《教師法》“待遇”部分修改的功能定位、法理分析與具體建議

于維濤

【摘 要】《教師法》“待遇”部分修改可為中國教育現代化提供法律依據;為深化新時代教師隊伍建設改革拓展制度空間;為教師地位“待遇”進一步提升提供法律保障。《教師法》“待遇”部分存在立法內容與法律體系缺乏有機銜接、其他章節難以對其形成支撐功能、對政府職能的義務性表達不明確、相應主體責任認定模糊等法理問題。應以權利保障為本位修改內容體系，確保規范協調一致;增設新條款內容，賦予新時代特征;合理配置權利和義務，增強法律可操作性;明確權利的監督主體，規范法律責任。

【關鍵詞】《教師法》修改 教師工資待遇 法理分析

“《中華人民共和國教師法》（編者注：以下簡稱《教師法》）是我國改革開放40年教育法治進程中，具有‘哥白尼’式轉向意義的一部教育法律。”[1]其中，圍繞教師合法權益保障問題展開的《教師法》“待遇”部分在性質上體現了先導性、基礎性、對標性的特點，明確了教育優先、政府保障、權利平等的基本原則。這些立法價值和成果，是我們再次思考《教師法》“待遇”部分修改的前提和基礎。但是，《教師法》“待遇”部分的法律條款，其法律功能與內容、權利與義務、法律責任等都尚處于起步階段，期望其“一勞永逸”地解決新時期我國教師合法權益保障的核心問題已顯得捉襟見肘。“2019年，《教師法》修改被提上了國家立法機關議程。”[2]在這樣的時代背景下，借鑒國外發達國家對教師工資待遇進行修法立法的先進經驗，對現行《教師法》“待遇”部分進行修改不僅必要，而且緊迫。

一、《教師法》“待遇”部分修改的功能定位

1. 為中國教育現代化提供法律依據

為貫徹黨的十九大精神，黨中央召開了全國教育大會，印發了指導我國教育事業未來發展的綱領性文件《中國教育現代化2035》，其中提出“構建完備的教育法律法規體系”的時代要求。教育現代化是國家現代化的先導，教師隊伍建設是實現教育現代化的關鍵，保障教師的合法權利是教師隊伍建設的重點。這對《教師法》“待遇”部分在立法層面健全完善，加快推進教育現代化，建設教育強國，辦好教師滿意薪酬體系、管理體制提出了迫切需求。因此，對《教師法》“待遇”部分的修改不僅是對過去諸多既有成功實踐探索成果的確認，也是未來引領和推動教育現代化的權威性依據。

2. 為深化新時代教師隊伍建設改革拓展制度空間

面對新形勢、新任務、新要求，教師隊伍建設還存在區域、城鄉、校際、學科之間不平衡、不充分的問題。中共中央、國務院印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》等一系列重要政策文本，都突出強調了教師主體地位，維護教師職業尊嚴和合法權益，并對高校、中小學和幼兒園教師的權利與義務作出了細化要求，部分理念與內容為立法提供了規范性指引。葉會成教授認為：“作為政治學的立法學是一門偏向描述和實證的科學。”[3]《教師法》頒布以來，各地積極探索多種多樣的教師權益保障機制，出現了很多被實踐證明行之有效的經驗和做法，將各方面認識比較一致的經驗、做法及時確認并上升為法律規定，可以豐富完善《教師法》“待遇”部分具有可操作性的立法內容，為深化新時代教師隊伍建設改革拓展制度空間。對實踐條件尚未成熟，但符合未來發展趨勢的，也需要通過授權立法，為將來實踐預留發展空間。

3. 為教師地位進一步提升提供法律保障

新中國成立以來，我國廣大教師忠誠于黨的教育事業，在自己的工作崗位上勤勤懇懇、任勞任怨、甘為人梯、不計清苦，“培養了一代又一代聽黨話、跟黨走，扎根人民、奉獻祖國的社會主義建設者和接班人”[4]，為我國的社會主義現代化建設和教育改革發展事業作出了巨大的貢獻，建立了不可磨滅的歷史功績。但現實中，部分區域中小學教師工資待遇偏低，職業吸引力不足，師范專業生源下降，使得“保障教師的合法權利”的立法初衷遭遇教育實踐尷尬。

保障教師權益、提高教師地位，這涉及教師發展的方方面面，而其中對教師影響最直觀、體驗最深刻的莫過于教師工資待遇問題。《教師法》立法之時，我國尚處于社會主義市場經濟體制確立之初，社會主導價值是“效率優先、兼顧公平”，偏重“國家本位、教育優先”的立法意圖，特別是在“分級辦學、分級管理”的體制下，不少地方縣、鄉財政難以承擔當地教育經費支出，出現較大面積的教師工資拖欠情況。因此，《教師法》“待遇”部分修改應明確教師是教育的第一資源，合理平衡立德樹人與合法權益的關系，為保障教師權益、提高教師地位提供法律保障。

二、研判《教師法》“待遇”部分的法理偏差

從法理層面分析，現行《教師法》“待遇”部分存在如下問題。

1. 《教師法》“待遇”部分與法律體系缺乏有機銜接

帕特南認為：“社會環境和歷史深刻地影響著制度的有效性。”[5]總體看，《教師法》“待遇”部分自實施以來處于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的狀態，大多關注內部特點與規律，較少探究與其他法律的銜接與關聯度，導致與法律體系錯位、脫節。特別是從2015年以來，我國陸續對一系列法律做了重大修改，《教師法》“待遇”部分的內容應當與這些新修訂法律相關內容之間構成呼應銜接。例如，2014年4月國務院頒布的《事業單位人事管理條例》第三十二條規定：“事業單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。事業單位工資分配應當結合不同行業事業單位特點，體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素。”2018年12月修訂的《中華人民共和國公務員法》第八十條規定：“公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。”2018年12月修訂的《中華人民共和國勞動法》第四十四條規定，對用人單位延長工作時間以及休息日、休假日安排勞動者工作的要“支付高于勞動者正常工作時間工資的工資報酬”。這些新情況倒逼《教師法》“待遇”部分作出與時俱新的修改，以保持與社會保障制度的相互配套、有機銜接。

2. 《教師法》其他章節對“待遇”部分難以形成支撐功能

從結構看，《教師法》分為總則、權利和義務、資格和任用、培養和培訓、考核、待遇、獎勵、法律責任、附則九個章節。按內容劃分，《教師法》主要涉及權利義務、資格任用、培養培訓、考核獎勵、工資待遇和法律責任六個領域，所有章節都是圍繞著這六大領域定位進行立法配置。按照立法結構體系化的新要求，其他章節與《教師法》“待遇”部分應該有效配合、相互促進，在設定上形成呼應關系。但工資待遇與權利義務、資格任用、培養培訓、考核獎勵章節內容客觀存在“錯位”和“缺位”現象，各自表述，融合不暢，難以形成相互支撐和協同功能。例如，總則部分沒有對工資待遇的基本原則做出一般規定，缺少工資待遇原則、工資結構以及與公務員工資收入長效聯動機制等方面內容的敘述，難以實現與其他章節法理內容的有效配合和發揮總則思想精髓對其他章節的統領作用。

3. 《教師法》“待遇”部分對于政府職能的義務性表達不明確

“根據法律規范的分類標準，義務性規范與授權性規范是最為常見的一種規范分類。”[6]其中，授權性語言屬于授權性規范，一般規范語言用“可以”“有權”“方可”，強調允許主體實施某項權利。義務性和禁止性語言屬于義務性規范，義務性的一般規范語言用“應當”“有責任”，規定主體必須做出某種積極行為;禁止性的一般規范語言通常用“禁止”“不得”“不應”等。《教師法》“待遇”部分有八個條款，其中第二十五、第二十七、第二十八、第二十九、第三十一條使用或部分使用“應當”語言表述，沒有使用“有責任”義務性一般規范語言以及“禁止”“不得”“不應”禁止性一般規范語言表述。工資待遇的權利和義務法律關系是相對應而存在的，這意味著規定政府必須做出積極法律行為的義務性表達應當更加嚴明。

4. 《教師法》“待遇”部分相應主體責任認定模糊

“建立法律責任與義務性條款的對應關系，法律罰則中的法律責任條款應當與法律條文中的義務性條款完全對應起來，不能出現義務性條款與法律責任的脫節現象。”[7]從立法學上看，法律責任是根據法律法規的義務條款來設定的。《教師法》“待遇”部分未對拖欠教師工資、侵害教師合法權益行為的法律責任作出明確規定。例如，《教師法》第二十五條規定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。” 權利的義務責任主體界定不明確，具體規定也未出臺，未建立聯動機制，成為“無牙的老虎”。又如，《教師法》第三十八條規定：“地方人民政府對違反本法規定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的，應當責令其限期改正。”“責令其限期改正的主體是誰？‘限期’時間多長？這些關鍵性、根本性問題都沒有作出明確規定。”[8] 《教師法》“待遇”部分相應主體責任認定比較泛化，責任認定也比較模糊，需要增加相應的法律責任條款，規定對相應責任人予以追責。

三、《教師法》“待遇”部分的修改建議

《教師法》“待遇”部分修改應遵循權利保障的價值取向和結構的合理配置思路進行完善。

1. 完善內容體系，確保規范協調一致

對《教師法》“待遇”部分進行完善的總體思路是：一是建議從法理上完善法律供給結構，增加民辦教育教師工資待遇部分內容。二是建議《教師法》“待遇”部分滲透到總則、權利義務、培養培訓、考核獎勵、法律責任等各個章節中。三是建議按照分配原則、結構體系、工資標準、分配方式、待遇保障、支付形式和相關法律責任內容依次排序，因為分配原則是保障教師權益、提高教師地位的前提與基礎。

2. 增設新條款內容，賦予新時代特征

總則部分對其他章節起著統領作用，參照《中華人民共和國勞動法》和《事業單位人事管理條例》，結合教師職業特點，建議在第四條增加：“教師工資遵循按勞分配原則，實行同工同酬。包括基本工資、崗位工資、績效工資和津貼補貼。”其中，“崗位工資”借鑒日本教師工資“特別調整額”項目，體現對教師課堂成長主陣地的職業特點以及崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素的綜合考量，也契合中共中央、國務院在《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》中提出的“強化課堂主陣地作用，切實提高課堂教學質量”要求。從立法內容看，這一條款指向工資制度與結構，體現了黨和國家對保障教師權益重要性的認識。

建議第七條增加“執行國家規定的工時制度”，源自《事業單位人事管理條例》第三十四條。符合中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》所提出的“把時間還給教師”的要求。

根據中共中央、國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出的“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位的時代新要求”，以及依據1987年《國務院關于提高中小學教師工資待遇的通知》（國發〔1987〕102號）作出的規定“從一九八七年十月起，將中小學教師和幼兒園教師現行的工資標準提高10%。各省、自治區、直轄市也可以在不超過工資標準提高10%的增資總額范圍內，根據本地區實行情況，將增資總額的大部分用于提高工資標準，小部分用于調整中小學教師內部的工資關系”，建議第二十五條明確規定：“將中小學教師和幼兒園教師現行的工資標準提高10%，建立正常晉級增薪制度，健全中小學教師工資長效聯動機制。”

建議第二十五條增加對班主任津貼、艱苦邊遠地區享受津貼、農村教師享受交通補助、特困地區鄉村教師享受生活補助的規定。繼續強調班主任和艱苦邊遠地區津貼，既能體現班主任工作崗位特殊性，調動班主任班級工作的積極性和主動性，又能解決實際存在的區域之間、城鄉之間同工不同酬和同一套工資標準帶來的工資地區差異問題。

建議第二十七條將“具有中專以上學歷的畢業生”修改為“具有大專以上學歷的畢業生”。從立法內容看，這一條規定了中小學教師的入職門檻，符合中共中央、國務院《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》中提出的“提高教師培養層次”的要求。

建議第二十八條增加“為偏遠、交通不便的農村學校建設教師周轉宿舍”。這一規定有利于努力穩定農村教師隊伍，促進城鄉教師交流，也符合中共中央、國務院《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》中提出的“加強鄉村教師周轉宿舍建設”要求。

參照《中華人民共和國民辦教育促進法》，建議第三十二條修改為“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益，并為教職工繳納社會保險費。國家鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險”。

3. 合理配置權利和義務，增強法律可操作性

由于不同區域、城鄉、學段、學校的教師管理體制機制不同、隸屬關系不同、配置標準不同，導致《教師法》有時成為“沒有牙齒的老虎”，影響了法律效力。這源于在立法時就沒有對權利和義務要素進行合理配置。為此，《教師法》“待遇”部分的修改應注意權利和義務性要素的合理配置，主要的路徑有以下幾方面。一是建議把《教師法》“待遇”部分權利和義務性內容拆分歸并到總則、考核獎勵和法律責任中去，這種拆并的好處是，可以加強《教師法》“待遇”部分與其他章節有機融合、相互支撐。但缺點是，不符合立法流程化要求和一般獨立成章的立法套路。二是《教師法》第三十八條只規定了“地方人民政府對違反本法規定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的，應當責令其限期改正”，責任主體單一，且對如何保證、誰來保證其履職盡責缺乏限定。建議在《教師法》“待遇”部分修改時，把地方人民政府、教育行政部門、學校三方增設為法律責任主體。三是在權利和義務條款后增設相對應的法律責任。四是建議《教師法》“待遇”部分多增加“有責任”義務性一般規范語言以及“禁止”“不得”“不應”禁止性一般規范語言表述。

4. 明確權利的監督主體，規范法律責任

法律的目的是用來維護人的權利的，因此制定法律首先需要明確監管主體。

一是建議《教師法》“法律責任”章節增加“下列侵害教師合法權益情形之一的，由省級人民政府責令財政部門和學校支付教師的工資報酬、經濟補償，并可以責令支付賠償金：克扣或者無故拖欠教師工資的;拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的;低于國家公務員平均工資水平的”。并特別列明省級人民政府是監管主體，如果不明確規定就很容易忽視法律責任主體作用。

二是建議修改《教師法》總則第四條規定“改善教師的工作條件和生活條件，保障教師的合法權益，提高教師的社會地位”，列明地方人民政府為經費投入、保障的責任主體。當前教師合法權益上遇到的最大問題是因為政府投入不足，導致多勞不能多得和同工不同酬的身份歧視問題，致使部分地區、學校對非考試科目的音樂、體育、美術等教師實行差別待遇。因此，立法對政府監管的前提是明確政府為監管主體，這是提高督查質量、保障《教師法》“待遇”部分約束力的有效手段。

任何法律都具有其特定的歷史背景，擔負著特定的歷史使命。在《教師法》修改中，工資待遇與其他領域的立法內容相比，確實屬于比較“熱門”的話題，這顯示了工資待遇部分在《教師法》和教育法律體系中“重中之重”的地位，理應從高位對《教師法》“待遇”部分進行修改完善。

參考文獻

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[8] 白楊. 提高立法的專業性是努力方向[N]. 人民政協報，2019-03-26（12）.

本文系教育部教師工作司委托課題“教師隊伍保障與《教師法》修改研究”（課題編號：JSSKT2019005）的階段性研究成果。

（作者系國家教育行政學院培訓部主任，教育部校園長“國培計劃”項目辦主任）

責任編輯：孫昕