開發區水土保持區域評估報告編制探討

郝福星，王志剛，劉曉路，許文盛，牛 俊，趙 健

(長江水利委員會 長江科學院，湖北 武漢 430010)

隨著我國城鎮開發建設的迅速發展，工業園區開發建設作為一種有效推動產業集聚，形成協同效應的工業發展模式，在區域經濟發展中發揮著越來越重要的作用，但也存在一些問題，如園區開發面積大、強度高、建設周期長、涉及建設項目多且類型復雜、水土流失量大、區內建設項目水土保持方案編報率低、建設管理責任主體多元化等[1]。21世紀以來，我國進入大規模工業園區發展建設時期，但在建設中的水土保持問題卻一直沒有得到有效解決，編報水土保持方案的寥寥無幾[2]。開發區建設過程中裸露的地塊若不及時防治，則在降雨等外營力的作用下極易加重園區的水土流失，進而導致周邊生態環境破壞、溝道淤積和農田壓占等。

2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在聯合印發的《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》中首次提出“在各類開發區推行由政府統一組織對一定區域內土地勘測、礦產壓覆、地質災害、水土保持、文物保護、洪水影響、地震安全性、氣候可行性等事項實行區域評估，切實減輕企業負擔”。此后各省也相繼出臺了開發區水土保持區域評估相關管理規定，如2018年，浙江省印發了《關于進一步推進區域水土保持評價的指導意見》；2018年，重慶市印發了《重慶市區域水土保持方案編制技術要點》；2019年，湖北省印發了《省水利廳關于做好湖北省開發區、工業園區水土保持方案編制審批工作的通知》(鄂水利函〔2019〕157號)。2019年，水利部在印發《關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)中提出，推行開發區水土保持區域評估，由開發區管理機構在“五通一平”之前編制水土保持區域評估報告，報批準設立開發區的同級人民政府水行政主管部門或者其他審批部門審批；2020年11月20日，《水利部辦公廳印發關于進一步優化開發區內生產建設項目水土保持管理工作的意見》(辦水保〔2020〕235號)提出開發區內項目全面實行水土保持承諾制管理和推行實施開發區水土保持區域評估等意見。各省也根據出臺的開發區水土保持區域評估相關管理規定對開發區水土保持區域評估報告進行了審批[2]。編制開發區水土保持區域評估報告，可以更好地治理工業園區施工過程中產生的水土流失，對區域開發過程中的水土流失防治具有重要意義。同時，對入駐企業水土保持方案實行備案制管理，也是深化簡政放權、精簡優化行政審批、為企業減負的重要舉措。

許多學者也對此提出了建議，如姜德文[1]就開發區水土保持方案中開發區總體狀況、水土保持方案總體定位、水土流失防治控制性指標、水土保持方案重點內容把握等方面進行了探討。張小林[3]通過對近些年工業園區的水土保持編報情況進行分析，指出水土保持方案編報存在的主要問題并提出相應的建議。張長偉等[4]學者結合區域水土保持方案評價的作用，通過分析武漢市工業園區水土流失特點和水土流失方案編制存在的問題，提出合理建議。可以看出，如何編制好開發區水土保持方案引起了廣大學者的關注，然而目前學者針對省級工業園水土保持區域評估報告內容的研究開展得較少。

本研究以某省級工業園為對象，對其水土保持區域評估報告內容進行分析探討，以期最大限度地保護當地生態環境，并為如何編制好開發區水土保持區域評估報告及更好地治理開發區的水土流失現象提供可借鑒的經驗。

1 工業園區概況

某省級工業園地處長江沖積平原和微丘地區，地勢西高東低，整體較為平坦。屬亞熱帶大陸性季風氣候區，年平均氣溫16.8 ℃，無霜期252 d，≥10 ℃的積溫5 099 ℃，年均降水量1 398.2 mm，降水主要集中在4—10月份。土壤類型主要為紅壤，表層土壤厚20～30 cm。林草覆蓋率約為20%。該工業園為新建園區，占地面積960.53 hm2，主要由公共管理與公共服務設施用地、道路與交通設施用地、居住安置用地、企業用地、公共綠地等5部分組成。由園區管理委員會負責“五通一平”階段建設任務，主要建設內容包括已有民房等建筑物拆遷，園區內土地平整，市政道路、水、電、氣、通信、環衛、消防等公共基礎設施建設，公共綠地及防護綠地建設。該園區由省發改委同意立項，具有占地面積大、用地規劃類型多、建設周期長和歷史遺留問題多等特點，在開發區中具有較好的代表性。

2 園區水土保持現狀調查與評價

根據現場踏勘和查閱監理、施工等資料，了解到園區水土保持現狀如下：①項目建設及企業入駐情況。園區已于2010年1月開工建設，企業入駐及廠房建設預計在2025年全面完成；截至2020年12月，園區已建成的公共設施包括園區管委會、拘留所、加油站、東側加氣站、環衛設施、洪埦幸福院、洪埦安置區一期等7處；已建成道路包括7條主干路、2條次干路和1條支路，已入駐企業的地塊有50處(47處已建成投產，3處已完成土建)。②水土保持方案編制情況。已動工和未動工地塊均未編報水土保持方案報告書。③水土流失防治情況。園區已擾動面積392.57 hm2，挖填方約1 015.4萬m3，挖填平衡，無借、棄方，期間已實施的具有水土保持功能的措施有表土剝離及回覆、土地整治、嵌草磚鋪裝、排水暗管、綠化美化、臨時排水溝及沉沙池等。

結合水土保持法律法規，從以下三個方面對園區水土保持現狀進行分析評價：①從項目建設及入駐情況看，園區建設工期較長(15年)，入駐率較低(約40%)，后續施工會對地表造成持續擾動，需增加后續施工期間的水土保持措施。②從水土保持方案編制情況看，園區內所有地塊均未編報水保方案報告書(表)，一方面使得園區內已完工地塊在后期管護水保措施時沒有參考特定的依據和標準，造成管護不到位，進而加大地塊內的水土流失；另一方面使得正在實施和未開工的地塊在施工期間不能形成完善的水土流失防治體系，極易造成不同程度的水土流失。③水土流失防治方面，已入駐企業的地塊擾動面積約占園區總面積的40%， “五通一平”期間挖填方量較大，已完工地塊和正在施工地塊中已實施的具有水土保持功能的措施，未能全面有效地預防園區建設過程中產生的水土流失，故在后續施工期間除被納入主體設計具有水土保持功能的措施外，還需補充必要的水土保持措施來完善水土流失防治體系。

3 園區水土保持設計

3.1 水土流失防治任務及責任劃分

根據《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)的規定，水土流失防治責任范圍是指建設單位依法應承擔水土流失防治義務的區域，包括項目征地、占地、使用及管轄的土地等。依據開發區控制性詳細規劃等資料，確定本項目的水土流失防治責任范圍共計960.53 hm2。

《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》明確要求，水土保持區域評估報告應當明確水土流失防治的任務和責任主體，按照“誰開發誰保護、誰破壞誰治理”的原則，劃分各水土流失防治責任主體的任務，其中園區“五通一平”、公共管理與公共服務設施、道路與交通設施、居民安置、公共綠地等工程由園區管理委員會統一實施，水土流失防治任務由園區管理委員會承擔，入駐企業承擔企業用地中擾動區域的水土流失防治任務。

另外，根據生產建設項目水土流失防治的任務和責任主體劃分一級防治分區為管理委員會責任主體區和企業責任主體區；根據不同工程類型及擾動差異，并結合園區各地塊屬性特征，劃分水土流失防治二級分區，包括公共管理與公共服務設施用地防治區、道路與交通設施用地防治區、居民安置用地防治區、公共綠地防治區、企業用地防治區、施工場地防治區和臨時堆土防治區等7個二級防治分區；根據園區各項目的建設進度劃分水土流失防治三級分區，包括已建、在建和未建等3個三級防治分區；根據各個建設地塊的獨立性劃分水土流失防治四級分區(表1)。

表1 園區水土流失防治分區

3.2 水土流失分析與預測

根據《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)的規定，水土流失預測范圍應為項目水土流失防治責任范圍。考慮到已根據各項目的建設進度將園區劃分成已建、在建和未建3個三級防治分區，故園區的水土流失預測也從這3個區進行分析。①已建區。可通過水土流失調查和類比同地同類項目的方法進行水土流失預測。②在建區。可通過水土流失調查、類比近地相似項目和數字模型等方法進行水土流失預測。③未建區。主要通過數字模型[5]、試驗觀測等方法進行水土流失預測。其中，數字模型法可根據《生產建設項目土壤流失量測算導則》(SL 773—2018)的相關內容進行計算。

根據施工期及自然恢復期可能產生水土流失量的預測數據得出園區水土流失主要集中在施工期，水土流失重點防治區域為企業用地區和公共綠地區。

3.3 水土保持措施布局與投資

(1)水土保持措施布局。工業園不同于單個項目，規劃期一般較長。就工業園的水土流失及其防治情況看，總體上分3個區塊: 一是已建區，根據現場查勘和查閱資料可知，絕大多數入駐項目已落地建成多年，目前的水土流失問題較少，但均未編報水土保持方案報告書，水土保持合規性差異較大，有許多項目沒有全面、明確的水土保持結論；二是在建區，正在引進、建設的項目，水土流失處在治理過程中，也是報批、實施水土保持方案的重點區塊; 三是未建區，預留了相當區域待開發，現存的水土流失問題不突出，水土保持方案重點對后續“五通一平”階段水土流失進行控制并提出指導性意見。

園區內水土流失防治將采取工程措施、植物措施和臨時防護措施相結合，做到“點、線、面”相結合，形成完整的防治體系，并且做到經濟有效和簡單易行[6-7]。按每個功能地塊的特點，有針對性地建立水土流失防治體系，詳見表2。

表2 園區水土流失防治措施體系

根據主設和施工資料可知：①建成區已實施措施較為完善，施工前期實施了表土剝離等措施，施工后期采取了土地整治、表土回覆和園林式綠化等措施，基本上不存在裸露區域，因此方案無須再補充其他措施。②對于在建區和未建區的水保措施主體考慮了工程措施和植物措施，但未考慮施工期間的臨時措施，本區域評估報告根據在建區的施工進度和未建區的規劃進度提出了完善的防治措施體系，包括表土剝離及回覆、土地整治、嵌草磚鋪裝、透水磚鋪裝、植草溝、雨水管網、排水溝、蓄水池、綠化美化、臨時排水溝、臨時沉沙池、臨時苫蓋、彩鋼板攔擋和臨時撒播草籽等。

(2)水土保持措施投資。水土保持措施投資重點是“五通一平”期間的水土保持措施投資和水土保持補償費。其中，“五通一平”期間水土保持措施投資主要由園區管理委員會承擔，園區企業入駐時所需綠化等水土保持措施投資由入駐企業承擔，園區投資估算價格以主體工程投資估算文件和水土保持工程概算定額(水利部水總〔2003〕67 號)為主要編制依據，價格水平年與主體工程一致(2020年第4季度)。在園區水土保持補償費方面，考慮到園區總面積計算的補償費數額巨大，開工前一次性繳納可能存在一定困難，故在水土保持方案編制時計算出補償費總額，為后續繳納提供依據。按照地塊功能特點劃分為園區管理委員會和入駐企業兩大繳納單元，統一繳納至當地稅務部門。

3.4 水土保持監測

園區水土保持監測主要是園區管理委員會委托開展的全區域、全過程的整體監測，旨在通過高分遙感、無人機等掌握整個開發區在各個時段的擾動地表、損壞植被、水土流失狀況、水土保持措施實施情況及治理成效，并根據開發區的集中排水地段和重點時段布設水土流失定量監測點。已建區監測主要是通過歷史遙感影像和調查監測進行記錄，在建區和未建區主要是采用遙感監測、定點地面監測和調查監測相結合的方法對項目區進行水土保持監測。園區管理委員會應按照批準的水土保持方案和相關規定，開展開發區內的水土保持監測工作，監督入駐企業在自身占地范圍內做好相關監測任務，監測成果可供區域內項目共享使用，并將監測情況定期報于園區管理委員會匯總，最后報送至當地水行政主管部門。

3.5 水土保持管理

根據《水利部辦公廳關于進一步優化開發區內生產建設項目水土保持管理工作的意見》(辦水保〔2020〕235號)，園區管理機構應在“五通一平”前編制水土保持區域評估報告，并報批準設立開發區的同級人民政府水行政主管部門審查。

園區內建設項目的水土保持方案實行承諾制管理(棄渣場設置在開發區外的除外)。審批部門按水土保持承諾制相關要求辦理，對收到的申請材料僅進行形式審查，不再組織技術評審。園區管理委員會統一開展水土保持監測，在項目投產使用或者竣工驗收前，應當開展水土保持設施自主驗收，并按規定向相關水行政主管部門報備，報備時只需提供水土保持設施驗收鑒定書。