國交往方式。歐盟— 中國互聯互通論壇（The EU-ChinaConnectivity Platform）的建立旨在促進基于泛歐運輸網絡的、可持續的運輸走廊。2020年7月28 日，在中歐第二次高級別對話中評估全面投資協定時，歐盟委員會副主席強調“我們走到一起可以更快復蘇”。 此外，中國與歐盟大國也積極推動加強雙方在可持續發展方向上的共識。2020年9月14日， 習近平主席同德國和歐盟領導人共同舉行會晤并一致同意建立環境與氣候高層對話，打造中歐綠色合作伙伴，推動可持續發展等領域合作取得更多成果，推動中歐共同發展更加強勁、更可持續，為推動全球可持續發展作出貢獻。值得關注的是，在中歐的投資協定談判中，可持續發展部分是雙方分歧比較大的部分。2020年12月底雙方原則性地達成的協議文本中，公平競爭的承諾部分包含可持續發展議題，及其有效執行和分歧解決的機制。中歐雙方決策層努力克服分歧、推動達成了協議文本。

（四）中歐面臨可持續發展的互聯互通挑戰

在經濟全球化發展受阻及全球治理改革刻不容緩的今天，歐亞互聯互通政策與中國“一帶一路”倡議應該開展對接與合作、共同助推亞歐合作關系深化發展。但是由于中歐分歧、大國博弈以及地區復雜形勢的存在，實現對接工作面臨著一定的阻力。

首先，中歐就可持續發展的互聯互通存在理念差異。歐盟的可持續發展戰略強調歐盟方式的外化，即向外推廣歐盟的規范和標準。歐盟的2018 年歐亞互聯互通政策文件《連接歐洲與亞洲——歐盟戰略的基石》是基于歐盟自身的理念和實踐，要求亞洲國家遵守歐盟制定或支持的價值、規范和標準。一直以來，歐盟希望在世界上扮演一個規范性理論的角色，即規范性力量歐洲。可以看出，歐盟希望將互聯互通領域作為歐盟向外輸出規范的多個領域之一。與歐盟不同的是，中國可持續發展戰略更加強調把聯合國發起的可持續發展全球行動要求與本國國情、發展戰略規劃有機結合。一方面，中國大力支持促進可持續發展的國際努力，注重在聯合國可持續發展國際行動中積極發揮影響力;另一方面，中國把可持續發展的核心思想融入不同時期國家社會經濟發展五年規劃，突出低碳、綠色經濟和生態文明建設等內容。

其次，中歐就可持續發展的互聯互通存在模式差異。歐盟堅持“更多換更多”的原則，例如在“東部伙伴關系”計劃中，東部伙伴國得到歐盟援助之前需要進行政治、經濟等方面的改革，而“一帶一路”倡議采取“發展優先”的原則，不附加任何政治條件，更容易使沿線國家接受。因此，西方質疑中國大量的貸款投資是超出貸款國償還能力的“債務陷阱”，要利用這一因素牽制貸款國家的內政外交。盡管大部分沿線國家對“一帶一路”倡議采取普遍歡迎和積極支持的態度，但是由于受歐盟以及美國等西方國家的影響，個別國家的內部人士仍存有偏見和疑慮。加之，隨著中歐經濟實力此消彼長的態勢發展，歐盟日益把中國看作是經濟競爭對手。與歐盟目前將中國視為合作伙伴、競爭者和制度性對手的定位相一致，歐盟采取了差異化互聯互通，逐步確定與中國合作、競爭和對抗的具體領域。

繼而，可持續發展的互聯互通面臨著地緣政治和國際環境的挑戰。第一，歐盟目前的傳統能源進口國大多是來自俄羅斯和中東的大周邊國家。這些國家長期依賴于傳統能源的出口維持經濟增長。而綠色新政的實施將減少歐盟從這些國家的能源進口，在后俄烏沖突時代，上述措施可能惡化大周邊國家經濟環境并加劇這些國家的政治不穩定，進而影響歐盟的周邊安全。第二，綠色新政將使歐盟面臨著可再生能源的關鍵原料和技術供應鏈中斷的風險。如目前歐盟大量依賴于從中國等國家進口稀土用來生產可再生能源的關鍵原料。第三，歐盟的國際競爭力及主要貿易伙伴的關系發生變化。例如歐盟向貿易伙伴征收碳關稅，會被視為提升貿易壁壘，而加劇中國等向歐盟出口碳密集物品的貿易伙伴之間的摩擦。第四，歐盟通過將周邊國家納入歐盟的可再生能源網絡當中對沖其他大國，尤其是中國通過“一帶一路”倡議建立的有利于自身的行業標準和經濟主導地位。

結論

中國的“一帶一路”倡議是可持續發展原則指導下的綠色倡議。2017年啟動的“一帶一路”國際合作高峰論壇，向全世界更鮮明地展示了中國的新發展理念與合作共贏的政策取向。中國“一帶一路”倡議的提出與快速推進使得歐盟深刻感受到機遇與挑戰并存的前所未有的沖擊。歐盟的歐亞互聯互通戰略源于歐盟內部市場的成功經驗，也是歐盟內部規則與標準的外化。歐盟自身的可持續發展戰略在歐亞互聯互通政策中得到充分的體現。“一帶一路”倡議和歐盟的歐亞互聯互通戰略符合聯合國《2030年可持續發展議程》。中歐雙方開展歐亞互聯互通對接需要繼續貫徹可持續發展理念。

中歐雙方有意愿有能力實現可持續發展的歐亞互聯互通。近年來，雙方已經有了良好的合作基礎。歐洲“綠色協議”的基本思路，包括建立定期評估機制、及時調整監測指標，不斷創新可持續發展戰略的新內涵，將可持續發展思想真正融入總體政策框架及對外合作等方面，均體現了歐盟在其對外關系中貫徹可持續發展的戰略思想，同時也為中國借鑒歐盟已取得的經驗提供了機會。以聯合國《2030年可持續發展議程》為依托，中歐在可持續發展領域將有更多的務實合作。

但是由于中歐在互聯互通發展模式上存在分歧，歐亞互聯互通的可持續發展面臨的阻礙因素也不容忽視。特別是美國對華開展全面戰略競爭情勢下，歐盟對中國不信任加劇。歐盟已通過外資審查、建立關鍵原材料聯盟、電池聯盟等舉措，力求降低對中國的經濟依賴。對此，中國可以開展第三方合作，與新加坡、以色列等發達經濟體中的中小國家以組建合資企業的方式，對接歐盟的歐亞互聯互通規則和標準，加強包括生物多樣性保護、流域綜合治理、大氣污染防治方面的項目合作。

如何踐行可持續發展是事關全人類的重要議題，也是當前中歐合作的重要切口。中歐都提出了積極的可持續發展目標，綠色技術也在一定程度上規避了技術價值觀的對立，有利于各方共識的達成。在俄烏沖突背景下，歐盟加速了自身綠色低碳轉型進程，中國可以借助全球氣候變化大會、G20等平臺，推動三方合作研發綠色低碳技術，促進技術與人員交流，將中歐合作可持續發展互聯互通共識落實在中歐綠色伙伴關系的具體行動上。

作者簡介 宋黎磊，同濟大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，歐洲研究中心副主任